李樂波 高彥兵

公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整合風(fēng)險(xiǎn)防控研究

李樂波 高彥兵

在眾多的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整合過程中，如何抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控，正確履行管理職責(zé)，防范國(guó)有資產(chǎn)流失，是公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理人員尤其是財(cái)務(wù)管理層迫切關(guān)注的重點(diǎn)。筆者通過實(shí)踐案例操作，總結(jié)出關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防范重點(diǎn)，為相關(guān)管理決策者提供參考。

公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu); 整合; 風(fēng)險(xiǎn); 防控

2013年，為進(jìn)一步優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育資源配置，國(guó)務(wù)院將原衛(wèi)生部和國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)相關(guān)職能予以整合，設(shè)立國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，為此，原各級(jí)衛(wèi)生主管部門與計(jì)生委以及分別下屬的婦幼保健中心與計(jì)劃生育指導(dǎo)站等機(jī)構(gòu)也陸續(xù)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能整合。2009年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》在醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)劃整合[1]方面也提出了相關(guān)要求，旨在充分利用和優(yōu)化現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生資源[2]，為此，許多公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的撤并、整合案例也相應(yīng)增多。社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域的鼓勵(lì)政策出臺(tái)后，PPP公私合作[3]辦醫(yī)案例如雨后春筍般應(yīng)運(yùn)而生。本文通過實(shí)踐案例操作，總結(jié)出關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防范重點(diǎn)，為相關(guān)管理者和決策者提供參考。

1 整合范圍

1.1 公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)定義

廣義的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是指能夠促進(jìn)健康、預(yù)防疾病、保護(hù)健康的機(jī)構(gòu)。包括各級(jí)衛(wèi)生行政、疾病控制、衛(wèi)生監(jiān)督、婦幼保健、慢性病防治、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)及公共衛(wèi)生研究機(jī)構(gòu)等。

1.2 本文研究機(jī)構(gòu)案例

本文以地市級(jí)婦幼保健中心和計(jì)劃生育宣傳技術(shù)指導(dǎo)站整合為案例，關(guān)注機(jī)構(gòu)整合過程中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，防范整合風(fēng)險(xiǎn)。

2 風(fēng)險(xiǎn)類型

2.1 公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整合流程

公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整合流程需符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定，其流程關(guān)鍵環(huán)節(jié)[4]如下：見圖1。

圖1 公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整合流程關(guān)鍵環(huán)節(jié)圖

2.2 關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)類型歸納

本文以相關(guān)關(guān)鍵詞檢索國(guó)內(nèi)主要全文數(shù)據(jù)庫近5年相關(guān)文獻(xiàn)，采用實(shí)踐調(diào)查法總結(jié)實(shí)踐案例的風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)鍵點(diǎn)，運(yùn)用德爾菲(Delphi)法征求與統(tǒng)一意見后，將公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整合過程中的主要風(fēng)險(xiǎn)劃分為6類，分別是機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、意愿風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)。

3 防控重點(diǎn)

3.1 機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整合開始之際，需成立相關(guān)組織，全面負(fù)責(zé)整合過程中責(zé)權(quán)利的分配與管理，明確清算基準(zhǔn)日和清算期限，在相關(guān)網(wǎng)站及報(bào)刊發(fā)布清算公告。由衛(wèi)生計(jì)生委、財(cái)政部門按照有關(guān)規(guī)定成立清算領(lǐng)導(dǎo)小組和清算工作小組，在紀(jì)委、檢查、審計(jì)等相關(guān)部門的監(jiān)督下開展工作。清算小組負(fù)責(zé)擬訂清算方案，聘請(qǐng)經(jīng)財(cái)政部門招標(biāo)確認(rèn)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)資產(chǎn)、負(fù)債及凈資產(chǎn)提出整合意見，對(duì)債權(quán)債務(wù)進(jìn)行全面清理，對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行重新估價(jià)[5]，編制資產(chǎn)負(fù)債表和資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)清單，通知所有債權(quán)人在規(guī)定期限內(nèi)向清算小組申報(bào)債權(quán)，提出資產(chǎn)作價(jià)依據(jù)和債權(quán)債務(wù)處置方案，做好新舊公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)移交、接收、劃轉(zhuǎn)和管理工作，妥善處理遺留問題。清算期間，未經(jīng)清算小組同意，任何組織和個(gè)人均不得擅自處置公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)資產(chǎn)。清算小組在清算結(jié)束時(shí)，撰寫清算報(bào)告并會(huì)簽，向委托機(jī)構(gòu)匯報(bào)情況結(jié)果。

3.2 意愿風(fēng)險(xiǎn)

