李潔

摘 要：隨著我國(guó)公共財(cái)稅體制改革不斷深入，現(xiàn)有的政府財(cái)務(wù)報(bào)告模式已無(wú)法全面反映政府財(cái)務(wù)情況及受托責(zé)任履行情況。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)[2014]63號(hào)）文件精神，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告已成為加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革的必須走的一步。筆者參與了所在單位的試編權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告的工作，在此談?wù)剛€(gè)人對(duì)試編政府財(cái)務(wù)報(bào)告的幾點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞：財(cái)務(wù)報(bào)告 體制改革 審計(jì) 建議

一、目前的政府財(cái)務(wù)報(bào)告存在局限性

目前我國(guó)政府每年的政府財(cái)務(wù)報(bào)告僅僅包含了預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告和財(cái)政收支的決算報(bào)告，僅僅是將本級(jí)政府預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表和所屬各級(jí)政府的會(huì)計(jì)預(yù)算報(bào)表匯總上報(bào)，并非真正意義上的合并報(bào)表。而且目前的政府財(cái)務(wù)報(bào)告主要采用收付實(shí)現(xiàn)制，存在較多局限性：

1.對(duì)資產(chǎn)的核算及使用情況的披露不夠充分，無(wú)法真實(shí)反映政府擁有資產(chǎn)的情況。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)因不計(jì)提折舊、不進(jìn)行資產(chǎn)重估等，也存在賬面數(shù)值與價(jià)值嚴(yán)重背離的現(xiàn)象；沒(méi)有反映政府受托管理國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)的信息，造成占用、使用和管理狀況不明，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)長(zhǎng)期流失；各部門(mén)、各單位代表政府管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施、儲(chǔ)備物資，由于難以準(zhǔn)確其取得的數(shù)據(jù)、存在產(chǎn)權(quán)界定不清晰等問(wèn)題，無(wú)法可靠計(jì)量。在收付實(shí)現(xiàn)制核算方法下，資本性項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)成本在其使用年限內(nèi)無(wú)法進(jìn)行分?jǐn)?，同時(shí)該資本投資于實(shí)物資產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本也無(wú)法進(jìn)行核算。造成政府會(huì)計(jì)對(duì)政府資源重投入、輕產(chǎn)出的局面，無(wú)法滿(mǎn)足關(guān)注產(chǎn)出的政府職能的要求。

2.對(duì)債務(wù)的核算的范圍和有關(guān)信息的披露不夠充分，無(wú)法真實(shí)反映政府債權(quán)債務(wù)信息。如收付實(shí)現(xiàn)制只反映政府當(dāng)期實(shí)際支出的利息，而沒(méi)有反映應(yīng)由政府當(dāng)期負(fù)擔(dān)、在以后年度償還的利息金額；政府的或有負(fù)債、社?；鹑笨诘纫矝](méi)有在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中充分披露，導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)信息未能真實(shí)披露，不利于政府防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)也未區(qū)分流動(dòng)性，全部通過(guò)“借入款”核算。這不利于償債資金的安排，不利于對(duì)償債能力作出正確判斷，直接影響到資產(chǎn)負(fù)債表中政府負(fù)債信息的決策有用性。

3.不能對(duì)政府的成本費(fèi)用進(jìn)行準(zhǔn)確核算。當(dāng)費(fèi)用的發(fā)生與支付發(fā)生在非同一會(huì)計(jì)期間時(shí)，收付實(shí)現(xiàn)制核算方法不能準(zhǔn)確反映當(dāng)期行政活動(dòng)成本。因此不能真實(shí)反映各政府部門(mén)提供公共服務(wù)的成本耗費(fèi)，無(wú)法滿(mǎn)足開(kāi)展績(jī)效預(yù)算的要求。。各級(jí)財(cái)政部門(mén)在執(zhí)行年度預(yù)算的過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)遇到預(yù)算已安排、但當(dāng)年無(wú)法安排支出的情況。按現(xiàn)有收付實(shí)現(xiàn)制，應(yīng)付未付的款項(xiàng)在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中表現(xiàn)為結(jié)余，導(dǎo)致難以真實(shí)反映政府預(yù)算的執(zhí)行情況。

