文｜陳錫文

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農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革勢(shì)在必行

文｜陳錫文

種植結(jié)構(gòu)價(jià)格機(jī)制玉米大豆

在經(jīng)過(guò)連續(xù)多年的發(fā)展后，中國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)積累了較多矛盾，主要糧食品種的成本價(jià)格在國(guó)際上毫無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力。這意味著我們的種植結(jié)構(gòu)亟需調(diào)整，價(jià)格形成機(jī)制必須改革。

陳錫文中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任

今年是“十三五”開(kāi)局第一年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展任務(wù)很重。結(jié)合今年的“一號(hào)文件”，我認(rèn)為，在相關(guān)工作中必須要把握住以下幾個(gè)方面：

第一， 要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆五中全會(huì)樹(shù)立的發(fā)展理念，即創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展和共享發(fā)展，以促進(jìn)農(nóng)村更加健康持續(xù)地發(fā)展。

第二，要認(rèn)真貫徹好去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的精神，這對(duì)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有非常強(qiáng)的針對(duì)性，這方面的改革任務(wù)相當(dāng)重。

第三，要貫徹好中央“補(bǔ)短板”的思想。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了很大成就，但確實(shí)也存在著很多明顯的短板，比如環(huán)境問(wèn)題是短板、農(nóng)業(yè)農(nóng)村問(wèn)題是短板，貧困地區(qū)的農(nóng)村農(nóng)業(yè)更是短板。

把握住這幾個(gè)方面，基本上就可以把握住今年中央指導(dǎo)農(nóng)村農(nóng)業(yè)工作的重點(diǎn)了。

下面重點(diǎn)講一下農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。其中涉及到的糧食，特別是玉米問(wèn)題，最近一兩年國(guó)際國(guó)內(nèi)社會(huì)都非常關(guān)注。

為何要進(jìn)行供給側(cè)改革

我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展應(yīng)該說(shuō)取得了非常大的成就，連續(xù)十二年增產(chǎn)，與此同時(shí)農(nóng)民的收入也在持續(xù)快速增長(zhǎng)。那么，現(xiàn)在提出要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，農(nóng)業(yè)的供給側(cè)到底出現(xiàn)了什么問(wèn)題？

在肯定成績(jī)的基礎(chǔ)上，必須看到我們農(nóng)業(yè)特別是在主要農(nóng)產(chǎn)品糧食作物生產(chǎn)方面存在的問(wèn)題。一個(gè)就是供給的農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的品種結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)的需求結(jié)構(gòu)存在比較大的矛盾。去年我們糧食總產(chǎn)量12429億斤，而目前糧食的總需求大概為12800億斤，因此供需間存在400億斤—500億斤的缺口。而去年糧食的進(jìn)口總量是2495.4億斤，和缺口相比多了2000億斤，為什么？其中很大的原因就是我們自身的供求結(jié)構(gòu)存在矛盾，在進(jìn)口糧食中大豆占了65%，達(dá)1634億斤。

所以，大豆問(wèn)題是我們當(dāng)前面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。從大豆的供求結(jié)構(gòu)來(lái)看，我們?nèi)ツ晟a(chǎn)234億斤，進(jìn)口1634億斤，進(jìn)口量是國(guó)產(chǎn)量的7倍，存在明顯的缺口。能不能補(bǔ)得上？農(nóng)業(yè)部門也在積極采取辦法，調(diào)動(dòng)生產(chǎn)積極性，但是由于經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系短期內(nèi)很難補(bǔ)上缺口。我們的大豆產(chǎn)量低，成本高，價(jià)格也高，在大豆的生產(chǎn)技術(shù)等方面也確實(shí)存在需要解決的問(wèn)題。

1634億斤大豆，按照我們現(xiàn)在的生產(chǎn)水平，如果自己生產(chǎn)就需要6億畝以上的播種量，那別的作物怎么辦？我想，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)中國(guó)需要國(guó)際市場(chǎng)的大豆來(lái)彌補(bǔ)缺口，這個(gè)現(xiàn)狀難以改變。既然這樣，我們看國(guó)內(nèi)糧食的供求結(jié)構(gòu)時(shí)就必須考慮，大豆進(jìn)口量已經(jīng)達(dá)到了這樣的規(guī)模，那么在其他的品種上就需要有適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)，目前來(lái)看特別是玉米。這是供給側(cè)存在的第一個(gè)大問(wèn)題，品種結(jié)構(gòu)。

