胡驕

我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從零到有，再到將轉(zhuǎn)讓納入法律規(guī)范的過(guò)程?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“土地承包法”）對(duì)以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同設(shè)有諸多限制，而對(duì)于以市場(chǎng)化方式取得的四荒土地則限制較少，以此本文將主要探討前一情形?！锻恋爻邪ā穼?duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓所設(shè)的限制主要有主體方面限制、不得改變用途、發(fā)包方同意以及合同的書(shū)面形式。依據(jù)我國(guó)《合同法》的規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，則合同無(wú)效。①若將《土地承包法》所設(shè)規(guī)定解釋為效力性強(qiáng)制規(guī)定，則合同效力受到影響，若將其解釋為管理性強(qiáng)制規(guī)定，則合同效力不受影響。然而，效力性規(guī)范與管理性規(guī)范，并無(wú)絕對(duì)的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)，須要綜合綜合各方面情況加以判斷。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的主體限制

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)系用益物權(quán)之一種，用益物權(quán)本身并不具有身份性，但是法律肯能基于特定目的賦予其一定的身份性。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地是農(nóng)民耐以生存的最基本保障，在我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)保障制度不健全的時(shí)代，發(fā)揮了重要的作用，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也關(guān)系我國(guó)的糧食安全，對(duì)于國(guó)家安全有總要意義，我國(guó)法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體設(shè)有了幾點(diǎn)限制，轉(zhuǎn)讓雙方需為有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來(lái)源的轉(zhuǎn)讓方和有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力農(nóng)戶(hù)的受讓方。②

對(duì)于這一條款的，在實(shí)踐中有著不同的認(rèn)定。有法院以轉(zhuǎn)讓方在簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的時(shí)候沒(méi)有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來(lái)源為由，認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效。③這實(shí)際上就將《土地承包法》對(duì)轉(zhuǎn)讓主體方面的限制解釋為了效力性規(guī)范，因違反該條，進(jìn)而認(rèn)定合同無(wú)效。亦有法院采此觀點(diǎn)，但是以轉(zhuǎn)讓方外出打工系具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收人來(lái)源為由，肯定了轉(zhuǎn)讓合同的效力。④這實(shí)際上通過(guò)對(duì)“具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收人來(lái)源”的寬泛解釋肯定了合同的效力。

實(shí)際上，上述理解值得商榷，本文認(rèn)為《土地管理法》中對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓主體方面的限制應(yīng)當(dāng)被解釋為管理型規(guī)定，并不能因此而認(rèn)定合同無(wú)效?，F(xiàn)代私法的三大原則之一即為私法自治，在涉及公共利益時(shí)法律才加以干涉。對(duì)于效力性規(guī)范而言，需法律明確規(guī)定其違反效果導(dǎo)致合同無(wú)效，或其違反損害國(guó)家或者社會(huì)公共利益。而主體方面的限制，其目的在于防止農(nóng)民失去生活保障和影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在社會(huì)高速發(fā)展的今天，這種限制的意義實(shí)際上已經(jīng)大大的削弱了。首先，隨著工業(yè)的發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城打工，產(chǎn)生了大量轉(zhuǎn)讓的需求，而同時(shí)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入并不理想，土地作為農(nóng)民生存保障的屬性已經(jīng)大大的降低了。其次，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展必將走向?qū)I(yè)化和集中化，這其中就會(huì)有土地走向相對(duì)集中耕作的一個(gè)過(guò)程，土地流轉(zhuǎn)符合這個(gè)趨勢(shì)。第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體并非只有農(nóng)戶(hù)，也并非只有農(nóng)戶(hù)才可以很好的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使得很多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體之一，其專(zhuān)業(yè)性和集約性的特點(diǎn)，更加有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二、發(fā)包方同意土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的影響

《土地承包法》規(guī)定了需要經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意，最高院的司法解釋則明確規(guī)定，除例外情形，一般情況下未經(jīng)發(fā)包方同意的轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效。這實(shí)際上就是將該條的限制理解為了效力性規(guī)范，擬無(wú)解釋的余地了。在實(shí)踐中，如果出現(xiàn)了未經(jīng)發(fā)包人同意的情形，法院往往會(huì)依據(jù)上述司法解釋?zhuān)苯诱J(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同的無(wú)效。但這一條的嚴(yán)格適用，可能會(huì)造成不公的后果，“發(fā)包人同意”在解釋上亦有不明確的地方?！敖?jīng)發(fā)包人同意”是否包括發(fā)包人的時(shí)候同意？在實(shí)踐中常見(jiàn)的就是，在法院判決之前取得了發(fā)包人的同一，是否滿(mǎn)足經(jīng)發(fā)包人同意的條件？同時(shí)，民法上的意思表示有明示的，即積極明確的做出意思表示，有默示的意思表示，及通過(guò)其行為可推定其有此意思表示，實(shí)踐中“發(fā)包人同意”如何認(rèn)定？這些都是需要明確的問(wèn)題。

