黃芳娜　王悅

摘要：PPP模式即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種融資模式，在該模式下，鼓勵(lì)社會(huì)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在不增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的情況下，推廣PPP項(xiàng)目可以緩解地方政府融資難的問(wèn)題，保持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)運(yùn)作，對(duì)財(cái)政可持續(xù)性具有積極影響。

關(guān)鍵詞：PPP模式；財(cái)政可持續(xù)性；政府債務(wù)

PPP模式即公私合作制，是指政府和社會(huì)團(tuán)體在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供方面共同合作的一種模式，該模式適合投資回報(bào)周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目。推廣PPP是貫徹十八屆三中全會(huì)精神的一次體制機(jī)制變革。從傳統(tǒng)的政府包辦基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)提供模式向新模式PPP的轉(zhuǎn)變，不只是簡(jiǎn)單的方式更新，更是涉及政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)資源再整合、預(yù)算管理模式更新、減少腐敗現(xiàn)象發(fā)生的一場(chǎng)體制機(jī)制變革。在中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，結(jié)構(gòu)不合理的背景下，政府大力推廣PPP項(xiàng)目對(duì)于緩解政府債務(wù)困境，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)性具有重要的積極作用。

一、PPP模式的涵義及推廣的必要性

（一）PPP模式的涵義

PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作制，是指政府和社會(huì)團(tuán)體合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的一種合作模式。在該模式下，合作雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共物品及服務(wù)提供模式上引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高供給效率與產(chǎn)品質(zhì)量。

（二）推廣PPP模式的必要性

PPP模式可以理解為政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施的建造和公共服務(wù)提供領(lǐng)域形成的一種長(zhǎng)期合作的關(guān)系。該模式下的特點(diǎn)可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：在社會(huì)資本層面，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施或者是公共服務(wù)的前期設(shè)計(jì)、期中建設(shè)、后期運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的大部分工作和成本，在項(xiàng)目投入使用后以“使用者付費(fèi)”及“政府付費(fèi)”的形式獲得在合理盈利范圍之內(nèi)的投資回報(bào)。在政府層面需要以政府部門(mén)監(jiān)督的形式對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格采取有效的監(jiān)管，以達(dá)到公共利益最大化的目的。從目前我國(guó)正在“十二五”期間繼續(xù)實(shí)施的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略以及我國(guó)在公共建設(shè)上的具體國(guó)情以及國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP模式在公共建設(shè)領(lǐng)域的推廣，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。

1. 推廣運(yùn)用PPP模式，有利于我國(guó)實(shí)施的新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)戰(zhàn)略的實(shí)施。在PPP模式下政府向社會(huì)開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，以此種形式不僅能拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，并且能夠在資金投入的機(jī)制上達(dá)到多元性、可持續(xù)性，對(duì)社會(huì)資源的利用更加有效充分，還能刺激民間投資，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2. 推廣運(yùn)用PPP模式，有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變和國(guó)家治理能力的提高。在PPP模式下，政府從大包大攬地提供公共服務(wù)的束縛中解脫出來(lái)，將其逐漸讓位給社會(huì)群體，減少了政府在社會(huì)微觀事務(wù)上的參與。同時(shí)還能利用社會(huì)資本在高效率的管理水平和極強(qiáng)的技術(shù)創(chuàng)新能力中，更好的發(fā)揮政府發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，從而提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。此外，PPP模式的發(fā)展要求政府為社會(huì)團(tuán)體公平參與項(xiàng)目提供條件，在程序上達(dá)到公開(kāi)與透明，在項(xiàng)目中要按照合同的要求來(lái)實(shí)施，體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變中的簡(jiǎn)政放權(quán)，符合現(xiàn)代國(guó)家治理理念的要求。

3. 推廣運(yùn)用PPP模式，有利于財(cái)稅體制改革的深化，以及現(xiàn)代財(cái)政制度的建立?，F(xiàn)代財(cái)政制度要求建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、以及提升財(cái)務(wù)報(bào)告中對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的完整披露等，這也是2015新預(yù)算所透露的信息。在PPP模式下，公私合作的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買公共服務(wù)，以前我們的預(yù)算收支管理采用的是歷年制，現(xiàn)在就要求政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供上逐步向中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃模式轉(zhuǎn)化，這與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)幾乎是一致的。

