龔志斌　楊碩飛

一、對財(cái)政投資評審內(nèi)涵的重新把握

根據(jù)財(cái)政部的最新要求，財(cái)政投資評審工作是財(cái)政預(yù)算管理的必經(jīng)環(huán)節(jié)，在公共財(cái)政體制下強(qiáng)化財(cái)政支出管理，提供預(yù)算決策的參考依據(jù)，監(jiān)督財(cái)政資金的使用績效和項(xiàng)目完成進(jìn)度。它具有較強(qiáng)的技術(shù)性和政策性，重在規(guī)范財(cái)政投資行為和項(xiàng)目投資管理。因此，較為科學(xué)的財(cái)政投資評審定義應(yīng)為：財(cái)政投資評審是預(yù)算管理的重要組成部分，是由財(cái)政部門專職評審機(jī)構(gòu)，組織專業(yè)技術(shù)力量，根據(jù)國家法律、法規(guī)和部門規(guī)章，對財(cái)政性投資和專項(xiàng)支出的必要性、可行性、合理性、績效性等進(jìn)行統(tǒng)一評價(jià)與審查的技術(shù)性管理活動(dòng)。

二、完善我國財(cái)政投資評審管理的理論與實(shí)踐意義

（一）完善財(cái)政投資評審管理是現(xiàn)代公共財(cái)政管理的必然要求

從公共財(cái)政管理和公共財(cái)政投資的特點(diǎn)看，公共財(cái)政領(lǐng)域存在“信息不對稱”現(xiàn)象，容易誘發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”。公共財(cái)政資金是稀缺資源，不可能滿足所有部門的資金需求，存在強(qiáng)烈的競爭性。在這種情況下，財(cái)政部門和財(cái)政資金的需求方會形成博弈，雙方會盡可能實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化。財(cái)政部門要實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政資金分配的公平、合理和資金使用的透明、合規(guī)、有效，而財(cái)政資金的需求方有更多的信息優(yōu)勢，更加熟悉項(xiàng)目的造價(jià)和實(shí)際資金需求，其基于自身利益會申請超過實(shí)際需求的財(cái)政資金。在信息不對稱的博弈中，結(jié)果極有可能有利于資金需求方。財(cái)政投資評審環(huán)節(jié)中的事前評審就是要在財(cái)政投資項(xiàng)目動(dòng)工前，借助專業(yè)技術(shù)手段，全方位多視角地了解財(cái)政投資項(xiàng)目的實(shí)際情況，幫助財(cái)政部門掌握更多一手信息資料，減少信息不對稱，防范“逆向選擇”的出現(xiàn)，提高決策的科學(xué)化水平。通過事中和事后評審，監(jiān)控項(xiàng)目資金的使用情況和實(shí)際進(jìn)展?fàn)顩r，并對支出績效做出評價(jià)，則可以抑制“道德風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)生。最終，財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)可以通過積累的經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)，獲得大量反映投資需求和投資供給的基礎(chǔ)性信息，通過專家的研究分析，提供可靠的決策依據(jù)和政策性建議。

在公共財(cái)政體制進(jìn)一步深化改革的歷史背景下，公共財(cái)政由原來的基本建設(shè)投資型逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)的投資型，財(cái)政投資評審工作也面臨新的財(cái)政形勢和社會需求，且重要性與日俱增。因此，其職能定位和工作重心亦應(yīng)做適當(dāng)轉(zhuǎn)變，并大力改進(jìn)和完善管理機(jī)制，使其真正成為建立現(xiàn)代財(cái)政制度的有效保障。

（二）完善財(cái)政投資評審管理是改善公共服務(wù)供給體系的必然要求

自我國建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度以來，政府投資正逐步退出競爭性領(lǐng)域，向三農(nóng)、醫(yī)療、社會保障、教育、衛(wèi)生、科研、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，財(cái)政支出和投資結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。社會公共事業(yè)支出的快速增長，既意味著公共服務(wù)水平的提高，也對公共服務(wù)供給體系的改善提出了更高的要求。只有擺脫過去財(cái)政投資評審主要針對和側(cè)重于基本建設(shè)投資項(xiàng)目的習(xí)慣的影響，適應(yīng)評審項(xiàng)目向非競爭、非盈利的公共服務(wù)型投資項(xiàng)目擴(kuò)展和公共服務(wù)型投資項(xiàng)目種類多元、特點(diǎn)各異的現(xiàn)實(shí)情況，大力豐富和創(chuàng)新投資評審方式，并相應(yīng)改進(jìn)和完善投資評審管理，才能切實(shí)據(jù)以提高公共財(cái)政資金的保障水平，促進(jìn)財(cái)政資金的合理配置，優(yōu)化財(cái)政支出和公共服務(wù)投入結(jié)構(gòu)，保證資金的節(jié)約和高效使用，使有限的財(cái)政投資在增進(jìn)城鄉(xiāng)居民的公共福利水平方面發(fā)揮最大限度的作用。

