文/史福成

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政民聯(lián)手 打造內(nèi)陸漁政管理新常態(tài)

文/史福成

“漁政執(zhí)法能力建設(shè)”征文

2014年，農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局成立，其漁政管理職責(zé)由原來的漁業(yè)局（中華人民共和國(guó)漁政漁港監(jiān)督管理局）“代表國(guó)家行使?jié)O政漁港和漁船檢驗(yàn)監(jiān)督管理權(quán)”變?yōu)椤柏?fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的漁政管理”。我國(guó)“由漁政指揮中心統(tǒng)一指導(dǎo)、三個(gè)海區(qū)漁政局和三個(gè)流域委員會(huì)組織協(xié)調(diào)、縣級(jí)以上地方漁政管理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的漁政執(zhí)法體系”發(fā)生了重大改變。在新形勢(shì)下，如何提高內(nèi)陸水域漁政管理能力，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)平衡和漁業(yè)生產(chǎn)效益的最大化，促進(jìn)我國(guó)內(nèi)陸漁業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展，這一重大課題已經(jīng)凸顯在了廣大漁政人員的面前。

一、內(nèi)陸漁政隊(duì)伍現(xiàn)狀

（一）漁政主管部門混亂

內(nèi)陸漁政隊(duì)伍主要來源于地方水產(chǎn)機(jī)構(gòu)，多數(shù)情況是在原水產(chǎn)機(jī)構(gòu)名稱后加掛一塊漁政站的牌子。原水產(chǎn)機(jī)構(gòu)隸屬哪個(gè)部門分管，其加掛的漁政站仍隸屬那個(gè)管理部門。由此形成各地方內(nèi)陸漁政隊(duì)伍有隸屬農(nóng)業(yè)的、有隸屬畜牧的、有隸屬水利的、還有隸屬水產(chǎn)部門的。隸屬不同管理部門的現(xiàn)象在同一個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）內(nèi)也存在。

（二）漁政部門職能混亂

確立“大漁政”觀念，推行漁政統(tǒng)一綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率，是2007年時(shí)任農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)孫政才提出的，其目的是要逐步改變漁政監(jiān)督、漁港監(jiān)督、漁船檢驗(yàn)分散執(zhí)法的狀況，有效解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法問題，進(jìn)一步理順漁政執(zhí)法體制機(jī)制。其實(shí)，在內(nèi)陸地區(qū)，這幾家執(zhí)法機(jī)構(gòu)原本就是一家人。它是在上級(jí)部門要求下，在原水產(chǎn)機(jī)構(gòu)不斷加掛一個(gè)又一個(gè)牌子成立的機(jī)構(gòu)。這種“綜合站”不僅要做好漁政、港監(jiān)、漁檢等綜合執(zhí)法工作，還要負(fù)責(zé)漁業(yè)安全生產(chǎn)、水產(chǎn)品質(zhì)量安全、漁業(yè)水域污染防治、水生動(dòng)物檢疫、防疫和水產(chǎn)技術(shù)推廣等工作。

（三）漁政部門性質(zhì)混亂

正是由于漁政隊(duì)伍不是專門組建、而是由各級(jí)水產(chǎn)部門轉(zhuǎn)制而來，其隊(duì)伍的性質(zhì)也就不盡相同。省級(jí)漁政管理單位屬于行政單位，人員身份是公務(wù)員；市級(jí)漁政管理單位多為參照公務(wù)員管理單位，人員身份是事業(yè)單位、但參照公務(wù)員進(jìn)行管理；縣級(jí)漁政管理單位有參照公務(wù)員管理、公益性事業(yè)單位、財(cái)政差額撥款單位、自收自支單位等多種情況。

（四）漁政部門經(jīng)費(fèi)混亂

不同性質(zhì)的單位，其經(jīng)費(fèi)的來源和管理有不同的方法。自收自支單位全靠收費(fèi)和罰款來維持自身的生存；財(cái)政差額撥款單位，上面給的錢不夠花，一手收錢、一手花錢的坐支方式也是難免；參照公務(wù)員管理單位，單位性質(zhì)是轉(zhuǎn)了過來，但經(jīng)費(fèi)沒變，特別是內(nèi)陸地區(qū)大量的國(guó)家級(jí)貧困縣、?。ㄗ灾螀^(qū)）級(jí)貧困縣，漁政單位參照公務(wù)員管理后，實(shí)行的是收支兩條線，收費(fèi)和罰款上繳財(cái)政了，而財(cái)政給的只是單位人員的工資和極少的辦公經(jīng)費(fèi)，無力解決執(zhí)法所需的正常經(jīng)費(fèi)。