二、財(cái)政可持續(xù)性的涵義及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

（一）財(cái)政可持續(xù)性的涵義

財(cái)政可持續(xù)性是指在一定規(guī)則、制度的約束下促使政府的收支行為達(dá)到一種均衡合理的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。若一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體沒(méi)有資金支撐其償還債務(wù)，那么這個(gè)經(jīng)濟(jì)體存續(xù)的可能就不存在；而當(dāng)它有足夠的償還債務(wù)的能力時(shí)，那么這個(gè)經(jīng)濟(jì)體就可存續(xù)。所以，可以說(shuō)對(duì)于財(cái)政可持續(xù)性的研究也就是對(duì)政府債務(wù)清償能力問(wèn)題的研究。

（二）財(cái)政可持續(xù)性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

Buiter（1985）和Blanchard（1990）曾提出指標(biāo)法，選定某些特定的債務(wù)，以它們的可持續(xù)性指標(biāo)上限作為標(biāo)準(zhǔn)，并將滿足該標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)債規(guī)模稱為可持續(xù)的。1992年歐盟《馬約》規(guī)定債務(wù)可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)是債務(wù)與GDP之比不得高于60%。但是，這種方法很難構(gòu)造出一個(gè)各國(guó)普適的比率。還有一種方法以現(xiàn)值預(yù)算約束條件（PVBC，Present Value Budget Constraint）為依據(jù)，在該方法下，能夠稱為可持續(xù)的國(guó)債規(guī)模是指那些滿足現(xiàn)值預(yù)算約束的國(guó)債規(guī)模，這個(gè)條件著重于比較政府未來(lái)預(yù)算盈余現(xiàn)值和未來(lái)債務(wù)現(xiàn)值是否一致。然而由于未來(lái)充滿不確定性，所以這個(gè)條件在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)用性有待考察。

財(cái)政可持續(xù)這個(gè)概念衡量國(guó)家財(cái)政存續(xù)狀態(tài)和能力，其中心是測(cè)量政府所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與以及對(duì)政府償還債務(wù)的能力作出評(píng)價(jià)。一個(gè)有效的財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估體系的核心是一套兼顧合理性與完整性的指標(biāo)體系。所以，指標(biāo)的選擇要適合我國(guó)國(guó)情：首先，要同時(shí)滿足理論要求和現(xiàn)實(shí)要求，理論含義要求能夠充分反映中國(guó)財(cái)稅制度特點(diǎn)，現(xiàn)實(shí)含義能動(dòng)態(tài)反映財(cái)政運(yùn)行狀況和政府債務(wù)負(fù)擔(dān)水平。其次，要綜合考慮各種因素，如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等，分別選擇出能反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治狀況的指標(biāo)，如：GDP增長(zhǎng)率、人口總出生率、政府清廉指數(shù)等。此外，要重點(diǎn)突出對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的衡量，一是描述基本財(cái)政運(yùn)行情況的指標(biāo)，如財(cái)政支出變化率、稅收變化率等，二是更為重要的能夠直觀展現(xiàn)債務(wù)狀況、衡量財(cái)政債務(wù)的指標(biāo)，如債務(wù)負(fù)擔(dān)率、國(guó)債依存度等。最后，要將存量指標(biāo)與流量指標(biāo)結(jié)合起來(lái)，既反映變化過(guò)程，又反映時(shí)點(diǎn)上的結(jié)果，流量指標(biāo)如財(cái)政收入、財(cái)政支出；存量指標(biāo)如債務(wù)余額、居民人均儲(chǔ)蓄率。

三、PPP模式對(duì)提高財(cái)政可持續(xù)性的積極作用

（一）PPP模式能夠提高政府債務(wù)的透明度

2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》賦予地方舉債的權(quán)利。這樣地方政府就可以有效利用PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共物品和服務(wù)提供方面做出一些改變，從而降低風(fēng)險(xiǎn)，減少債務(wù)的發(fā)生。此外，財(cái)政部規(guī)定融資平臺(tái)和地方政府控股國(guó)企不得以社會(huì)資本的身份進(jìn)入PPP項(xiàng)目，此舉有利于政企債務(wù)分離，防止被腐敗現(xiàn)象鉆了空子。另外，對(duì)于每一個(gè)PPP項(xiàng)目國(guó)家給予的財(cái)政補(bǔ)貼以及政企雙方的合同義務(wù)都將納入預(yù)算中明確記錄，使得債務(wù)資金的使用公開(kāi)透明規(guī)范。還有，由于PPP模式是政府與企業(yè)合作的模式，所以政府債務(wù)也將轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，債務(wù)共擔(dān)。同時(shí)，由于引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，項(xiàng)目的效率提高，債務(wù)也會(huì)更加透明。

