宋杰

[摘要]改革開放以來，我國民辦教育發(fā)展迅速，部分民辦高校已開始由外延轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展。規(guī)范健全制度是內(nèi)涵發(fā)展的標(biāo)志之一，而民辦高校會計制度的缺失，既不利于其內(nèi)涵發(fā)展建設(shè)，也相悖于依法治國的大環(huán)境。必須要從國家宏觀層面，和民辦高校微觀層面同時入手，加強(qiáng)會計制度建設(shè)，以滿足民辦高校自身和社會發(fā)展的需要。

[關(guān)鍵詞]民辦高校；會計制度；制度缺失

[中圖分類號]G640 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）03-0029-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.03.014 [本刊網(wǎng)址]http：∥www.hbxb.net

一、問題提出

我國民辦教育歷史悠久，被尊稱為至圣的孔子，早在春秋時期舉辦的私學(xué)，被公認(rèn)為是我國民辦教育的發(fā)端。在中華民族光輝燦爛的五千年文明發(fā)展史中，民辦教育作為公辦教育的補(bǔ)充，起到了不可替代的推助作用。改革開放后，我國的民辦教育得以恢復(fù)，民辦高校呈現(xiàn)出快速發(fā)展態(tài)勢。全國2014年教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截止2013年底，我國共有普通高校2491所，其中民辦性質(zhì)718所，占高?？倲?shù)的28.82%；全國普通高校在校生2468.07萬人，其中民辦高校在校生557.52萬人，占全部在校生的22.59%。從近年的教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計來看，不管理是民辦高校的數(shù)量，還是民辦高校的在校生數(shù)量，始終還在呈上升趨勢。民辦高校在我國的高等教育事業(yè)發(fā)展中，將會發(fā)揮越來越重要的作用。

經(jīng)過30多年的發(fā)展，早期建立的民辦高校，已經(jīng)基本完成了原始積累，學(xué)校開始實(shí)現(xiàn)由外延發(fā)展向內(nèi)涵發(fā)展過渡。內(nèi)涵發(fā)展就是以質(zhì)量為主導(dǎo)的發(fā)展，內(nèi)涵發(fā)展使學(xué)校開始指向制度建設(shè)和文化建設(shè)。良好行為習(xí)慣的養(yǎng)成需要一個過程，在良好的行為習(xí)慣內(nèi)化為自覺之前，制度是外在于人而束縛人的最好辦法之一。民辦高校才剛剛步入內(nèi)涵發(fā)展階段，達(dá)成了以質(zhì)量為中心的共識，但以質(zhì)量為中心的實(shí)施規(guī)程和氛圍還沒有形成，必須以制度建設(shè)為切入，引導(dǎo)和強(qiáng)制以質(zhì)量為中心的各項(xiàng)工作開展。然而會計制度的缺失，不僅影響財務(wù)工作質(zhì)量的提升，也是影響民辦高校內(nèi)涵發(fā)展的短板。

依法治國是黨的執(zhí)政之基、立國之本、力量之源。黨的十八屆四中全會，作出了全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略部署，黨和國家事業(yè)開啟了沿著法制路線前進(jìn)模式。在十八屆四中全會精神的指引下，民辦高校也將投入到依法治校的實(shí)踐中去。立法是執(zhí)法的前提，執(zhí)法是立法的目的，沒有立法的執(zhí)法是枉法。民辦高校會計制度的缺失，將會增加財務(wù)工作游離有序的風(fēng)險，影響內(nèi)涵發(fā)展的進(jìn)程。會計制度缺失，既不利于學(xué)校自身發(fā)展，也有悖于依法治國的總體指導(dǎo)思想。無論是加快民辦高校內(nèi)涵建設(shè)，還是推進(jìn)國家法制化建設(shè)進(jìn)程，規(guī)范和完善民辦高校會計制度，都是非常必要的。

二、民辦高校會計制度缺失的表現(xiàn)

《民國教育促進(jìn)法》第三十四條規(guī)定：民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法建立財務(wù)、會計制度和資產(chǎn)管理制度，并按照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置會計賬簿?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定：民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國會計法》和國家統(tǒng)一的會計制度進(jìn)行會計核算，編制財務(wù)會計報告。雖然兩項(xiàng)規(guī)定都已經(jīng)實(shí)施十年有余，但民辦高校的會計制度建設(shè)，進(jìn)程仍然十分緩慢。