二、認(rèn)清編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的重要意義

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告可以全面反映一個(gè)政府所有的資產(chǎn)、負(fù)債及費(fèi)用情況，為報(bào)表使用者提供有用的信息：

1.權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告有利于提高對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理水平。在權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)下，可通過(guò)對(duì)資產(chǎn)計(jì)提折舊、資產(chǎn)評(píng)估來(lái)反映資產(chǎn)的使用狀況及更新要求。提高資產(chǎn)管理及使用效率水平。權(quán)責(zé)發(fā)生制下政府對(duì)資產(chǎn)的管理不僅是是否增購(gòu)、更新資產(chǎn)的問(wèn)題，而是更重視如何對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)、修繕、延長(zhǎng)使用年限的問(wèn)題，對(duì)使用年限長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施尤其如此。也加大對(duì)政府受托管理的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)的關(guān)注，加大對(duì)國(guó)有企業(yè)可持續(xù)盈利的能力的關(guān)注。

2.權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告能全面反映政府債務(wù)。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告能揭示社會(huì)保險(xiǎn)等政府長(zhǎng)期承諾形成的負(fù)債，反映了代表政府發(fā)行的國(guó)債、地方政府債券，舉借的國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款、其他政府債務(wù)以及或有債務(wù)，避免了隱性負(fù)債藏而不露的問(wèn)題。機(jī)構(gòu)管理者也難以將其自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的當(dāng)期成本轉(zhuǎn)嫁給繼任者，有利于政府采用穩(wěn)健的財(cái)政政策，提高政府防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。政府對(duì)其負(fù)債全面地加以揭示，既有利于今后的預(yù)算決定，也有利于政府制定正確的融資決策。

3.權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告能完整地反映政府部門(mén)運(yùn)行成本。權(quán)責(zé)發(fā)生制方法在配比基礎(chǔ)上確定產(chǎn)品或服務(wù)的成本，這種成本既具有期間可比性，也可與外部競(jìng)爭(zhēng)者比較，從而有利于鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，有助于決定服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)和定價(jià)。同時(shí)基于真實(shí)成本基礎(chǔ)，在管理上就可以要求公共部門(mén)以產(chǎn)量（產(chǎn)品或服務(wù)）或經(jīng)營(yíng)成果來(lái)衡量其工作績(jī)效，從而有助于政府部門(mén)提高工作質(zhì)量和工作效率。在編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的時(shí)候能夠?qū)φ\(yùn)行的成本率等指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，并且能夠積極改進(jìn)公共部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量，提高政府部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)力。

4.政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告能反映政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，更注重分析，為決策提供依據(jù)。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告除包括會(huì)計(jì)報(bào)表、報(bào)表附注，還需包括財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析、政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況。財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析重點(diǎn)分析了政府資產(chǎn)的構(gòu)成及分布，分析貨幣資產(chǎn)、對(duì)外投資、公共基礎(chǔ)設(shè)施等比重變化趨勢(shì)及對(duì)政府償債能力和公共服務(wù)能力的影響；分析政府債務(wù)規(guī)模大小、債務(wù)結(jié)構(gòu)及發(fā)展趨勢(shì)，分析當(dāng)前及中長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；分析財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性。政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況分析政策要求、主要措施和取得成效。這些內(nèi)容能夠幫助報(bào)表使用者作為考核地方政府績(jī)效、評(píng)估預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)。