（二）PPP模式能夠優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)

中國(guó)地方政府事權(quán)較多，但卻沒(méi)有與之相匹配的財(cái)權(quán)供其做事，又由于其資金來(lái)源、融資渠道較為狹窄，于是地方政府借債問(wèn)題嚴(yán)重。而對(duì)于使用PPP模式，不管是政府還是融資平臺(tái)，只要項(xiàng)目形成優(yōu)良資產(chǎn)，就會(huì)有現(xiàn)金流回報(bào)，債務(wù)自然也會(huì)減少。由于PPP模式是政府與社會(huì)資本的結(jié)合，那么就減輕了政府部分負(fù)債，使得民間分擔(dān)一部分，優(yōu)化了政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，如其債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，可以尋找債務(wù)結(jié)構(gòu)更為合適的PPP項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)重組，從而有利于財(cái)政可持續(xù)性。

（三）PPP模式有利于降低公共項(xiàng)目成本

政府和企業(yè)在項(xiàng)目初始階段共同參與研究項(xiàng)目可行性，可以縮短工作周期，降低項(xiàng)目費(fèi)用。由于PPP項(xiàng)目是在得到政府審批后才可以讓私人部門(mén)獲得收益，所以減少了項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)以及由于失敗造成的損失，同時(shí)也會(huì)降低無(wú)謂的成本開(kāi)支。有研究表明，運(yùn)用PPP模式會(huì)比傳統(tǒng)政府包攬模式費(fèi)用減少17%，并且項(xiàng)目都能完工。降低了公共項(xiàng)目成本，那么財(cái)政支出就能夠減少，有利于減少財(cái)政赤字，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)性。

（四）PPP模式有利于提高政府部門(mén)的管理水平

在PPP模式下，政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、以及技術(shù)創(chuàng)新都被有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，此舉有助于厘清政府與市場(chǎng)邊界，增強(qiáng)政府的法制意識(shí)，全面提升公共管理和服務(wù)水平。此外，PPP項(xiàng)目投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，所以政府就需要從以前的歷年制預(yù)算收支管理逐步向中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”轉(zhuǎn)變，這樣有利于提高財(cái)政的規(guī)劃性和可持續(xù)性，減少中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（五）PPP模式有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

PPP模式引入了民間資本，從而促進(jìn)了民間投資。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的三駕馬車之一的投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有拉動(dòng)作用。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，那么國(guó)民可支配收入就會(huì)增加，從而稅收收入就會(huì)增加，稅收收入的增加有利于財(cái)政可持續(xù)性。

四、PPP模式蘊(yùn)含的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

（一）PPP模式蘊(yùn)含的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

1. 政府盲目投資PPP項(xiàng)目所帶來(lái)的投資過(guò)剩。由于政府推廣PPP模式的使用，以及受PPP項(xiàng)目前期費(fèi)用較低的影響，PPP項(xiàng)目迎來(lái)許多投資，但有些投資是盲目沖動(dòng)的，他們只顧眼前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，很多項(xiàng)目沒(méi)有做評(píng)估就采取PPP，但實(shí)際上并非所有項(xiàng)目都適合通過(guò)PPP模式來(lái)運(yùn)營(yíng)。是否采用PPP模式，應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析。一般來(lái)說(shuō)，采用VFM（Value for money）即“物有所值”法來(lái)判斷一個(gè)項(xiàng)目是否適合使用PPP模式。該方法是指在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前，計(jì)算該項(xiàng)目在PPP模式運(yùn)營(yíng)下的全周期成本，然后折為現(xiàn)值。同時(shí)，計(jì)算在傳統(tǒng)模式下該項(xiàng)目的成本。如果PPP模式下的成本小于傳統(tǒng)模式下的成本，那么說(shuō)明采用PPP模式更為合理；反之，則應(yīng)采用傳統(tǒng)模式。沒(méi)有經(jīng)過(guò)這一評(píng)估過(guò)程的項(xiàng)目，使得投資過(guò)多過(guò)濫，加大了政府的投資性支出，支出增加，財(cái)政負(fù)擔(dān)就會(huì)加重，不利于財(cái)政可持續(xù)性。