（一）外部會計制度缺失

1.國家沒有統(tǒng)一的民辦高校會計制度

民辦高校會計制度缺失的最主要表現(xiàn)，就是國家在頂層設(shè)計上的缺失。目前，我國已經(jīng)逐步建立起了按行業(yè)性質(zhì)分類的會計制度體系，但民辦學(xué)校會計制度卻遲遲沒有出臺，在國家層面上還是空白。雖然國家出臺了《會計法》，但這不能取代民辦學(xué)校會計制度，也起不到具體會計制度的作用，更達(dá)不到會計制度規(guī)范的效果，對民辦高校財務(wù)工作的指導(dǎo)意義不大。宏觀上的會計制度缺失，使民辦高校會計工作缺少硬性的制度依據(jù)。在日常財務(wù)工作中，民辦高校的會計制度選擇空間較大。

2.民辦高校會計制度執(zhí)行依據(jù)選擇情況

盡管國家統(tǒng)一的民辦學(xué)校會計制度還沒有出臺，但民辦高校的財務(wù)工作還是要想辦法正常開展的。在《會計法》的總體要求下，民辦高校只能按照自己的理解，在具體的會計實(shí)務(wù)工作中，選擇并執(zhí)行了相關(guān)的會計制度。目前，我國民辦高校選擇使用的會計制度，主要有《高等學(xué)校會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》、《民間非營利組織會計制度》等，選擇使用《高等學(xué)校會計制度》的占多數(shù)，也有極少數(shù)學(xué)校選擇《企業(yè)會計準(zhǔn)則》。因?yàn)閲覜]有統(tǒng)一要求，民辦高校在會計制度選擇上可謂五花八門，各自為政，但都能各有各的選擇理由。雖然民辦高校也明知道做法不合理，但別無選擇，畢竟財務(wù)工作是要正常開展的，找一個自認(rèn)為合適的會計制度是最好的選擇。

3.已選擇會計制度與民辦高校性質(zhì)的非匹配性

之所以說民辦高校會計制度缺失，是因?yàn)楝F(xiàn)在可供民辦高校所選擇使用的會計制度，均存在與民辦高校性質(zhì)不匹配之處。《民辦教育促進(jìn)法》第二條規(guī)定：國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動，適用本法；第三條規(guī)定：民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分?！督逃惷褶k非企業(yè)單位登記辦法》第二條規(guī)定：教育類民辦非企業(yè)單位指經(jīng)審批設(shè)立的，由企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體及其他社會組織和公民個人，利用非國家財政性教育經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。二者明確了民辦學(xué)校的舉辦主體、出資性質(zhì)和學(xué)校性質(zhì)，辦學(xué)主體和出資都具有非政府屬性，民辦高校既不屬于企業(yè)單位，也不屬于事業(yè)單位，被定性為民辦非企業(yè)公益事業(yè)單位。目前民辦高校采用的會計制度規(guī)定中，均明顯有與《民辦教育促進(jìn)法》和《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法》的規(guī)定不相符之處。

《高等學(xué)校會計制度》中明確規(guī)定，其適用范圍為各級人民政府舉辦的全日制普通高等學(xué)校、成人高等學(xué)校。民辦高校舉辦主體和出資的非政府屬性，決定了其不適用《高等學(xué)校會計制度》。很顯然，《企業(yè)會計準(zhǔn)則》只適用于在我國境內(nèi)設(shè)立的企業(yè)和公司；《事業(yè)單位會計制度》適用于除醫(yī)院和執(zhí)行企業(yè)會計準(zhǔn)則或小企業(yè)會計準(zhǔn)則的事業(yè)單位以外的各級各類事業(yè)單位；民辦高校既非企業(yè)也非事業(yè)，將二者作為會計制度依據(jù)，未免過于牽強(qiáng)?！睹耖g非營利組織會計制度》適用于在我國境內(nèi)依法設(shè)立的符合不以營利為目的和宗旨、資源提供者不求取得經(jīng)濟(jì)回報為特征的民間非營利組織。而《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定，民辦學(xué)校出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。民間非營利組織不以營利和取得經(jīng)濟(jì)回報為目的，而民辦高?？梢砸誀I利為目的，二者在性質(zhì)上有本質(zhì)區(qū)別，自然在會計制度的適用上，也應(yīng)有區(qū)別。即便是不以營利為目的的民辦高校與民間非營利組織性質(zhì)相同，也只能是這一部分高校可以適用該會計制度，而不能一概而論，以偏概全。

（二）內(nèi)部會計制度缺失

因外部會計制度缺失，導(dǎo)致民辦高校內(nèi)部會計制度千差萬別，不但會計制度制定依據(jù)不同，會計制度建設(shè)也不完善。財務(wù)相關(guān)制度數(shù)量和覆蓋面嚴(yán)重不足，內(nèi)容里也沒有體現(xiàn)民辦高校的特點(diǎn)，基本都是公辦學(xué)校制度的翻版。制度規(guī)定也多數(shù)是原則性要求，具體業(yè)務(wù)規(guī)程少之又少。制度執(zhí)行彈性較大，往往是財務(wù)人員根據(jù)自己的理解來執(zhí)行，甚至有時還存在“看人下菜”的嫌疑。在平時的財務(wù)活動中，“特事特辦”的現(xiàn)象屢見不鮮，變通、變相變通和“按領(lǐng)導(dǎo)的意見辦”也不足為奇。

