南方周末記者 翟星理

發(fā)自廣東珠海

珠海市《關(guān)于解決我市代耕農(nóng)問題的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）出臺將滿周年。作為廣東省第一個出臺文件解決代耕農(nóng)問題的城市，這項政策甫一出臺即被外界解讀為代耕農(nóng)多年身份尷尬的終結(jié)者。

珠?；鶎痈刹繉Α吨笇?dǎo)意見》報以厚望，“它最大的亮點在于吸收符合條件的代耕農(nóng)加入珠海非農(nóng)業(yè)戶口，同時把代耕農(nóng)納入當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ象w系?！睆慕鉀Q代耕農(nóng)身份尷尬的角度看，《指導(dǎo)意見》似乎解了代耕農(nóng)燃眉之急。

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)社會學(xué)系主任向安強認為，此舉邁出了解決代耕農(nóng)問題的關(guān)鍵一步，解決了部分代耕農(nóng)的戶口問題，使代耕農(nóng)的利益訴求和權(quán)益保障有了政策依據(jù)。

“即便如此，這也不可能徹底解決代耕農(nóng)的所有問題?！毕虬矎娬f，農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口天壤之別，代耕農(nóng)入非農(nóng)業(yè)戶口本身是一個折中方案。代耕農(nóng)入戶后融入當(dāng)?shù)貎H靠一紙公文不僅困難重重，而且有可能引發(fā)新的社會矛盾。

“潛規(guī)則”

鮑國洪正在經(jīng)歷十幾年村委會主任生涯的最大難題。為了珠海市斗門區(qū)井岸鎮(zhèn)西埔村代耕農(nóng)入戶的事情，他記不清找村民代表談判了多少次。

和珠三角眾多吸納代耕農(nóng)的村莊相比，西埔村顯得相當(dāng)另類。除了本村四千多戶籍人口，這個高度工業(yè)化的村莊還有四萬八千常住外來人口。2015年6月，珠海市政府印發(fā)《指導(dǎo)意見》的消息傳來時，西埔村炸開了鍋。鮑國洪說，村民的疑慮在于，村里靠建材運輸發(fā)家的代耕農(nóng)生活過得比大多數(shù)本村人都要好，讓他們?nèi)霊舴治髌掖逡槐?，還有無必要？

不過，2010年華南農(nóng)業(yè)大學(xué)社會學(xué)系主任向安強帶著國家社會科學(xué)基金項目課題組調(diào)研時，看到的代耕農(nóng)是另一幅光景。代耕農(nóng)居住的房屋面積狹小、臟亂，環(huán)境惡劣到生產(chǎn)工具、廚房、交通工具、床都在一間只有十來平方米的空間里，睡覺的床與煮飯的鍋只有一兩步之遙。幾張自制的木凳、一張木桌，便是他們?nèi)考揖撸粔K舊布或者被剪開的化肥袋往屋的角落一搭就是沖涼房和廁所。

與惡劣的生存環(huán)境相比，向安強認為困擾代耕農(nóng)的最大難題是戶口。20世紀70年代末80年代初，部分農(nóng)村基層組織為打消代耕農(nóng)遷入代耕地的疑慮，口頭承諾或書面協(xié)定解決戶口問題，作為引入代耕農(nóng)的優(yōu)惠政策之一。但近30年過去了，除小部分代耕農(nóng)成功入戶外，大部分代耕農(nóng)的戶口問題遲遲得不到解決。

他認為，代耕農(nóng)入戶難有兩個原因。一為政策變更，入戶權(quán)限轉(zhuǎn)移。1984年前，因為批準(zhǔn)落戶的權(quán)力具有模糊性，代耕農(nóng)的戶口可由鄉(xiāng)政府直接辦理。于是，后來遷入的代耕農(nóng)就默認鄉(xiāng)政府有入戶的權(quán)力。實際上，大約在1984-1985年，鄉(xiāng)政府的入戶權(quán)已被收回，但“入戶協(xié)定”卻被當(dāng)作“潛規(guī)則”，仍然鼓勵著大量的外地農(nóng)民遷入代耕。直到1992年，珠三角部分城市明確表態(tài)不再吸收代耕農(nóng)，于是政策變動就成為拒絕代耕農(nóng)入戶的最普遍的官方理由。

另一個原因是當(dāng)?shù)卮迕褡钃先霊?，拒絕利益共享。絕大部分代耕地的農(nóng)民都不同意代耕農(nóng)入戶。向安強團隊的田野調(diào)查持續(xù)到2014年年底，在一個村莊，有超過一半的村民明確表示反對代耕農(nóng)入戶，特別是入農(nóng)業(yè)戶口。因為有本地戶口的村民在1993年耕地被征后都得到了土地補償，而且每年還可以得到金額不等的土地基金分紅。如果代耕農(nóng)也入農(nóng)業(yè)戶口，就有資格一起分享分紅和補償。

解決代耕農(nóng)問題，無完美方案

珠海市委農(nóng)村工作辦公室副主任范時杰覺得產(chǎn)生和解決代耕農(nóng)問題的核心都是土地。法學(xué)博士出身的范時杰曾任北京師范大學(xué)珠海分校社會發(fā)展研究中心主任。