二、內(nèi)陸漁政管理面臨的困難

（一）戰(zhàn)線長(zhǎng)，漁政人員嚴(yán)重不足

點(diǎn)多面廣戰(zhàn)線長(zhǎng)，是內(nèi)陸漁政人員面對(duì)的普遍問題。以內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟為例，6萬平方公里的土地上，分布著大小河流200余條，全盟漁政外勤人員只有20人左右，平均每人負(fù)擔(dān)著10余條河流的漁政管理工作，戰(zhàn)線長(zhǎng)達(dá)幾百公里。如果按2人為一執(zhí)法小組，每個(gè)漁政執(zhí)法小組就要承擔(dān)上千公里河道的漁政管理工作。

（二）機(jī)動(dòng)差，處置突發(fā)事件不及時(shí)

違法捕撈屢禁不止，是因?yàn)樗澈蟮木薮蟮睦??？h級(jí)漁政站都沒有執(zhí)法車，接到報(bào)案后，租車沒錢、借車去現(xiàn)場(chǎng)，半天過去了，偷魚者早已跑遠(yuǎn)。近幾年的漁政建設(shè)項(xiàng)目，給一些地方配備了漁政執(zhí)法艇，但內(nèi)陸地區(qū)不適用。一是內(nèi)陸漁政管理的案件小，而漁政艇的使用成本太高，大家用不起；二是不方便，內(nèi)陸漁政執(zhí)法是在不同的、互不相通的河流間活動(dòng)，漁政艇行動(dòng)不便；三是北方冰封期長(zhǎng)，漁政艇冬天要上岸保養(yǎng)，夏季還要拉回碼頭，一通折騰，費(fèi)用難以解決。所以，有單位配給的漁政艇幾年來一直放在岸上，成了擺設(shè)。

（三）取證難，案件定性不準(zhǔn)確

內(nèi)陸違法捕撈行為是連續(xù)的，但違法者的出現(xiàn)有時(shí)卻是間斷的。如河道違法捕撈通常是人們趁天黑時(shí)將網(wǎng)具設(shè)置在水中，在天亮前起網(wǎng)并帶走漁獲物，雖然捕了一夜，但下網(wǎng)和起網(wǎng)只是一會(huì)兒的工夫，難以取證并抓到現(xiàn)行；而在水庫(kù)偷魚，掛網(wǎng)一次可以放入水體幾天，很難說他下網(wǎng)后哪天去起網(wǎng)，加之水面寬闊，偷漁者行蹤不定，想拍到清晰的違法行為的影像的確很難。沒證據(jù)，事后查到他，也只能根據(jù)當(dāng)事人的口供，定為收購(gòu)、運(yùn)輸或銷售非法捕撈漁獲物，而無法認(rèn)定其違法捕撈行為。毒魚是最為人們所深惡痛絕的違法捕撈行為，但其取證又是最難?，F(xiàn)在投毒的人手法十分隱蔽，上游投毒、下游撈魚。即使被發(fā)現(xiàn)，只要本人不承認(rèn)，又沒有充分的證據(jù)，充其量也就定個(gè)無證捕撈行為，很難追究其毒魚的犯罪行為。

（四）執(zhí)行難，涉案人員不配合

偷盜分子通常是成幫結(jié)伙，而漁政執(zhí)法人員人數(shù)卻較少，在執(zhí)法時(shí)，偷盜分子往往仗著人多而不予配合，甚至大打出手。即使是普通老百姓偷魚，人多起哄，想處理違法人員也是很難。有些派出所也認(rèn)為偷個(gè)魚、事不大，不愿意配合漁政人員的行動(dòng)。