2. 監(jiān)管不到位所帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式中，企業(yè)追求的主要是經(jīng)濟(jì)利益，政府追求的是社會(huì)效益，二者之間的差異在政府監(jiān)管不到位的情況下，可能會(huì)由于企業(yè)節(jié)省成本的考慮而影響服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量。當(dāng)前相關(guān)規(guī)定雖然提出從市場(chǎng)準(zhǔn)入、完善特許經(jīng)營(yíng)制度、運(yùn)行安全、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格與收費(fèi)、成本等方面對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，但由于先天不足，我國(guó)缺乏完善統(tǒng)一的PPP法律體系，又沒(méi)有實(shí)施細(xì)則，可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致政府監(jiān)管基本上形同虛設(shè)。對(duì)于獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)，規(guī)定其應(yīng)至少兩年進(jìn)行一次經(jīng)營(yíng)情況的中期評(píng)估，而實(shí)踐中基本沒(méi)有評(píng)估，或者五六年之后有一個(gè)簡(jiǎn)單的評(píng)估。而地方政府對(duì)監(jiān)管也只是做出籠統(tǒng)的規(guī)定，并未涉及到在監(jiān)管過(guò)程中責(zé)任的分擔(dān)及相應(yīng)的法律后果。所以，如監(jiān)管不到位，私人部門(mén)在PPP模式中有可能侵占政府部門(mén)的利益，造成財(cái)政投資損失，利益得不到補(bǔ)償，不利于財(cái)政可持續(xù)性。

（二）防范措施

1. 科學(xué)評(píng)估PPP項(xiàng)目。對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)評(píng)估有利于PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。首先，科學(xué)評(píng)估依賴于項(xiàng)目前期論證工作，利用VFM評(píng)估方法決策項(xiàng)目是否可行于PPP模式。其次，評(píng)估投資環(huán)境，包括當(dāng)?shù)厝宋乃刭|(zhì)、法律環(huán)境、政府效率、政府對(duì)私營(yíng)企業(yè)支持政策、財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人民富裕程度及購(gòu)買力、城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平等。此外，評(píng)估社會(huì)資本。第一，分析各類社會(huì)資本投資人（國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)以及民營(yíng)企業(yè)等）的優(yōu)劣，并選擇適合該項(xiàng)目特點(diǎn)的社會(huì)資本投資人。第二，客觀評(píng)估社會(huì)資本投資人的融資能力和資金來(lái)源，確認(rèn)其無(wú)違法資金。第三，從投標(biāo)方案中選擇最符合項(xiàng)目要求且投資金額最小的單位作為私營(yíng)合作伙伴。只有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，才可不浪費(fèi)多余成本，不造成不必要的損失，獲得最大收益，有利于財(cái)政可持續(xù)性。

2. 強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的監(jiān)管。地方政府應(yīng)從參與者變?yōu)楸O(jiān)督者，轉(zhuǎn)變政府職能。要建立政府監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會(huì)監(jiān)督的項(xiàng)目監(jiān)管格局，強(qiáng)化項(xiàng)目的全生命周期監(jiān)管，防止借PPP之名形成新的政府債務(wù)，切實(shí)防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)?，在PPP模式下，雖然政府負(fù)責(zé)參與的具體事務(wù)較少，看上去責(zé)任減輕，但監(jiān)管責(zé)任重大，不得掉以輕心，否則易造成公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足、私營(yíng)部門(mén)暴利、甚至項(xiàng)目失敗等不良后果，從而不利于財(cái)政可持續(xù)性。

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*本文系“北京市教育委員會(huì)2015年度社科計(jì)劃面上項(xiàng)目《基于北京市財(cái)政可持續(xù)性的政府投融資體系研究》（項(xiàng)目編號(hào)： SM201510038004）”的階段性成果，并得到“北京市屬高等學(xué)校高層次人才引進(jìn)與培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目（The Importation and Development of High-Caliber Talents Project of Beijing Municipal Institutions）”的資助。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）