他認為，社會福利存在高地和洼地，高地福利本身是一種稀缺資源，如果不設(shè)準(zhǔn)入門檻，擠入高地的人越來越多，高地的平均福利最終會被攤薄。而在農(nóng)村，各種福利基本都與戶籍和土地掛鉤，農(nóng)村土地大體分為承包地和宅基地兩種，因此土地問題首先成為代耕農(nóng)身份認證的門檻。

“道理很簡單，按照既有的土地政策和法律法規(guī)，你租一塊地種糧食種經(jīng)濟作物，種一輩子，這塊地也不是你的?！狈稌r杰直言，雖然政府部門提出解決代耕農(nóng)問題至今已有十幾年，但因代耕農(nóng)問題錯綜復(fù)雜，至今沒有出現(xiàn)完美的解決方案。

珠海市委農(nóng)村工作辦公室一位不愿具名的干部告訴南方周末記者，《指導(dǎo)意見》出臺之前，和珠三角其他城市一樣，珠海也在嘗試解決代耕農(nóng)問題。

“蛋糕就這么大，本地人不愿意分太多給代耕農(nóng)，十戶八戶好解決，你動不動幾十戶上百戶抱團居住在一起，本地人要分多少蛋糕給他們？”這位干部說，平衡當(dāng)?shù)卮迕衽c代耕農(nóng)的利益關(guān)系一直讓相關(guān)部門頭疼不已，農(nóng)業(yè)部門甚至一度流傳著一個說法：誰能解決中國代耕農(nóng)的問題誰就能得諾貝爾獎。

范時杰也承認解決代耕農(nóng)問題的重要性，“無論哪種解決方案，都是這個群體的身家性命所在?！彼忉?，如果解決方案是把一群沒有工業(yè)化勞動技能的代耕農(nóng)放在城市里生活，那這種方案是很不負責(zé)任的，不能簡單地說現(xiàn)在工業(yè)發(fā)達就讓代耕農(nóng)離開土地去打工。

從《指導(dǎo)意見》來看，第七條提及“為代耕農(nóng)及其配偶和直系親屬提供各類技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)”、“為代耕農(nóng)及其配偶和直系親屬提供就業(yè)信息、政策咨詢、就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)服務(wù)等就業(yè)服務(wù)”，珠海似乎已經(jīng)意識到代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣钠D難所在。

折中方案

《指導(dǎo)意見》出臺之前，珠海市金灣區(qū)三灶鎮(zhèn)中心村村委會副主任黃少輝一直覺得戶口問題像懸在春花園村13戶代耕農(nóng)頭頂?shù)囊话牙麆Α?/p>

黃少輝回憶，三十多年前，三灶鎮(zhèn)中心村從陽江市招來一批代耕農(nóng)。經(jīng)過幾輪土地開發(fā)，2006年起春華園村的13戶代耕農(nóng)已經(jīng)無田可耕。但這批勤勞的陽江人憑借二十年的勞作收入在春花園村建起13座4層半的小樓。

按《指導(dǎo)意見》，符合條件的代耕農(nóng)可以加入當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)戶口，同時享受當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ戏?wù)。黃少輝告訴南方周末記者，“等了20年，他們的問題終于可以解決了?！?/p>

但在向安強看來，《指導(dǎo)意見》最多只能算一個折中方案。他解釋，在代耕農(nóng)這個問題上，入農(nóng)業(yè)戶口和入非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)別非常大。入農(nóng)業(yè)戶口則可獲得更多利益，比如分紅和土地征收分利，而非農(nóng)業(yè)戶口基本上自動排除了獲取這些利益的可能性。

從代耕農(nóng)角度出發(fā)，入農(nóng)業(yè)戶口是首選。而從政府解決代耕農(nóng)入戶問題的初衷出發(fā)，入非農(nóng)業(yè)戶口的實際操作性更強，因為這不僅僅是代耕農(nóng)的問題，更是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的問題。

他的團隊發(fā)現(xiàn)，中山市早年就已經(jīng)出臺過解決代耕農(nóng)入戶問題的折中方案——有條件地準(zhǔn)入非農(nóng)業(yè)戶口，效果還不錯。珠海市現(xiàn)在的這個方案，屬于借鑒中山經(jīng)驗。代耕農(nóng)入戶問題是歷史遺留問題，非常復(fù)雜，雙方都需要作出讓步。正因如此，政府才采取了折中方案：讓代耕農(nóng)入非農(nóng)業(yè)戶口。

“說它是折中方案，更重要的原因是沒有解決代耕農(nóng)的轉(zhuǎn)型和社會融入問題?！毕虬矎娬J為，代耕農(nóng)問題分為解決歷史問題和現(xiàn)實問題，“換句話說，就是入戶問題和轉(zhuǎn)型、社會融入問題”。解決歷史問題關(guān)鍵靠政策，相對容易。解決現(xiàn)實問題僅靠政策幾乎不可能。原因在于，入戶只是解決了戶籍方面的身份認同，真轉(zhuǎn)型及社會融入是代耕農(nóng)在代耕地的市民化過程。