①公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整合過程中，應(yīng)充分尊重職工個(gè)人去留意向，合理解決人員分流問題，充分履行職工代表大會(huì)職責(zé)，廣泛征求職工意見與建議，確保機(jī)構(gòu)整合平穩(wěn)、有序、科學(xué)的開展。②做好職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和住房公積金的清繳工作，確保前后不脫節(jié)、不錯(cuò)繳。③做好職工黨組織[6]、工會(huì)組織關(guān)系的銜接工作，消除職工后顧之憂，給職工強(qiáng)烈的歸屬感和主人翁意愿。

3.3 資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)

公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)資產(chǎn)屬國(guó)有，整合過程中尤其應(yīng)重點(diǎn)防范國(guó)有資產(chǎn)流失。①事前防范。直接明確部分不正當(dāng)事前決策無效，包括無償轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)、非正常壓價(jià)處置資產(chǎn)、對(duì)之前無財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的債務(wù)提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保、提前清償未到期債務(wù)、放棄本應(yīng)屬于原公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的債權(quán)[7]。事前防范追溯期一般為6個(gè)月。②事中防范。清算機(jī)構(gòu)應(yīng)聘請(qǐng)有較高信譽(yù)度與專業(yè)能力的中介機(jī)構(gòu)，對(duì)債權(quán)債務(wù)進(jìn)行合法清理、對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行合理評(píng)估。資產(chǎn)負(fù)債及凈資產(chǎn)梳理結(jié)果、資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果、債權(quán)債務(wù)處理結(jié)果、完稅情況、清算費(fèi)用、剩余資產(chǎn)情況需進(jìn)行公示，接受社會(huì)公眾及相關(guān)部門的監(jiān)督。③事后防范。整合后新機(jī)構(gòu)的成立，如涉及收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)積極向發(fā)改委申報(bào)，科學(xué)合理確定新機(jī)構(gòu)衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)；及時(shí)把握當(dāng)前價(jià)格鼓勵(lì)政策，爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目自主定價(jià)權(quán)[8]。

3.4 職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)

①明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)。公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)入整合階段，應(yīng)明確界定相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)權(quán)利，明確新舊機(jī)構(gòu)法人履行職責(zé)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。②辦理相關(guān)移交。及時(shí)列明資產(chǎn)、負(fù)債及凈資產(chǎn)清單，集合單位、財(cái)務(wù)及其他相關(guān)部門公章，收集所有工作人員個(gè)人工作印章，歸集事業(yè)單位法人證書、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、開戶許可證、票據(jù)購領(lǐng)證、收費(fèi)許可證等單位相關(guān)證件，在上級(jí)主管部門的監(jiān)督下辦理移交手續(xù)，移交清單一式三份，經(jīng)移交人、接收人、監(jiān)交人簽字后歸檔。③清算期間權(quán)限。明確清算期間財(cái)務(wù)及其他事項(xiàng)的審批流程、權(quán)限及決策流程，明確各自職責(zé)、劃清權(quán)限范疇，使整合工作有章可循、科學(xué)有序。

3.5 廉政風(fēng)險(xiǎn)

首先，整合全過程接受相關(guān)各部門及社會(huì)公眾的監(jiān)督。其次，整合過程中需嚴(yán)格設(shè)置限制條件，防止出現(xiàn)不正當(dāng)利益輸送或以權(quán)謀私現(xiàn)象。涉及經(jīng)營(yíng)性收支的銀行賬戶需經(jīng)公共資源交易中心公開招投標(biāo)方式確定，以經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)指標(biāo)、服務(wù)指標(biāo)、社會(huì)貢獻(xiàn)率水平等方面作為技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)，結(jié)合各大銀行在本級(jí)財(cái)政性資金存放商業(yè)銀行考評(píng)中的結(jié)果、結(jié)合賬戶活期存放基準(zhǔn)利率上浮百分比，通過公開競(jìng)標(biāo)的方式確定開戶銀行。

3.6 政策風(fēng)險(xiǎn)