三、構(gòu)建內(nèi)陸漁政管理新機(jī)制

做為一名內(nèi)陸漁政執(zhí)法人員，必須端正工作態(tài)度，要有大的胸懷。

（一）做好水域生態(tài)保護(hù)這篇大文章

我們的祖先以及世界三大文明的發(fā)源地都在大江大河流域，說明人類很早就懂得逐水而居的道理。可見人們從骨子里就是愛水的，藍(lán)天白云、青山綠水一直是我們的中國(guó)夢(mèng)。面對(duì)一條又一條被污染了的河流，面對(duì)一潭又一潭富營(yíng)養(yǎng)化了的湖泊，最痛心的正是逐水而居的當(dāng)?shù)鼐用瘛１Ｗo(hù)好水域生態(tài)，是我們漁政人員的責(zé)任，也是周邊百姓的迫切要求，二者是統(tǒng)一的。

（二）做好水域的水生生物保護(hù)工作

在漁政日常工作中，首先要做好水生動(dòng)物保護(hù)的宣傳工作，動(dòng)員社會(huì)的力量，一起參與到水生動(dòng)物保護(hù)的隊(duì)伍中來，這樣才能更有效做好水生野生動(dòng)物的保護(hù)工作。其次是要加大對(duì)違法捕撈的打擊力度，使那些膽敢以身試法的違法分子得到應(yīng)有的懲罰。這也是工作中常常提的兩手抓，兩手都要硬的道理。人們不僅需要一泓凈水，更需要水中有生物的存在，有生命的水才是真正的凈水。

（三）正確處理保護(hù)與捕撈的關(guān)系

魚類富含蛋白質(zhì)，保護(hù)是應(yīng)該的，捕魚也是可以理解的，問題是如何處理好保護(hù)與捕撈的關(guān)系。為此，我國(guó)制定了捕撈許可制度。但是，取得了“許可證”的人是不是按照我國(guó)的法律規(guī)定在捕撈呢？恰恰是很多手持許可證的人卻在大肆破壞漁業(yè)資源。表現(xiàn)其一，違法使用禁用漁具進(jìn)行野蠻捕撈，辦理許可證時(shí)申報(bào)的是刺網(wǎng)，實(shí)際捕撈時(shí)是各種漁具一起上，包括國(guó)家明令禁止使用的絕戶網(wǎng)。表現(xiàn)其二，禁漁期違法捕撈，內(nèi)陸地區(qū)漁政人員少，水域面積大，管理不過來，但結(jié)果是內(nèi)鬼難防，禁漁期截獲的非法捕撈漁獲物大多來自持證的捕撈者。表現(xiàn)其三，下網(wǎng)捕不著魚就電魚，電不到魚就下毒藥魚，始終抱著一個(gè)僥幸的心理：你又抓不到我，沒真憑實(shí)據(jù)。由此看來，捕撈證不是什么人申請(qǐng)都應(yīng)給批的，簽發(fā)人要切實(shí)負(fù)起責(zé)任。捕撈的人必須承擔(dān)起資源保護(hù)的責(zé)任，合理捕撈與資源保護(hù)是相輔相成的。

（四）政民零距離，管理全覆蓋

要建設(shè)一支高素質(zhì)的漁政隊(duì)伍，行使國(guó)家賦予我們的權(quán)力，管理好漁業(yè)水域。這沒錯(cuò)，可光靠這支隊(duì)伍管不過來。在中國(guó)這片遼闊的土地上，要真正實(shí)現(xiàn)管理的全覆蓋，只有依靠人民群眾才能實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記認(rèn)為：“無論政府職能怎么轉(zhuǎn)，為人民報(bào)務(wù)的宗旨都不能變。要堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，接地氣、通下情，想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所優(yōu)，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中實(shí)現(xiàn)服務(wù)。”我們的漁政管理必須根植于群眾，把漁政管理寓于群眾日常生活之中，依靠群眾，為了群眾，政民零距離，才能管理全覆蓋。

四、政民聯(lián)手，打造漁政管理的新常態(tài)