第二個(gè)大問(wèn)題，我們主要糧食品種的成本價(jià)格在國(guó)際上沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力。我們2011年前有些糧食還是出口，但是從2011年以后全部糧食品種都陷入了進(jìn)口的局面。是不是不夠呢？夠，那為什么要進(jìn)口，而且進(jìn)口越來(lái)越多？最主要的是價(jià)格缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。

這個(gè)事情很復(fù)雜，從根本上講確實(shí)中國(guó)人多地少，規(guī)模經(jīng)營(yíng)非常有限，資源稟賦決定了中國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力不夠，這是先天不足，當(dāng)然通過(guò)后天努力可以有些變化。2003年我們的糧食產(chǎn)量只有8614億斤，是從上世紀(jì)的歷史最高值1998年的10246億斤，持續(xù)五年連續(xù)下降，降到這個(gè)水平，是滿足不了需求的。正是在這樣的背景下，中央采取了非常強(qiáng)有力的政策去調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性，主要有三大政策：第一，宣布減免農(nóng)業(yè)稅直至取消農(nóng)業(yè)稅（2006年）；第二，宣布對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼，并擴(kuò)大到四項(xiàng)補(bǔ)貼，每年向農(nóng)民補(bǔ)貼約1700億元；第三，政府當(dāng)時(shí)宣布對(duì)市場(chǎng)緊缺的主要糧食實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)，這個(gè)政策對(duì)于解除農(nóng)民在種糧問(wèn)題上的后顧之憂起了非常大的作用。實(shí)行這個(gè)政策之后第一年就增產(chǎn)糧食760億斤，糧食的供求關(guān)系解決了，隨后國(guó)家不斷加強(qiáng)這些政策力度，所以才有了連續(xù)12年增產(chǎn)這樣驕人的成績(jī)。

但是這個(gè)政策也慢慢產(chǎn)生了一些問(wèn)題，政府在2008年以后每年不斷提高最低收購(gòu)價(jià)，直至成為市場(chǎng)最高價(jià)，其他的各種流通渠道都不存在了。在2008年之前最低收購(gòu)價(jià)并沒(méi)有調(diào)整，之后農(nóng)民才開(kāi)始有意見(jiàn)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種要素價(jià)格在上漲，當(dāng)時(shí)定的最低收購(gòu)價(jià)就明顯低于市場(chǎng)價(jià)。所以，政府開(kāi)始提高最低收購(gòu)價(jià)，提價(jià)幅度也相當(dāng)可觀，比如小麥，2004年價(jià)格0.72元，提到2014年已經(jīng)變成1.18元。這個(gè)價(jià)格的快速上漲代表著我們主要糧食價(jià)格有了非常明顯的上漲，而金融危機(jī)發(fā)生之后全球要素價(jià)格和大宗商品價(jià)格則發(fā)生了明顯變化，全球范圍內(nèi)糧食價(jià)格下跌。那國(guó)際上產(chǎn)品價(jià)格低，自然會(huì)大規(guī)模進(jìn)來(lái)。

有很多人分析說(shuō)，當(dāng)初推出的最低收購(gòu)價(jià)政策不對(duì)，但當(dāng)時(shí)有當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況。推出這個(gè)政策的一個(gè)重要原因是為了彌補(bǔ)農(nóng)民成本，保障其獲得合理收入。而更大的背景是在新世紀(jì)第一個(gè)十年經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)過(guò)程中，城鄉(xiāng)居民收入差距不僅沒(méi)有縮小反而擴(kuò)大，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)城鄉(xiāng)居民收入差距最大就是在2009年，達(dá)到了1 ： 3.33，但此后差距逐步減小，2015年縮小到1 ： 2.73，這一成就也和最低收購(gòu)價(jià)的不斷提升直接相關(guān)。

