楊曉穎

【摘要】：人口老齡化將成為人類社會的常態(tài)， 它所帶來的挑戰(zhàn)更多地源于老化的人口年齡結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有社會經(jīng)濟(jì)體制之間的不協(xié)調(diào)所產(chǎn)生的矛盾， 這使公共政策調(diào)節(jié)成為必須。僅僅調(diào)節(jié)人口政策、 僅僅調(diào)節(jié)針對老年人的政策或某一部門的政策都不足以全面應(yīng)對人口老齡化， 而應(yīng)當(dāng)以社會整合和長期發(fā)展的視角來重構(gòu)當(dāng)前的公共政策體系。在重構(gòu)過程中， 不僅要統(tǒng)籌人口系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)的關(guān)系， 而且要統(tǒng)籌短期目標(biāo)與中長期戰(zhàn)略的聯(lián)系。 因此， 應(yīng)建立一個權(quán)威的常態(tài)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)， 并結(jié)合中國的國情， 重新定位老年人的社會角色、 解決老年人養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)問題、 支持老齡化社會的可持續(xù)發(fā)展。調(diào)查小組以南京市江寧區(qū)秣陵街道為例，進(jìn)行實(shí)證分析研究該地區(qū)老齡化的現(xiàn)狀、影響，并從重構(gòu)創(chuàng)新公共政策的視角提出應(yīng)對人口老齡化的對策。

【關(guān)鍵詞】：人口老齡化;公共政策;對策

衛(wèi)生條件的改善、醫(yī)療技術(shù)的推廣、生活水平的提高以及保健意識的增強(qiáng)， 大大降低了人類的死亡率， 使人類壽命普遍延長。 在人類壽命普遍延長的同時， 人們的生育行為也發(fā)生了顯著變化 。在經(jīng)歷了第二次世界大戰(zhàn)后的人口快速增長以后 ， 發(fā)達(dá)、發(fā)展中國家的人口生育水平依次開始下降。人口增長模式的這些變化不可避免地加速了老齡化進(jìn)程， 人類社會全面進(jìn)入老齡化階段。作為一種必須面對的客觀趨勢， 人口的老齡化在任何國家和地區(qū)都概莫能外， 差別只是出現(xiàn)的早晚和進(jìn)程的快慢。目前 60 歲以上老年人口比例超過 10% （即按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入老齡化社會的基本標(biāo)志）的國家和地區(qū)已有 77個 ， 而到 2050 年， 這一數(shù)字可能增長到 165 個。不僅如此， 全球的老年人口每年正以2 %的速度增長，不僅高于同時期的整體人口增長率， 而且超出其他各年齡組的增長速度。人口老齡化將成為人類社會的常態(tài)。它不僅是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢， 也是人口再生產(chǎn)模式從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果 ， 甚至可以說是社會現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)志 。既然如此， 我們就應(yīng)該正視人口老齡化并適應(yīng)人口老齡化 ， 對這一社會基本特征進(jìn)行深入的研究， 使人社會在老齡化的前提下繼續(xù)健康、協(xié)調(diào)地運(yùn)行和發(fā)展。

一、秣陵街道人口老齡化現(xiàn)狀、特點(diǎn)

（一）人口老齡化定義

人口老齡化是指在一定地域范圍內(nèi)，總?cè)丝谥心觊L人口數(shù)量增加而導(dǎo)致的老年人口比例增長的動態(tài)過程。人口老齡化有兩個含義：一是指老年人口相對增多，在總?cè)丝谥兴急壤粩嗌仙倪^程;二是指社會人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老年?duì)顟B(tài)，進(jìn)入老齡化社會。國際上通常把 60 歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到 10% ，或 65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到 7% 作為一個國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）秣陵街道人口老齡化現(xiàn)狀分析

1. 老齡化超前于現(xiàn)代化，“未富先老，邊備邊老”形勢嚴(yán)峻

經(jīng)濟(jì)方面，老齡人口普遍收入較低。在我們發(fā)放并回收的有效問卷里，約51%的老人年收入在兩萬元以下，31.5%的老人收入在兩萬至五萬之間，收入普遍較低。西方發(fā)達(dá)國家在進(jìn)入老齡化時（約在 1990 年左右），人均 GDP 超過 10 000 美元。中國進(jìn)入老齡化社會約在 2000 年，當(dāng)年人均 GDP 為 860 美元?？傮w情勢來看，我國未富先老的情況很是突出。

2.老齡人口絕對數(shù)量大，且發(fā)展迅速在接受我們問卷調(diào)查的所有人當(dāng)中，約18.5%是65歲以上的人口，老齡人口所占比重很高。窺一斑可知全豹，我國老齡人口數(shù)量很大，并且呈現(xiàn)快速增長的趨勢。

3.老年人口結(jié)構(gòu)性問題突出

人口結(jié)構(gòu)主要包括年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)分布等幾個方面。老年人普遍受教育程度低，收入低，且這樣的老年人普遍分布在農(nóng)村，這樣使得城鄉(xiāng)分布嚴(yán)重失衡，農(nóng)村在養(yǎng)老方面存在的問題相比較城市而言要嚴(yán)峻很多。

老年人收入來源單一，基本能滿足日常生活所需，但呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)差異。調(diào)查中，57. 3% 的老人表示自己有固定收入，79.9% 的老人表示收入能夠滿足日常生活所需。但深入分析發(fā)現(xiàn)，老年人的收入來源結(jié)構(gòu)較為單一，半數(shù)以上的老年人依靠離退休金生活，20.7% 的老年人靠家庭養(yǎng)老，13.4% 的老年人靠國家最低生活保障或優(yōu)撫金生活，這三種收入來源是老年人收入來源的主要渠道。