民辦高校辦學(xué)主體多樣，資金來源多元，管理方式與公辦學(xué)校差別較大。從理論上講，民辦高校管理的難度會更大，只有依據(jù)健全的制度規(guī)范管理，才能實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。會計制度的缺失，使民辦高校的財務(wù)工作不倫不類，沒有體現(xiàn)出與公辦高校的區(qū)別和自身的特點(diǎn)。財務(wù)工作的不規(guī)范行為在所難免，既影響學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展步伐，也不符合依法治校要求。

三、民辦高校會計制度缺失的影響

無以規(guī)矩，不成方圓。民辦高校會計制度缺失，毫無疑問將會帶來系列負(fù)面影響。

（一）外部監(jiān)督形同虛設(shè)

民辦高校外部會計制度的缺失，就財務(wù)監(jiān)督工作而言，無論是財務(wù)主管部門，還是教育主管部門，都會顯得有些尷尬。除了可以依靠《會計法》以外，具體的會計制度沒有明確規(guī)定，自然進(jìn)行財務(wù)監(jiān)督也就沒有具體標(biāo)準(zhǔn)了。在日常實(shí)務(wù)中，只能是學(xué)校選擇了什么具體制度，主管部門就按照什么制度進(jìn)行監(jiān)督檢查。在監(jiān)督與被監(jiān)督的過程中，被監(jiān)督對象有選擇制度依據(jù)的自主權(quán)，而監(jiān)督者卻要圍著被監(jiān)督者轉(zhuǎn)，相對弱化了監(jiān)督職能。久而久之，外部監(jiān)督工作逐漸由形式代替了實(shí)質(zhì)，沒有達(dá)到真正的財務(wù)監(jiān)督目的。

（二）內(nèi)部管理自以為是

我國高校內(nèi)部管理，是一種典型的政治權(quán)力與行政權(quán)力交織在一起的行政權(quán)力主導(dǎo)模式，學(xué)術(shù)權(quán)力被弱化。在某種程度上講，我國的高校不是專家治校，高校管理的行政色彩較濃。且不說專家治校與行政管校的誰是誰非，即便是我們普遍認(rèn)同行政管校，管理也是需要有依據(jù)的。而民辦高校會計制度缺失的結(jié)果，使會計工作無據(jù)可依。在具體的會計實(shí)務(wù)中，隨意性較大，容易憑主觀臆斷取代客觀事實(shí)。財務(wù)工作的復(fù)雜性，往往比預(yù)想的還要嚴(yán)重。民辦高校會計制度缺失，影響的不僅僅是會計工作本身，通過影射作用，無形之中會影響其他制度建設(shè)及工作的規(guī)范開展，這也是民辦高校人治的特點(diǎn)更明顯的體現(xiàn)之一。

管理的最高境界就是文化認(rèn)同。制度的缺失必然影響制度文化的形成，沒有制度文化，制度文化的認(rèn)同也就無從談起。會計制度的缺失，決定了民辦高校財務(wù)工作，只能停留在淺層次的粗放管理層面，既不利于學(xué)校的內(nèi)涵式發(fā)展建設(shè)，也影響依法進(jìn)程。

（三）社會認(rèn)可風(fēng)險增加

制度缺失，增加了行為失范的風(fēng)險，且在個別民辦學(xué)校中也確實(shí)出現(xiàn)了失范行為。一些新聞媒體，對少數(shù)民辦學(xué)校辦學(xué)不規(guī)范行為，進(jìn)行的過度渲染和失真報道，加劇了大眾對民辦學(xué)校的不良印象和負(fù)面評價。會計制度缺失，無時無刻不對民辦高校的財務(wù)工作規(guī)范造成威脅。一旦出現(xiàn)會計實(shí)務(wù)行為失范現(xiàn)象，將可能會造成不可估量的損失，甚至是“一個老鼠壞一鍋湯”的效果。雖然辦學(xué)行為只存在于個別民辦學(xué)校，但事實(shí)證明，由于“蝴蝶效應(yīng)”的存在，會讓個別學(xué)校的不規(guī)范行為，連累整個民辦教育。個別民辦學(xué)校的失范行為，可能會導(dǎo)致社會對整個民辦教育的否認(rèn)，降低人們對民辦教育的信任度。