這是國(guó)內(nèi)政策變化的過(guò)程。而國(guó)際市場(chǎng)的糧價(jià)走低除了金融危機(jī)帶來(lái)的后果不斷發(fā)酵，其實(shí)還有一些其他因素，最大的就是進(jìn)入新世紀(jì)以后中國(guó)進(jìn)行匯率改革，美元兌人民幣匯率不斷貶值，對(duì)糧價(jià)影響非常大。而石油價(jià)格的暴跌影響也非常明顯，直接降低了大宗產(chǎn)品的海運(yùn)價(jià)格。所以，這幾個(gè)因素綜合起來(lái)，一個(gè)是國(guó)內(nèi)價(jià)格上漲，第二國(guó)際價(jià)格下跌，第三匯率變化，第四運(yùn)價(jià)變化，就導(dǎo)致了中國(guó)和國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格差距越來(lái)越大。

在肯定成績(jī)的基礎(chǔ)上，必須看到我們農(nóng)業(yè)特別是在主要農(nóng)產(chǎn)品糧食作物生產(chǎn)方面存在的問(wèn)題。其中一個(gè)就是供給的農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的品種結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)的需求結(jié)構(gòu)存在比較大的矛盾。

玉米價(jià)格問(wèn)題的復(fù)雜性

正是由于上述情況，導(dǎo)致進(jìn)口糧食越來(lái)越多。2014年進(jìn)口糧食首次突破1億噸，去年接近1.25億噸，全球糧食市場(chǎng)貿(mào)易量3億噸多一點(diǎn)，再加上1億噸的大豆，而我們就占了約1/4，這才會(huì)造成我們現(xiàn)在糧食庫(kù)存壓力較大。

我們?cè)诳紤]糧食問(wèn)題時(shí)不能簡(jiǎn)單地算經(jīng)濟(jì)賬，如果更多從國(guó)際上進(jìn)口糧食，會(huì)對(duì)我們的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身構(gòu)成很大挑戰(zhàn)。我們要考慮的是要不要保護(hù)中國(guó)農(nóng)業(yè)的安全，要不要保護(hù)中國(guó)農(nóng)民生計(jì)的安全。要采取保護(hù)措施，有一個(gè)核心問(wèn)題必須考慮，就是中國(guó)在加入WTO時(shí)承諾包括糧食在內(nèi)的農(nóng)業(yè)要開(kāi)放市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)非常艱難的談判，我們對(duì)糧食市場(chǎng)的開(kāi)放限制在哪里呢？就是對(duì)糧食中三個(gè)最重要的品種小麥、稻谷、玉米實(shí)行了關(guān)稅配額制，超出配額的進(jìn)口部分要征收高額關(guān)稅。我們?cè)诤侠砗戏ǚ秶鷥?nèi)對(duì)糧食生產(chǎn)實(shí)行保護(hù)價(jià)沒(méi)有錯(cuò)。

現(xiàn)在面臨的更大挑戰(zhàn)是我們比國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格高了不少。正是在這樣一個(gè)背景下，我想我們要堅(jiān)決守住第二道防線，不能使我們的糧食生產(chǎn)成本繼續(xù)上升，價(jià)格繼續(xù)上漲。如果超出配額后的防線也失守了，可能就沒(méi)有辦法抵制進(jìn)口了。這是我們當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面進(jìn)行各種改革和調(diào)整必須實(shí)現(xiàn)的一個(gè)目標(biāo)。

但是具體到玉米，情況就更為復(fù)雜。因?yàn)殡S著科技的發(fā)展，突然發(fā)現(xiàn)有越來(lái)越多的產(chǎn)品可以替代玉米，比如大麥、高粱、玉米酒糟、苜蓿，在生產(chǎn)玉米淀粉或者生產(chǎn)以玉米為主的飼料產(chǎn)品時(shí)，都可以實(shí)現(xiàn)替代。而加入WTO時(shí)還想不到這種狀況，于是對(duì)這幾個(gè)品種沒(méi)有實(shí)行關(guān)稅配額制度，所以現(xiàn)在就出現(xiàn)了這樣的情況，既然玉米有關(guān)稅配額保護(hù)，那就進(jìn)口不受配額管理的替代品。

