[摘 要]慈善法草案中規(guī)定了慈善信托制度。從本質(zhì)上來說，公益信托與慈善信托并不完全相同，但隨著社會(huì)的發(fā)展，二者的區(qū)別也漸漸模糊。以往公益信托難以實(shí)施的重要原因在于監(jiān)管主體不明確，隨著慈善法草案的公布，民政部有望成為慈善信托的監(jiān)管主體。以信托為載體進(jìn)行慈善事業(yè)還能有效地對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。除此之外，因慈善信托中有近似原則的規(guī)定，也使其較其他載體而言更具有吸引力。

[關(guān)鍵詞]慈善信托；公益信托；監(jiān)管；監(jiān)督；近似原則

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）05 — 0061 — 02

2015年10月31日，《中華人民共和國(guó)慈善法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）在中國(guó)人大網(wǎng)公布并向社會(huì)公開征求意見。該草案第五章專章規(guī)定了慈善信托，共11個(gè)條文。值得一提的是，早在2001年4月28日通過的《中華人民共和國(guó)信托法》（以下簡(jiǎn)稱《信托法》）中就有關(guān)于公益信托的制度安排，然而時(shí)至今日，慈善信托對(duì)大多數(shù)國(guó)人來講還是一個(gè)陌生的制度。究竟如何克服過往存在的問題并建立適合我國(guó)國(guó)情的慈善信托制度，使其實(shí)現(xiàn)真正的崛起，是本文要研究的問題。

一、慈善信托與公益信托之分

《信托法》與《草案》中對(duì)該種信托的稱謂不完全一致，前者稱之為公益信托，而后者采用慈善信托的稱謂。從理論上講，公益是慈善的上位概念。慈善更注重實(shí)物的給予，使正處在貧困、饑餓、病痛中的人們擺脫窘境；而公益則不僅限于這種最低層次的需求，其目的延伸到了思想意識(shí)層面，包括概念的普及、思想的轉(zhuǎn)變、移風(fēng)易俗等，例如：倡導(dǎo)人們不吃魚翅。除此之外，慈善行為在奴隸社會(huì)就已經(jīng)存在，是指人們基于宗教信仰而為的施舍行為，而公益活動(dòng)是在近代才逐漸出現(xiàn)的概念。在英美法系，二者在表達(dá)方式上也是有嚴(yán)格區(qū)分的，“charitable”一詞專指慈善事業(yè)，而“philanthropy”一詞專指公益事業(yè)。但根據(jù)《信托法》第60條關(guān)于公益目的的規(guī)定以及《草案》第3條關(guān)于慈善活動(dòng)的界定不難看出，在我國(guó)二者沒有本質(zhì)區(qū)別。應(yīng)該說，這一立法體例也與其他大陸法系國(guó)家和地區(qū)保持了一致。例如：《韓國(guó)信托法》規(guī)定，公益信托是指以學(xué)術(shù)、宗教、祭祀、慈善、藝術(shù)等公益目的為其目標(biāo)的信托。甚至有學(xué)者指出，即使是在英美法系，慈善目的也已經(jīng)由注重弱者救助的“慈善”不斷向注重公共生活的“公益”擴(kuò)展，這是大勢(shì)所趨，也是歷史的必然。因此，在二者逐漸趨同的大背景下，《信托法》與即將出臺(tái)的《慈善法》應(yīng)當(dāng)形成有效的互補(bǔ)，并避免規(guī)則上的不和諧或沖突。

二、公益信托的監(jiān)管

以《信托法》為背景的公益信托之所以難以有效實(shí)施，一大問題在于監(jiān)管主體的不明確。根據(jù)《信托法》的規(guī)定，公益信托的設(shè)立、受托人的確定都要經(jīng)過公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，除此之外，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)還享有包括核準(zhǔn)權(quán)、檢察權(quán)、變更權(quán)和指定權(quán)在內(nèi)的諸多權(quán)力。但究竟誰(shuí)才是公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)？《信托法》并沒有明確指出。因此，在以往的實(shí)踐中，實(shí)際上是按照不同的公益目的，分別由不同的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管。而《信托法》第60條明確列舉的公益目的就多達(dá)十余種，這就造成了管理的混亂并且一定程度上抑制了公益信托的發(fā)展，因?yàn)樵S多公益信托并不僅僅有一個(gè)公益目的，往往是多種公益目的的組合。隨著《草案》的對(duì)外公開，這一問題有望得到徹底改變。從《草案》第47條“信托文件要求備案的，受托人應(yīng)當(dāng)將信托文件向縣級(jí)以上人民政府民政部門備案”；第49條“在民政部門備案的慈善信托受托人，應(yīng)當(dāng)每年至少一次將信托事務(wù)處理情況及財(cái)務(wù)狀況向該民政部門報(bào)告”等條文可以看出，縣級(jí)以上的民政部門有望成為慈善信托的監(jiān)管部門，但該《草案》并沒有明確的授權(quán)。《信托法》中所規(guī)定的公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于《草案》中民政部門的職權(quán)。反面解釋《草案》第47條可知，如果信托文件未要求備案的，信托可以不備案，此時(shí)，民政部門就被排除出了信托關(guān)系。因此，筆者也期待立法機(jī)關(guān)能夠在即將出臺(tái)的《慈善法》中再進(jìn)一步明確監(jiān)管的主體。