四、民辦高校會計制度缺失的對策

（一）統(tǒng)一民辦高校會計制度

在國家層面上建立全國統(tǒng)一的民辦高校會計制度，是解決民辦高校會計制度缺失的第一步，也是關(guān)鍵一步。只有國家統(tǒng)一的會計制度建立起來了，有了可以共同遵循的制度標(biāo)準(zhǔn)，無論是執(zhí)行還是監(jiān)督檢查，才有共同的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)束民辦高校會計核算各自為政策、監(jiān)督檢查無據(jù)可依的狀態(tài)。在制定民辦高校會計制度過程中，需要注意以下兩點(diǎn)。

1.區(qū)別對待。民辦高校與公辦高校的區(qū)別，除了舉辦者和出資人不同外，還有一個明顯區(qū)別之處，就是民辦高校可以以營利為目的。《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定，民辦學(xué)校出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。這也就透露出了一個信息，民辦高?？梢苑譃橐誀I利為目的和不以營利為目的兩種類型。兩種類型的性質(zhì)截然不同，所以適用的會計制度肯定也不應(yīng)該相同。在制定民辦高校會計制度時，就要區(qū)別以營利為目的和不以營利為目的兩種情況。民辦高校在執(zhí)行具體會計制度時，才能根據(jù)學(xué)校的性質(zhì)定位，選擇適合自己的制度。會計制度若不區(qū)分是否以營利為目的，既不科學(xué)也不合理，還會嚴(yán)重打消不以營利為目的的民辦高校的辦學(xué)積極性。

2.以權(quán)責(zé)發(fā)生制為確認(rèn)計量基礎(chǔ)。眾所周知，我國的會計確認(rèn)計量基礎(chǔ)包括權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制。權(quán)責(zé)發(fā)生制主要適用于企業(yè)單位，收付實(shí)現(xiàn)制主要適用于事業(yè)單位。雖然民辦高校既非企業(yè)單位，也非事業(yè)單位，但其從性質(zhì)上來講，更類似于企業(yè)。根據(jù)民辦高校的性質(zhì)，參照《高等學(xué)校會計制度》等會計制度演變趨勢，無論是以營利為目的的民辦高校，還是不以營利為目的的民辦高校，會計確認(rèn)計量均應(yīng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)。采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，既符合會計制度建設(shè)發(fā)展趨勢，也更符合民辦高校性質(zhì)，可以有效防止民辦高校法人財產(chǎn)流失。

（二）完善民辦高校內(nèi)部會計制度

在全國統(tǒng)一的民辦高校會計制度框架下，各學(xué)校要結(jié)合本校具體情況，制定具體的配套實(shí)施措施。將民辦高校會計制度，細(xì)化成單位內(nèi)部的會計工作規(guī)程，才能將民辦高校會計制度真正落到實(shí)處。民辦高校只有健全了會計制度，工作開展有了依據(jù)，才能規(guī)范會計工作的開展。

全國統(tǒng)一的民辦高校會計制度，是民辦高校會計制度建設(shè)的前提，民辦高校自身具體的會計制度，是落實(shí)民辦高校會計制度的基礎(chǔ)。二者相輔相成，同樣重要，不可偏廢。

（三）加大監(jiān)督力度

監(jiān)督即監(jiān)察督促。制定制度是只是執(zhí)行制度的依據(jù)，制定了制度并不等于落實(shí)了制度。制度制定的再好，得不到落實(shí)也是徒勞。為確保民辦高校會計制度得到貫徹落實(shí)，要切實(shí)做好監(jiān)督檢查相關(guān)工作。

1.完善外部監(jiān)督。財政和教育行政主管部門，在做好前期的宣傳和培訓(xùn)工作基礎(chǔ)上，要對民辦高校會計制度的落實(shí)情況做好監(jiān)督檢查。充分發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督作用，提高社會獨(dú)立第三方監(jiān)督積極性，確保民辦高校會計制度落實(shí)到位。

2.加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。民辦高校工會等群團(tuán)組織已經(jīng)基本健全，并且基本都成立了紀(jì)委、監(jiān)察等組織。在日常工作中，要不斷拓展這些組織的業(yè)務(wù)范圍，強(qiáng)化其監(jiān)督職能。規(guī)范本單位會計工作，提高學(xué)校落實(shí)會計制度的積極性和主動性，并促進(jìn)其他工作的開展。

加強(qiáng)民辦高校會計制度的制定與實(shí)施，既是民辦高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，提高辦學(xué)質(zhì)量的需要，也是實(shí)施依法治校活動，規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為的需要，是依法治國方略在社會組織中的具體體現(xiàn)。