去年進(jìn)口大麥超過(guò)1000萬(wàn)噸，更多的是用來(lái)作為玉米替代品。高粱進(jìn)口也超過(guò)1000萬(wàn)噸。玉米酒糟中蛋白質(zhì)含量非常高，非常適合作為植物蛋白的飼料添加，去年進(jìn)口超過(guò)600萬(wàn)噸。苜蓿和苜蓿粉進(jìn)口超過(guò)600萬(wàn)噸。這四個(gè)品種我們?nèi)ツ赀M(jìn)口總量就是3000多萬(wàn)噸，很明顯地替代了國(guó)內(nèi)玉米的需求。這幾個(gè)品種進(jìn)口價(jià)格低，關(guān)稅又不受限制，如此發(fā)展下去國(guó)內(nèi)玉米市場(chǎng)就逐漸被侵蝕掉了。

當(dāng)然并不是說(shuō)稻谷和小麥就沒(méi)有問(wèn)題，其實(shí)我們的稻谷和小麥成本都偏高，但是好在都有嚴(yán)格的關(guān)稅配額制度，而且沒(méi)有替代品。玉米的這方面問(wèn)題暴露出來(lái)以后，政府經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，就決定今年要在玉米的價(jià)格形成制度、補(bǔ)貼和購(gòu)銷制度進(jìn)行關(guān)鍵性的改革。

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)城鄉(xiāng)居民收入差距最大就是在2009年，達(dá)到了1： 3.33，但此后差距逐步減小，2015年縮小到1： 2.73，這一成就也和最低收購(gòu)價(jià)的不斷提升直接相關(guān)。

玉米價(jià)格改革的幾大目標(biāo)

降低玉米的收購(gòu)價(jià)格，肯定會(huì)影響到農(nóng)民的收入，而且跟進(jìn)口產(chǎn)品相比仍沒(méi)有優(yōu)勢(shì)。所以，今年一定要有更大的變動(dòng)，方案非常清楚，有三大原則：第一，根據(jù)供求決定市場(chǎng)價(jià)，這就取消了對(duì)玉米繼續(xù)實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)；第二，要對(duì)農(nóng)民的收入進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼；第三，通過(guò)這個(gè)政策引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。這些原則已經(jīng)公開(kāi)了，但具體的方案還在研究之中，比如到底給農(nóng)民多少補(bǔ)貼，比如市場(chǎng)價(jià)低到什么程度時(shí)政府還會(huì)出手兜底收購(gòu)？

要想實(shí)現(xiàn)這個(gè)改革目標(biāo)，我想非常重要的是要做到三個(gè)方面：

第一個(gè)方面，要讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格，那當(dāng)然就得有市場(chǎng)，因?yàn)楝F(xiàn)在幾乎所有玉米都是中儲(chǔ)糧在收購(gòu)，其他的主體都退出了，再讓市場(chǎng)化企業(yè)主體進(jìn)去，就有困難。我前些日子到吉林和企業(yè)家座談，他們就擔(dān)心，自己按照市場(chǎng)價(jià)收進(jìn)來(lái)了，萬(wàn)一中儲(chǔ)糧的巨額庫(kù)存突然低價(jià)沖出來(lái)，那就面臨損失。所以，這些問(wèn)題都要依照市場(chǎng)規(guī)則，透明公開(kāi)地進(jìn)行。

這其中最復(fù)雜的問(wèn)題是，糧食收購(gòu)需要大量資金。國(guó)有糧儲(chǔ)資金有保障，但是其他的市場(chǎng)主體在銀行基本貸不到資金。在吉林調(diào)查時(shí)，他們說(shuō)去年為了形成多渠道收購(gòu)的局面，省政府花了很大力氣篩選認(rèn)為具備糧食收購(gòu)資質(zhì)的企業(yè)，將名單提供給了銀行，但在這4000家企業(yè)中銀行經(jīng)過(guò)反復(fù)篩選只確定了169家，那剩下那么多家怎么辦？而且銀行還有附帶條件，這169家不能自己收，只能代收，如果自己收也不放貸。

還有一個(gè)很重要的問(wèn)題，之所以農(nóng)發(fā)行會(huì)放貸給中儲(chǔ)糧，因?yàn)樗鼈冎g的貸款辦法是統(tǒng)貸統(tǒng)還，在這個(gè)體制下金融部門進(jìn)入糧食市場(chǎng)的負(fù)擔(dān)很輕，有別人兜底。但是弄出這么多主體，新的主體資質(zhì)到底怎么樣，貸款之后會(huì)不會(huì)有壞賬，這些問(wèn)題確實(shí)值得考慮。