三、公益信托的監(jiān)督

近些年，紅十字會(huì)的“天價(jià)餐事件”、“郭美美事件”以及其他關(guān)于知名慈善基金會(huì)的負(fù)面報(bào)道，也一定程度上暴露出了傳統(tǒng)慈善方式在監(jiān)督方面存在的弊端。相比之下，信托模式可以有效地克服運(yùn)作不透明、公眾監(jiān)管力度小等缺陷。在信托模式下，作為信托財(cái)產(chǎn)受托人的慈善組織承擔(dān)著《信托法》所規(guī)定的責(zé)任與義務(wù)。首先，受托人負(fù)有忠實(shí)義務(wù)。受托人必須嚴(yán)格按照信托文件的規(guī)定行事，并且在執(zhí)行信托的過程中，必須承擔(dān)記錄和報(bào)告等義務(wù)。除此之外，受托人不得利用信托財(cái)產(chǎn)為自己或第三人謀利，不得進(jìn)行自我交易等，也是忠實(shí)義務(wù)的應(yīng)有之義。違反上述忠實(shí)義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)將信托財(cái)產(chǎn)恢復(fù)原狀，造成損失的，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行賠償。其次，受托人還必須保持信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性。這其中包括信托財(cái)產(chǎn)與受托人的固有財(cái)產(chǎn)相分離，還包括了不同委托人所捐贈(zèng)的信托財(cái)產(chǎn)相分離?！缎磐蟹ā返?9條規(guī)定：“受托人必須將信托財(cái)產(chǎn)與其固有財(cái)產(chǎn)分別管理、分別記賬，并將不同委托人的信托財(cái)產(chǎn)分別管理、分別記賬?！痹俅?，慈善信托意味著監(jiān)督的主體更為廣泛，大致可以分為信托相關(guān)方的監(jiān)督和輿論監(jiān)督。信托相關(guān)方的監(jiān)督包括公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)、公益信托的監(jiān)察人、委托人以及潛在受益人的監(jiān)督，這些主體的監(jiān)督權(quán)都是由《信托法》明確授權(quán)并保障的。而輿論監(jiān)督主要是指媒體和群眾的監(jiān)督。根據(jù)《草案》第49條第2款的規(guī)定：“在民政部門備案的慈善信托受托人，應(yīng)當(dāng)每年至少一次將信托事務(wù)處理情況及財(cái)務(wù)狀況向該民政部門報(bào)告，并向社會(huì)公開。”該條款在《信托法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了向全社會(huì)公開的規(guī)定，可謂是《草案》的又一大亮點(diǎn)。這也為輿論監(jiān)督奠定了制度基礎(chǔ)。綜上可以看出，與傳統(tǒng)方式相比，以信托為載體發(fā)展慈善事業(yè)有其先天優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也是重塑我國(guó)慈善組織公信力的重要手段。