在法律可能的文藝范圍內(nèi)，為了實(shí)現(xiàn)特定的目的，實(shí)現(xiàn)實(shí)體的公正，可以對(duì)法律加以解釋。從對(duì)于“發(fā)包人同意”宜采取擴(kuò)大解釋的方法，以避免嚴(yán)格適用帶來(lái)的不公后果。對(duì)于雖然轉(zhuǎn)讓前未經(jīng)發(fā)包人同意，但是法院裁判錢(qián)取得了同意的，或者雖然發(fā)包人沒(méi)有明確的表示同意，但是有其他行為可以認(rèn)定發(fā)包人同意的，都都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定滿(mǎn)足了“經(jīng)發(fā)包人同意”，肯定合同的效力。在實(shí)踐中，也存在著這種做法，例如有法院認(rèn)為訴訟過(guò)程中，發(fā)包人對(duì)該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的意見(jiàn)是沒(méi)有表示異議，應(yīng)視為其同意轉(zhuǎn)讓。⑤也有法院認(rèn)為認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后受讓人多年耕種的事實(shí)是發(fā)包人明知的，但發(fā)包人并沒(méi)有明確表示反對(duì)，因此應(yīng)當(dāng)確認(rèn)合同合法有效。

上述做法值得肯定。法律之所以設(shè)此限制，系為了維護(hù)集體利益，因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村實(shí)行的是集體土地所有制，并且也如之前所述，土地事關(guān)農(nóng)民的生存，失去土地可能導(dǎo)致農(nóng)民失去賴(lài)以生存的根本。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展變遷，我國(guó)已經(jīng)由一個(gè)農(nóng)業(yè)化的國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)工業(yè)化的國(guó)家，大量的農(nóng)民并沒(méi)有那么依附土地了，甚至在很多地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民進(jìn)城打工，農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象。這種情況下，這種嚴(yán)格限制的必要性是值得探討的。適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大解釋?zhuān)钥隙ê贤男Я?，?duì)于土地資源的最大化的利用也有有益的。效力性強(qiáng)制規(guī)定的核心系對(duì)于國(guó)家利益或者集體利益的損害，隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家利益或者集體利益的內(nèi)涵也是出于一個(gè)變遷的過(guò)程，從當(dāng)前來(lái)看，擴(kuò)大的解釋?zhuān)⒉粫?huì)損害國(guó)家利益或集體利益，相反，在一些情形下對(duì)集體或者土地利用是有利的。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的書(shū)面形式

《土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓需要轉(zhuǎn)讓方與受讓方之間簽訂書(shū)面的合同。但這種關(guān)于法律行為方式的限制不應(yīng)當(dāng)影響合同的效力，該限制應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為管理型規(guī)范。如前所述，效力性規(guī)范的核心在于國(guó)家與社會(huì)公共利益，而合同采用一定方式的目的往往是為了提醒當(dāng)事人行為的重要性、作為書(shū)面的證據(jù)等，與國(guó)家和社會(huì)公共利益無(wú)關(guān)，其未采用這種方式僅與雙方當(dāng)事人的利息相關(guān)，故其不應(yīng)影響合同的效力。實(shí)踐中既存在法院基于此否定合同效力的情形，也有法院將該條解釋為管理型規(guī)范而肯定合同效力的，無(wú)疑后一做法更加妥當(dāng)。在合同法上，應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面合同而未采用書(shū)面合同的，如果雙方實(shí)際履行了權(quán)利義務(wù)，這種效力上的缺陷也是可以獲得不足的。總之，我國(guó)合同法以形式自由為原則，以特定形式為例外，形式缺陷亦可以通過(guò)履行而補(bǔ)足，并且這種特定形式的要求與國(guó)家和社會(huì)公共利益無(wú)涉，其違反自然不當(dāng)影響合同的效力。

四、用途的改變對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的影響

《土地承包法》禁止改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，實(shí)踐中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓難以改變土地所有權(quán)性質(zhì)，但存在著一些改變農(nóng)業(yè)用途的行為。對(duì)于這種情形，實(shí)踐中的認(rèn)定比較統(tǒng)一，往往將這一規(guī)定認(rèn)定為效力性規(guī)定，從而否定轉(zhuǎn)讓的效力。我國(guó)是人口大國(guó)，雖然幅員遼闊，但是耕地面積并不多，因此長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)面臨著人多地少的矛盾，糧食安全對(duì)我國(guó)而言是一個(gè)想當(dāng)重要的問(wèn)題。《土地承包法》作此規(guī)定，就是為了保證糧食生產(chǎn)，保障我國(guó)的糧食安全?？梢哉f(shuō)這種認(rèn)定是符合效力性規(guī)范保護(hù)國(guó)家及社會(huì)公共利益的目的。

但是實(shí)踐中，還存在著大量的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同并未約定土地用途的改變，但是在受讓人取了了土地之后，擅自改變了土地用途的情形。這種情形應(yīng)當(dāng)排除在認(rèn)定無(wú)效的范圍之外。因?yàn)檎J(rèn)定合同效力，應(yīng)當(dāng)從合同本身的意思表示、目的等來(lái)認(rèn)定，受讓人的單方行為作為認(rèn)定的依據(jù)。如果據(jù)此否定合同的效力，無(wú)疑對(duì)轉(zhuǎn)讓方十分不同，并且受讓方的這種行為也可以通過(guò)其他途徑加以糾正，無(wú)需否定合同的效力。（作者單位：南京理工大學(xué)）

注解：

①王利明：論無(wú)效合同的判斷標(biāo)準(zhǔn)，載《法律適用》2012年第7期。

②參見(jiàn)劉保玉、李運(yùn)楊：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問(wèn)題探析，載《北方法學(xué)》2014第2期。

③（2014）銀民終字第360號(hào)

④（2012渝四中法民終字第00748號(hào)

⑤（2014）鄂襄陽(yáng)中民四終字第00053號(hào)