二、人口老齡化的社會經(jīng)濟(jì)影響

（一）人口老齡化對社會保障體制形成壓力

由于人口年齡結(jié)構(gòu)的持續(xù)變化 ， 中國勞動力人口與老年人口的比例關(guān)系正在發(fā)生重要的變化， 傳統(tǒng)意義上的老年人口贍養(yǎng)比正在不斷提高， 中國 “現(xiàn)收現(xiàn)付” 式的養(yǎng)老金制度面臨極大壓力。不僅如此， 醫(yī)療保健和社會服務(wù)的相對滯后， 以及傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的弱化， 也對中國的社會保障體系提出新的要求。

（二）人口老齡化給公共安全帶來隱患

中國社會仍處于轉(zhuǎn)型期 ， 受到不同程度現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的影響， 其公共安全問題不斷顯現(xiàn)， 并隨著人口老齡化進(jìn)程的加速而由“初顯”逐漸發(fā)展為“凸顯”， 快速的老齡化在無形中加劇了高速現(xiàn)代化所產(chǎn)生的社會與經(jīng)濟(jì)壓力

（三）人口老齡化對文化傳統(tǒng)造成沖擊

贍養(yǎng)父母對中國人來說是天經(jīng)地義的職責(zé) ， 是自己對父母養(yǎng)育之恩的延期回報(bào)， 由此而發(fā)展出的中國家庭養(yǎng)老文化綿延千載 。然而， 隨著中國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過渡， 傳統(tǒng)的養(yǎng)老文化和孝文化在不同層面受到了不同程度的沖擊 ， 而人口老齡化的出現(xiàn)則無疑起到了推波助瀾的作用。

三、應(yīng)對人口老齡化的公共政策視角

人口老齡化所帶來的挑戰(zhàn)和問題并不完全來自于老年人或者老齡化本身，而更多地源于人類社會對這種變化缺乏必要和及時的反應(yīng)、適應(yīng)和調(diào)整。換言之， 現(xiàn)有的社會制度或政策體系不能滿足老齡化社會的發(fā)展需求， 這使得公共政策調(diào)節(jié)成為應(yīng)對老齡化的必要手段。盡管人口老齡化首先表現(xiàn)為一個人口問題， 但卻難以僅從人口因素入手進(jìn)行直接調(diào)控。因此， 應(yīng)對人口老齡化并不是一個局部的 、靜態(tài)的政策問題 ， 我們更應(yīng)該從社會整合和長期發(fā)展的戰(zhàn)略角度來重新思考我們目前為解決老齡化問題而實(shí)施和運(yùn)作的公共政策體系。

（一）重塑涉老政策體系的基本理念

1、建立權(quán)威的常態(tài)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)， 整合并統(tǒng)一調(diào)度各類行政資源，管理、調(diào)控和實(shí)施有關(guān)涉老政策，這是重構(gòu)中國涉老政策體系的首要保障。2、重新定位老年人的社會角色，協(xié)調(diào)老年人群體內(nèi)部以及老年人與非老年人之間的關(guān)系， 這是統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的施政前提、也是中國老齡化政策的基本出發(fā)點(diǎn)。3、統(tǒng)籌解決中國老年人養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)問題， 將西方國家的經(jīng)驗(yàn)與中國的現(xiàn)實(shí)及文化傳統(tǒng)統(tǒng)一起來，將社會福利與家庭功能進(jìn)行整合，這是中國老齡化政策的核心內(nèi)容。4、統(tǒng)籌老齡化政策的短期目標(biāo)與中長期戰(zhàn)略，在為應(yīng)對人口老齡化創(chuàng)造必要的物質(zhì)技術(shù)條件的同時， 支持中國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立權(quán)威的常態(tài)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)

統(tǒng)籌應(yīng)對人口老齡化應(yīng)當(dāng)首先尋求在行政管理體制上的突破，這是重構(gòu)中國涉老政策體系的首要保障。在政府管理體制改革的背景下，只有建立一個權(quán)威的常態(tài)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)或政府

部門， 從體制上整合人口計(jì)生、民政、公安、衛(wèi)生、人力資源與社會保障等部門的相關(guān)職能和資源，為統(tǒng)籌應(yīng)對人口老齡化提供重要的體制、組織和資金保障， 才能有效推動涉老政策體系的重構(gòu)， 并在科學(xué)的整體規(guī)劃和設(shè)計(jì)下對相關(guān)政策進(jìn)行統(tǒng)一的管理、調(diào)控與實(shí)施， 從而為中國社會在老齡化的背景下繼續(xù)健康、協(xié)調(diào)地運(yùn)行和發(fā)展奠定必要的制度基礎(chǔ)。

（三）重新定位老年人的社會角色

公共政策對于老年人的社會角色應(yīng)當(dāng)有著靈活的定位， 而不是把他們一律視為需要被供養(yǎng)、被照顧、被救助的對象。當(dāng)我們的公共政策不再機(jī)械地將“老年人”與“被供養(yǎng)的人”畫上等號， 人們自立自強(qiáng)的意識就可能會增強(qiáng)、不良的生活方式就可能會減少、平均健康水平就會提高 ， 社會運(yùn)行的成本才有可能降低，從而形成“積極應(yīng)對老齡化”的良好環(huán)境。