四、近似原則的比較法分析

還有一點(diǎn)值得注意的是，《草案》第56條重申了《信托法》中關(guān)于公益信托的一項(xiàng)重要原則，即近似原則。該原則起源于羅馬法，并在英國(guó)《1960年慈善法》中第一次以成文法的形式對(duì)其作出了確認(rèn)。該原則是指慈善信托在其信托目的成為不合法、不可能完成或變得不切實(shí)際時(shí)，法院可以給信托指定另外的信托目的，使信托得以繼續(xù)存續(xù)，但新的信托目的要與最初的慈善目的接近。在西方人的眼中，投身慈善事業(yè)既可以贖罪也可以在其他層面得到相應(yīng)的回報(bào)，因此，一旦委托人建立的慈善信托因某些原因致使其原本的慈善目的不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，如果法院因此而終止這項(xiàng)信托，勢(shì)必會(huì)剝奪委托人受到其他層面回報(bào)的權(quán)利以及贖罪的愿望，也同時(shí)會(huì)減少社會(huì)福利。所以法院在符合法定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，可以選擇適用近似原則。 由此可見，近似原則是慈善信托區(qū)別于私益信托的重要方面，《草案》重申這一重要原則的做法是值得肯定的。但與英美法系相比，我國(guó)近似原則的適用前提略顯狹隘，只能在信托終止并進(jìn)行清算后，才能適用該原則。其實(shí)，無論英國(guó)還是美國(guó)，都已將“不經(jīng)濟(jì)”（wasteful）作為適用該原則的前提之一。從美國(guó)《信托法（第三次）重述》的解釋來看，不經(jīng)濟(jì)是指，當(dāng)某一慈善信托所產(chǎn)生的、用于分配的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過完成慈善目的所需的數(shù)額時(shí)，盡管可以繼續(xù)實(shí)施原先的信托，但這樣做會(huì)產(chǎn)生不經(jīng)濟(jì)，法院在面對(duì)這樣的案件時(shí)往往會(huì)擴(kuò)大慈善信托的目的，允許受托人將多出來的資金用于實(shí)現(xiàn)其他與原先信托目的不同、但近似的慈善目的。將不經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)作為適用近似原則的前提之一是十分必要的。首先，當(dāng)信托財(cái)產(chǎn)出現(xiàn)了大量盈余時(shí)，如果仍然堅(jiān)持實(shí)施原有的信托目的，勢(shì)必會(huì)造成資產(chǎn)的閑置以及公共利益的消極減損。其次，這種不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象大多是委托人在設(shè)立信托時(shí)所無法預(yù)見的，將多余的財(cái)富繼續(xù)用于相似的公益目的并不會(huì)違背委托人的意愿。最后，以美國(guó)立法的演進(jìn)為例，最初法律也僅僅只規(guī)定當(dāng)信托的慈善目的變得不合法、不可能實(shí)現(xiàn)、不切實(shí)際時(shí)才可適用近似原則，并沒有將不經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)作為前提之一。但隨著時(shí)間的推移，無論是立法者還是法院均意識(shí)到了將出現(xiàn)不經(jīng)濟(jì)作為適用近似原則法定前提的必要性，因此，在之后的成文法以及判例法中均將出現(xiàn)不經(jīng)濟(jì)作為適用近似原則的法定前提。

五、結(jié)語(yǔ)

“窮則獨(dú)善其身， 達(dá)則兼濟(jì)天下。”法律應(yīng)該為慈善理念提供實(shí)現(xiàn)的形式和途徑。信托起源與英美，公益信托在英美法國(guó)家被證明是民眾從事慈善事業(yè)行之有效的途徑。我國(guó)鑒于其制度的優(yōu)越性以及與國(guó)際接軌的需要，將該制度移植到我國(guó)，并采取了立法先行，由立法引導(dǎo)和帶動(dòng)實(shí)踐的做法，這在一定程度上導(dǎo)致了法律制度與現(xiàn)實(shí)生活脫節(jié)現(xiàn)象的發(fā)生。但筆者認(rèn)為，這一現(xiàn)象會(huì)隨著信托觀念的普及以及社會(huì)對(duì)慈善信托制度的內(nèi)在需要而改變。例如，同為大陸法系國(guó)家的日本也經(jīng)歷過類似階段，其早在1922年的信托法中就規(guī)定了公益信托制度，但直到50年后年才有了第一筆公益信托計(jì)劃，之后又隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)以及政府采用積極的引導(dǎo)方式，該行業(yè)才得以蓬勃發(fā)展。如今，隨著我國(guó)最高決策層對(duì)這一制度的再次重視與認(rèn)可，相信慈善信托必將會(huì)在我國(guó)實(shí)現(xiàn)真正的崛起。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕劉繼同. 慈善、公益、保障、福利事業(yè)與國(guó)家職能角色的戰(zhàn)略定位〔J〕.南京社會(huì)科學(xué)，2010，（01）.

〔2〕王建軍，燕翀，張時(shí)飛.慈善信托法律制度運(yùn)行機(jī)理及其在我國(guó)發(fā)展的障礙〔J〕.環(huán)球法律評(píng)論，2011，（04）.

〔3〕竇冬辰.公益信托中近似原則的比較法研究〔J〕.法制與社會(huì)，2016，（02）.

〔4〕王忠.我國(guó)公益信托發(fā)展受阻的法律分析〔J〕.特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2006，（09）.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