（三）完善財(cái)政投資評審管理是推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的必然要求

財(cái)政管理工作在實(shí)際執(zhí)行中常常遇到預(yù)算編制高估冒算、預(yù)算約束不力、項(xiàng)目資金被挪用、截留、“三超”浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象。對此，不少地方財(cái)政部門往往習(xí)慣于依據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)和往年該單位申報(bào)預(yù)算額度，采取“攔腰一刀切”的辦法，這種粗放式管理方式直接影響著財(cái)政職能的發(fā)揮和財(cái)政資金的使用效率。因此，完善財(cái)政投資評審，更可靠地藉此發(fā)現(xiàn)問題，找準(zhǔn)癥結(jié)，對提高財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平意義重大。同時(shí)，推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理也是在當(dāng)前全國在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)形勢下解決好財(cái)政收入下降與支出剛性增長的矛盾的著力點(diǎn)和建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度的突破口。完善財(cái)政投資評審管理，能夠?yàn)樨?cái)政投資項(xiàng)目提供可靠的參考意見，保證準(zhǔn)確無誤地核減或核增財(cái)政資金投入額，倒逼各財(cái)政資金使用方合理編制預(yù)算，合規(guī)使用資金，減少資金分配的偏差，杜絕“權(quán)力尋租”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)生。

三、完善財(cái)政投資評審管理的基本依據(jù)

財(cái)政投資評審職能是財(cái)政投資評審運(yùn)作的核心和基本指向。2014年9月，財(cái)政部黨組在將投資評審中心更名為財(cái)政部預(yù)算評審中心的同時(shí)，明確提出了當(dāng)前和今后一段時(shí)期，充分發(fā)揮預(yù)算評審職能的總體思路：一是建立項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制；二是建立規(guī)范統(tǒng)一的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)；三是建立政府預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)制度。這一思路，指出了財(cái)政投資評審職能轉(zhuǎn)型的方向，也為完善財(cái)政投資評審管理提供了基本依據(jù)。

（一）財(cái)政投資評審要為建立項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制服務(wù)

公共財(cái)政投資規(guī)模龐大，項(xiàng)目主管單位和建設(shè)單位出于自身利益，經(jīng)常發(fā)生“三超”浪費(fèi)、先申報(bào)預(yù)算再設(shè)計(jì)方案、高估項(xiàng)目資金、預(yù)算編制不合理的現(xiàn)象，不利于國家宏觀調(diào)控戰(zhàn)略的實(shí)施和經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。能不能管好政府的“錢袋子”，把好項(xiàng)目投資關(guān)，根本在預(yù)算。只有通過對項(xiàng)目預(yù)算評審，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和剔除項(xiàng)目預(yù)算中不合理因素，糾正項(xiàng)目設(shè)計(jì)和資金安排方面的存在的缺陷和漏洞，才能有效保證財(cái)政資金的合理科學(xué)配置。之前的財(cái)政投資評審工作雖強(qiáng)調(diào)事前評審、事中評審和事后評審全過程跟進(jìn)，但受到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌前工作慣性的影響，各地都把事后評審當(dāng)做重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題時(shí)項(xiàng)目已建成或資金已被使用浪費(fèi)。唯有從源頭上嚴(yán)格控制部門預(yù)算的真實(shí)性、合理性和準(zhǔn)確性，使預(yù)算評審實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算編制環(huán)節(jié)，才能提高預(yù)算編制的質(zhì)量和效率，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)，才能為預(yù)算執(zhí)行奠定良好的基礎(chǔ)。

（二）財(cái)政投資評審要為建立項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系服務(wù)

因?yàn)榛窘ㄔO(shè)項(xiàng)目缺少投資支出標(biāo)準(zhǔn)，有的建設(shè)單位申請財(cái)政資金時(shí)漫天要價(jià)，財(cái)政部門由于沒有可供參考的支出定額標(biāo)準(zhǔn)，要么根據(jù)經(jīng)驗(yàn)判斷是否合理，要么在建設(shè)資金上“一刀切”，且基本建設(shè)項(xiàng)目往往投資規(guī)模龐大，有效的財(cái)政監(jiān)管長期以來嚴(yán)重“缺位”。當(dāng)前和今后的焦點(diǎn)工作就是要利用財(cái)政預(yù)算基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，征求各行業(yè)專家意見作為確定定額標(biāo)準(zhǔn)的參照依據(jù)。同時(shí)，通過云計(jì)算、大數(shù)據(jù)的技術(shù)手段充分發(fā)揮信息整理、數(shù)據(jù)分析的技術(shù)優(yōu)勢，收集整理各地項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，據(jù)此建立全國項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)，為預(yù)算評審提供定量基礎(chǔ)。

（三）財(cái)政投資評審要為建立政府預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)制度服務(wù)

當(dāng)前部分使用財(cái)政資金部門在預(yù)算編制時(shí)，產(chǎn)出和效益目標(biāo)不明確；預(yù)算執(zhí)行拖沓，效率低下；對預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后未到達(dá)目標(biāo)的項(xiàng)目缺乏追責(zé)問效。出現(xiàn)這些問題，歸根到底是因?yàn)樨?cái)政資金分配出去后脫離了財(cái)政部門的監(jiān)控視野，使其無法了解資金的實(shí)際產(chǎn)出和使用效益，而只重視資金使用的安全性和規(guī)范性，沒有關(guān)注資金的有效性，沒有調(diào)查財(cái)政資金使用后是否讓公眾滿意，是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。面對公共財(cái)政改革中日益強(qiáng)烈的公眾對公開預(yù)算信息的呼聲和社會各界對財(cái)政資金流向、用途的質(zhì)疑，唯有將預(yù)算績效評價(jià)作為財(cái)政投資評審工作的重點(diǎn)內(nèi)容，才能確切考核衡量部門預(yù)算執(zhí)行情況，才能為今后建立績效問責(zé)制度打下根基，才能為今后年度財(cái)政資金的合理分配提供參考標(biāo)準(zhǔn)，才能形成預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算績效評價(jià)相互制約的預(yù)算管理機(jī)制，才能應(yīng)對日益上升的社會各界對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督壓力，才能有力推動(dòng)公共財(cái)政管理體系的完善。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）