黃雅琴

中圖分類號：F301.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）05-0360-01

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)性工作，是一件非做不可、必須做好的大事。這項工作省、市非常重視，出臺了一系列的指導(dǎo)意見和操作辦法。根據(jù)市委、市政府統(tǒng)一部署，今年將在全市50%的村啟動土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，2016年底完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的意義

1.落實黨在農(nóng)村的基本政策，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定的迫切需要

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是黨的農(nóng)村政策的基礎(chǔ)。黨的十七屆三中全會提出要“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會上指出，建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，是實現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保證。一段時期以來，由于諸如土地承包原始數(shù)據(jù)和資料保護不力，流轉(zhuǎn)過程中合同不規(guī)范、面積不準(zhǔn)確、信息不對稱等歷史原因和客觀條件制約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的最突出最重要的因素之一。搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將為解決土地承包經(jīng)營糾紛提供最清晰、最原始的重要數(shù)據(jù)，為化解農(nóng)村的這些矛盾提供最有效、最堅實的基礎(chǔ)。

2.維護農(nóng)民合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的迫切需要

土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重要部分，也是當(dāng)前農(nóng)村土地承包矛盾糾紛的焦點所在。一段時期以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營活動中存在一些問題，主要表現(xiàn)在利益主體不夠明確、權(quán)屬邊界不夠清晰、權(quán)證管理不夠規(guī)范、土地用途管制缺位、流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定等方面。因此，在推進新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全面改革的背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行依法確認是最有效的抓手之一。

3.優(yōu)化要素資源配置，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迫切需要

通過開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，把承包地塊、面積、空間位置等情況搞清楚，明確承包經(jīng)營權(quán)歸屬，強化物權(quán)登記管理，一方面有利于充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，優(yōu)化土地、勞動力等生產(chǎn)要素配置，讓農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)得放心，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營得放心，另一方面也為建立歸屬明晰、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場奠定了基礎(chǔ)，為加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的工作方法

1.前期準(zhǔn)備。主要包括開展宣傳發(fā)動、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和土地承包檔案資料的清查整理。依據(jù)農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證材料、土地承包方案、承包臺賬、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證書等相關(guān)權(quán)屬檔案資料進行清查整理、組卷，按要求進行補建、修復(fù)和保全，摸清承包地狀況和農(nóng)戶家庭承包狀況。

2.入戶調(diào)查。以二輪土地承包檔案資料和農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記結(jié)果為基礎(chǔ)，以第二次全國土地調(diào)查成果為依據(jù)，深入到每個農(nóng)戶中對土地承包的基礎(chǔ)、現(xiàn)狀等進行調(diào)查摸底。采用符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、農(nóng)民群眾認可的技術(shù)方法，查清農(nóng)戶承包地塊的面積、四至、空間位置，制作承包地塊分布圖。

3.公示審核。將地塊的權(quán)屬信息、地籍草圖、承包地面積四至、共有人情況等在村、組公示。通過一定的程序確保調(diào)查成果得到村民認可，發(fā)現(xiàn)并修改部分不準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。

4.完善土地承包合同。根據(jù)公示確認的調(diào)查成果，完善土地承包合同，作為承包戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)的法定依據(jù)。對沒有簽訂土地承包合同的，重新簽訂承包合同；對承包合同丟失、殘缺的，進行補簽、完善。

5.登記頒證。根據(jù)完善后的承包合同，以承包農(nóng)戶為基本單位，按照一戶一簿原則，明確每塊承包地的范圍、面積及權(quán)利歸屬，建立健全統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，并按規(guī)定程序向承包方頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證書。

6.推進信息應(yīng)用平臺建設(shè)。建立土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫和土地承包經(jīng)營權(quán)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)土地承包合同管理、權(quán)屬登記、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和糾紛調(diào)處等業(yè)務(wù)工作的信息化。

7.建立健全檔案管理制度。按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理辦法》要求，對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中形成的文字、圖表、聲像、數(shù)據(jù)等檔案資料進行歸檔入庫。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的工作難點

1.歷史因素導(dǎo)致已有登記信息與實際情況存在誤差

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為農(nóng)村改革的標(biāo)志已經(jīng)走過了30多年的歷程，期間經(jīng)歷了一輪承包和二輪延包。這期間，由于保管不善等原因，部分農(nóng)戶當(dāng)年的土地承包合同已經(jīng)遺失。此外，即便不考慮一輪、二輪承包時測量技術(shù)落后的問題，家庭人口情況和地塊數(shù)量、面積、位置等也發(fā)生了變化，已有的歷史登記信息和現(xiàn)實情況存在一定的差異。

2.政策不夠完善，爭議問題處理缺乏法律規(guī)范

現(xiàn)行的法律滯后于實際情況，導(dǎo)致一些爭議問題的處理缺乏法律規(guī)范。這類問題可以分為兩類：一是土地的爭議，比如：實測后面積增減的處理，農(nóng)村機動地的登記，各種原因?qū)е碌某邪氐幕Q、占用及減少的處理等等；二是承包權(quán)物權(quán)主體的登記問題，比如：共有人的確定問題，特殊群體的登記問題，農(nóng)戶遷入遷出的處理，家庭部分成員身份改變的處理等等。

3.群眾的心里期望對確權(quán)登記工作提出了更高的要求

在確權(quán)登記的過程中，村民或多或少都有自己的“小算盤”。比如希望通過確權(quán)登記頒證彌補減少的土地面積，借確權(quán)登記頒證的機會解決農(nóng)田糾紛等等，這些問題處理不好，將對確權(quán)登記頒證工作產(chǎn)生直接影響。

四、做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的幾點建議

1.加大宣傳培訓(xùn)力度，奠定良好基礎(chǔ)

土地確權(quán)登記頒證工作是關(guān)系到群眾切身利益的大事，涉及面很廣，情況很復(fù)雜，任務(wù)很艱巨，但是很多人對這一工作還不了解。因此，必須加大宣傳力度，要向廣大農(nóng)戶宣傳確權(quán)登記頒證工作的目的、意義和做法，讓農(nóng)民群眾自覺參與到確權(quán)登記工作中來。要層層培訓(xùn)業(yè)務(wù)骨干，弄懂政策業(yè)務(wù)，打下做好確權(quán)登記工作的基礎(chǔ)。

2.強化矛盾困難化解，維護和諧穩(wěn)定

確權(quán)登記頒證工作時間緊、任務(wù)重，既要注重質(zhì)量，又要把握進度，在工作推進過程中遇到困難，出現(xiàn)矛盾，在所難免。因此，要充分發(fā)揮基層調(diào)解組織的作用，做好確權(quán)登記頒證過程中農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)解工作。農(nóng)村土地承包合同的雙方大多是普通農(nóng)民，法律意識不強，遇到矛盾情緒激動時可能產(chǎn)生過激行為，這種情況下更好發(fā)揮基層組織作用，制止矛盾沖突，妥善化解矛盾。

3.嚴(yán)格政策法規(guī)執(zhí)行，守住法律底線

確權(quán)登記頒證工作政策性強，涉及面廣。因此，在工作過程中要依法辦事，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策，嚴(yán)格遵守流程和技術(shù)規(guī)范。有明確規(guī)定的，要嚴(yán)格執(zhí)行；沒有明確規(guī)定的，要依照政策基本精神，結(jié)合實際情況，按民主決策程序討論決定。對不能把握的政策性問題，要及時向上級部門請示匯報，確保及時化解土地權(quán)屬爭議。