（一）建設(shè)一支高素質(zhì)的漁政隊(duì)伍

一支隊(duì)伍，首先必須步調(diào)一致、令行禁止。必須把內(nèi)陸漁政管理隊(duì)伍的號(hào)令統(tǒng)一到農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局下，多頭管理的漁政管理方式必須盡早統(tǒng)一。其次，要統(tǒng)一漁政隊(duì)伍的性質(zhì)，積極推進(jìn)漁政隊(duì)伍參照公務(wù)員管理進(jìn)程，要自上而下解決漁政隊(duì)伍性質(zhì)混亂問題。第三，要培養(yǎng)高素質(zhì)人才。目前漁政工作絕大部分都在基層，基層漁政人員是社會(huì)管理的直接履行者，是政府形象的窗口，是老百姓接觸最多的公務(wù)員群體?，F(xiàn)在參照公務(wù)員管理單位都是實(shí)行綜合管理類，這就導(dǎo)致了一線執(zhí)法公務(wù)員隊(duì)伍的職業(yè)發(fā)展空間狹小，影響了他們的工作積極性和高素質(zhì)人才的引進(jìn)。要解決這個(gè)問題，漁政隊(duì)伍必須設(shè)置行政執(zhí)法類職位，這樣才能更好地規(guī)范執(zhí)法行為，更好地提高一線行政執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)化水準(zhǔn)，更好地落實(shí)執(zhí)法責(zé)任追究制度。第四，要提高漁政執(zhí)法硬件設(shè)施建設(shè)，包括取證設(shè)備、交通工具等必要執(zhí)法設(shè)備的配備，武裝好隊(duì)伍，才能更有效震懾那些膽敢以身試法的犯罪分子。第五，從制度著手，保障漁政工作人員的辦案經(jīng)費(fèi)。

（二）政民聯(lián)手，開創(chuàng)內(nèi)陸漁政管理的新思路

為了加強(qiáng)管理或提高工作效率，各地早就開始嘗試錄用漁政協(xié)管員參與管理的辦法。他們或是為漁政工作人員提供違法人員信息，或是直接參加到保護(hù)水生動(dòng)物的工作中。本文所要探討的就是一種全新的協(xié)管體制，內(nèi)陸地區(qū)河流再長(zhǎng)，也是在我國(guó)行政區(qū)域之內(nèi)，水域再?gòu)V，也隸屬地方行政政府的管轄。漁政人員難以觸及的地方，其實(shí)都有地方的行政村屯在駐扎，他們是漁政管理可以依賴的力量。

如果，將內(nèi)陸水域按照我國(guó)行政村的劃分，每村按照水面的大小配備人數(shù)不同的漁政協(xié)管員，許可他們依法捕撈水產(chǎn)品維持生計(jì)，同時(shí)賦予管理范圍內(nèi)的水域監(jiān)督權(quán)，與漁政人員密切合作，做好該區(qū)域內(nèi)的漁政管理，是可行的。首先，村里因公益需要捕撈水產(chǎn)品時(shí)，可以委托協(xié)管員進(jìn)行捕撈，禁止無證人員擅自捕魚，杜絕了違法捕撈現(xiàn)象；其次，協(xié)管員依法捕撈、村委會(huì)實(shí)行監(jiān)督，可以有效防止酷捕濫撈、毒魚電魚；第三，協(xié)管員熟悉環(huán)境和附近百姓，外人難以進(jìn)入他們管理的水域進(jìn)行違法捕撈，更別提毒魚、電魚了；第四，協(xié)管員自收自支、自?shī)首詷?，不需政府供養(yǎng)，減少政府開支。更重要的是，村委會(huì)協(xié)管員的加入，減少了漁政管理人員與村民之間的矛盾，政民更和諧，管理更有效。

按照行政區(qū)劃，在村級(jí)委員會(huì)設(shè)立漁政協(xié)管員，協(xié)助縣級(jí)漁政站管理水域生態(tài)環(huán)境和水生生物，雖然是一個(gè)設(shè)想，但也不乏例證支持。事實(shí)證明：漁政人員和村委會(huì)關(guān)系密切、漁業(yè)服務(wù)搞得好的地方，違法捕魚的案件就少，人們自覺維護(hù)水域生態(tài)和水生動(dòng)物的積極性就高。政民聯(lián)手，才能打通內(nèi)陸漁政管理的最后一公里，實(shí)現(xiàn)內(nèi)陸漁政管理的全覆蓋。

作者單位：內(nèi)蒙古興安盟漁政漁港監(jiān)督管理站