無(wú)論如何，要是大多數(shù)企業(yè)主體進(jìn)不了市場(chǎng)，那么我們想讓價(jià)格由市場(chǎng)形成這個(gè)目標(biāo)一定會(huì)落空。從這個(gè)角度講，必須解決好糧食收購(gòu)資金的問(wèn)題，銀行和企業(yè)之間的關(guān)系，這是關(guān)系到玉米價(jià)格體制改革能否成功的一個(gè)至關(guān)緊要的問(wèn)題。

第二個(gè)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，就是必須要讓我們玉米加工企業(yè)、飼料加工企業(yè)更多地使用國(guó)產(chǎn)原料，必須逼退大規(guī)模進(jìn)口的局面。只有做到這樣，我們的玉米才有市場(chǎng)，那么要做到這樣在價(jià)格上就必須和國(guó)際市場(chǎng)接軌，必須把價(jià)格降下去。這場(chǎng)改革的難度大在哪里？難度大在我們有巨額的玉米庫(kù)存，但是每年新的產(chǎn)量又產(chǎn)生了。這就要把握好這兩個(gè)節(jié)奏：第一，新的玉米產(chǎn)量能不能降下去；第二，處理庫(kù)存的節(jié)奏要把握好。這樣才能保證我們的企業(yè)都用國(guó)產(chǎn)玉米。在調(diào)查中很多玉米加工企業(yè)的老總問(wèn)我，到底應(yīng)該現(xiàn)在多買點(diǎn)兒陳糧還是等新糧上市更好？這個(gè)問(wèn)題其實(shí)取決于政府，政府的決策過(guò)程應(yīng)該更多向市場(chǎng)公開(kāi)。

第三個(gè)目標(biāo)，對(duì)種糧的農(nóng)民受到的損失進(jìn)行合理補(bǔ)貼，同時(shí)要求他們調(diào)整生產(chǎn)。農(nóng)民很關(guān)心到底補(bǔ)給我多少，怎么補(bǔ)法？現(xiàn)在最終方案還沒(méi)出來(lái)。但將來(lái)的補(bǔ)貼就是在市場(chǎng)形成價(jià)格之上給農(nóng)民補(bǔ)貼，肯定不會(huì)比最低收購(gòu)價(jià)高，只有這樣才能起到調(diào)節(jié)種植結(jié)構(gòu)的作用。當(dāng)然具體方案會(huì)考慮到這三點(diǎn)：保障農(nóng)民的生存，充分考慮財(cái)政接受能力，保障玉米產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展。

不光是玉米要進(jìn)行改革，稻谷、小麥怎么辦？前面提到這兩種糧食的壓力沒(méi)有玉米大，但是不能說(shuō)不改。如果玉米價(jià)格由市場(chǎng)決定了，小麥、稻谷的價(jià)格繼續(xù)按照政府最低收購(gòu)價(jià)執(zhí)行，那我就多種小麥、稻谷。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，玉米改革在實(shí)質(zhì)性推進(jìn)之后，對(duì)于小麥和稻谷的價(jià)格形成機(jī)制也必須及時(shí)跟進(jìn)，否則就會(huì)出現(xiàn)主要農(nóng)作物之間比價(jià)紊亂，這些問(wèn)題一定要通盤考慮。所以，我想對(duì)農(nóng)民也好，對(duì)地方政府部門也好，都要考慮明年的稻谷和小麥?zhǔn)遣皇沁€按最低價(jià)收購(gòu)。今年的“一號(hào)文件”提出，繼續(xù)完善小麥和稻谷的最低收購(gòu)價(jià)格，完善是什么意思？更多的要依靠市場(chǎng)。

從玉米價(jià)格的改革中可以看到，農(nóng)村改革發(fā)展的任務(wù)相當(dāng)繁重，今年作為“十三五”開(kāi)局第一年，要做的事情很多。今年我們農(nóng)業(yè)系統(tǒng)對(duì)于玉米價(jià)格形成機(jī)制的改革能不能如期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，將會(huì)影響到整個(gè)“十三五”期間農(nóng)業(yè)領(lǐng)域是否能健康順利地發(fā)展。

（本文根據(jù)作者在“2016中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展論壇”上的演講編輯整理而成，未經(jīng)本人審閱）