公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整合過程中，需符合政府各職能部門具體規(guī)定與要求。①清算費(fèi)用。作為公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)來源主要是財(cái)政撥款，為此聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的費(fèi)用需向財(cái)政申請(qǐng)預(yù)算，如年初未列入預(yù)算的，則申請(qǐng)以預(yù)算追加或預(yù)算調(diào)整的方式予以解決；申請(qǐng)費(fèi)用預(yù)算之前，應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模、工作量大小等因素合理預(yù)計(jì)委托費(fèi)用。②公章刻印。根據(jù)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整合成立批文，向公安部門申請(qǐng)備案后，按程序辦理刻印手續(xù)。③資產(chǎn)確認(rèn)。合理劃分原公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)資產(chǎn)范疇。例如，一些地區(qū)的婦幼保健院與婦幼保健中心是一套班子、兩塊牌子，往往是合署辦公、合并管理，部分辦公用房、辦公設(shè)備甚至醫(yī)療專業(yè)設(shè)備共同使用，為此需明確界定資產(chǎn)歸屬權(quán)限，經(jīng)向財(cái)政申請(qǐng)資產(chǎn)調(diào)撥手續(xù)后明確原公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)資產(chǎn)權(quán)屬；又如，一些公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之前申請(qǐng)基本建設(shè)銀行貸款時(shí)，由政府部門統(tǒng)一辦理資產(chǎn)權(quán)證轉(zhuǎn)讓手續(xù)給城投公司，為此，則需向財(cái)政主管部門申請(qǐng)確認(rèn)明確的資產(chǎn)權(quán)屬界限。④資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)。首先，原公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)需分別按科室列示資產(chǎn)清單，聘請(qǐng)事務(wù)所進(jìn)行資產(chǎn)核實(shí)和清產(chǎn)核資，按程序申請(qǐng)報(bào)損，獲批后申請(qǐng)?zhí)幹?，?duì)回收公司需經(jīng)公開招標(biāo)予以確定。其次，原公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)需分別向財(cái)政國(guó)有資產(chǎn)管理中心申請(qǐng)，將原機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、負(fù)債及凈資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)到新成立的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu),新機(jī)構(gòu)根據(jù)財(cái)政批復(fù)建賬。⑤法人證書。實(shí)施“五證合一”后，新機(jī)構(gòu)僅需辦理事業(yè)單位法人證書。經(jīng)辦人需持有《事業(yè)單位法人設(shè)立登記(備案)申請(qǐng)書》、新機(jī)構(gòu)設(shè)立文件、《事業(yè)單位法定代表人登記申請(qǐng)表》、任職文件、身份證復(fù)印件、住所證明、經(jīng)費(fèi)來源(或驗(yàn)資報(bào)告)、授權(quán)委托書等材料辦理。⑥銀行開戶。新成立的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)銀行賬戶設(shè)立，如零余額賬戶、小額現(xiàn)金賬戶、公務(wù)卡賬戶及經(jīng)營(yíng)性賬戶，需持新機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位法人證書、經(jīng)辦人及法人身份證及復(fù)印件、單位公章、預(yù)留印簽等，經(jīng)向財(cái)政預(yù)算處提出申請(qǐng)，向財(cái)政對(duì)口處室申請(qǐng)預(yù)算代碼，再經(jīng)財(cái)政結(jié)算中心授權(quán)后方可辦理賬戶開通手續(xù)。銀行賬戶開通后及時(shí)簽訂常規(guī)開支的托收協(xié)議。⑦收費(fèi)定價(jià)。公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整合后，其執(zhí)行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系可能會(huì)發(fā)生一些變化，為此需向發(fā)改委進(jìn)行申請(qǐng)與申報(bào)，按實(shí)執(zhí)行新的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。⑧票據(jù)領(lǐng)用。在公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整合之前，需向稅務(wù)部門申請(qǐng)稅務(wù)清算，經(jīng)匯算清繳后，核銷原相關(guān)票據(jù)，注銷票據(jù)購領(lǐng)證；之后以新成立的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)申辦票據(jù)購領(lǐng)證；過渡期申購非套印票據(jù)。⑨注銷聲明。對(duì)于銀行賬戶、相關(guān)證件、單位公章、部門印簽的注銷，必須按相關(guān)程序予以公示。

4 實(shí)踐總結(jié)

公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)涉及國(guó)有資產(chǎn)，其整合過程需遵循相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)章約束，符合黨政、公安、人社、財(cái)政、稅務(wù)、價(jià)格、醫(yī)保、工會(huì)等相關(guān)部門要求，相關(guān)管理者與決策者必須本著合法合規(guī)、客觀公正、嚴(yán)肅認(rèn)真的態(tài)度，確保整合過程順利完成，防范國(guó)有資產(chǎn)流失。

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浙江省醫(yī)藥衛(wèi)生科技計(jì)劃項(xiàng)目(編號(hào)：2016KYB312)，浙江省衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)資助課題；浙江省醫(yī)院可持續(xù)發(fā)展華潤(rùn)三九研究基金項(xiàng)目(編號(hào)：2014ZHA-HRSJ211)；浙江省醫(yī)院可持續(xù)發(fā)展華潤(rùn)三九研究基金項(xiàng)目(編號(hào)：2015ZHA-HRSJ208)；浙江省康恩貝醫(yī)院管理軟科學(xué)研究項(xiàng)目一類課題(編號(hào)：2016ZHA-KEB105)。

R197

A

10.3969/j.issn.1671-332X.2016.11.025

李樂波 ： 紹興市人民醫(yī)院//浙江大學(xué)紹興醫(yī)院 浙江紹興 312000；紹興市婦幼保健院 浙江紹興 312000

高彥兵 ： 承德醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院 河北承德 067000