三、編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的幾點(diǎn)建議

1.完善編制前基礎(chǔ)工作。權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告對(duì)財(cái)務(wù)信息提出了更高的要求。在編制前需要做好基礎(chǔ)工作，如對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行清查，明晰產(chǎn)權(quán)，確定資產(chǎn)使用狀況。對(duì)一些當(dāng)時(shí)未進(jìn)行資產(chǎn)登記的受政府委托進(jìn)行管理的儲(chǔ)備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行清查評(píng)估登記。對(duì)債權(quán)債務(wù)進(jìn)行清查，特別是政府內(nèi)部的各個(gè)不同不同部門(mén)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，為編制合并報(bào)表打好及基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)人員培訓(xùn)，促使報(bào)表編制人員理念轉(zhuǎn)變。較多的政府會(huì)計(jì)人員已經(jīng)形成了多年的收付實(shí)現(xiàn)制的思維，需要加強(qiáng)培訓(xùn)，促進(jìn)其理念的轉(zhuǎn)變。權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)核算更加復(fù)雜、更多的需要專(zhuān)業(yè)判斷，這些都對(duì)政府相關(guān)會(huì)計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)提出了更高要求，。并且對(duì)政府會(huì)計(jì)相關(guān)人員的培訓(xùn)工作不僅需在改革的初期集中開(kāi)展，同時(shí)應(yīng)形成長(zhǎng)效機(jī)制，以滿(mǎn)足政府財(cái)務(wù)管理的要求，以適應(yīng)政府會(huì)計(jì)的發(fā)展與變化。

3.建立統(tǒng)一的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)。在編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的過(guò)程中，需要涉及到大量的數(shù)據(jù)調(diào)整、合并，如果僅僅依靠人工操作，不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且容易出錯(cuò)，且標(biāo)準(zhǔn)不能統(tǒng)一。因此，需要建立統(tǒng)一的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，可從原有的統(tǒng)一決算系統(tǒng)經(jīng)過(guò)二次開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)報(bào)表編制的電子化，以提高編制的效率及準(zhǔn)確率。

4.編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則。政府財(cái)務(wù)報(bào)告存在的債務(wù)，包括涉及國(guó)計(jì)民生的長(zhǎng)遠(yuǎn)負(fù)債，如社會(huì)保障和福利支出、養(yǎng)老金支出，都要逐步披露，涉及一些主觀性較強(qiáng)的信息時(shí)，要細(xì)化主觀評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，降低評(píng)判風(fēng)險(xiǎn)。可建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則，對(duì)其進(jìn)一步規(guī)范。并且對(duì)報(bào)告中財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析、政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況如果編制也進(jìn)行規(guī)范，提高政府財(cái)務(wù)報(bào)告的可比性、利用率。

5.加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的審計(jì)。目前的政府財(cái)務(wù)報(bào)告由于下級(jí)政府統(tǒng)計(jì)部門(mén)常常存在隱瞞不報(bào)或者虛假數(shù)據(jù)的情況，大大影響了其質(zhì)量，也使普通人民群眾對(duì)于政府的財(cái)務(wù)公開(kāi)力度和內(nèi)容不滿(mǎn)意。而通過(guò)加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，特別是獨(dú)立于政府的審計(jì)部門(mén)的審計(jì)，會(huì)有較多好處。首先，審計(jì)機(jī)構(gòu)或其他鑒證機(jī)構(gòu)以公平、獨(dú)立的身份，通過(guò)對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行不偏不倚的審計(jì)，檢查政府在管理公共財(cái)政的業(yè)績(jī)和社會(huì)的、政治的、經(jīng)濟(jì)等方面的受托責(zé)任履行情況。使政府財(cái)務(wù)報(bào)告更有公信力，取信于使用者。其次，對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的審計(jì)有利于政府有效地開(kāi)展工作，保證公共財(cái)產(chǎn)的安全完整、保值與增值，提高公共財(cái)政資金使用的效率和效果。最后，在審計(jì)的外部監(jiān)督下，可以督促政府官員盡職盡責(zé)，通過(guò)提高政績(jī)來(lái)取信于民，防止腐敗與瀆職?？偠灾?，通過(guò)擴(kuò)大政府財(cái)務(wù)報(bào)告試編范圍，對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容的不斷完善，健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度等，優(yōu)化完善政府會(huì)計(jì)體系，提高財(cái)務(wù)報(bào)告信息的透明度，才能為社會(huì)大眾、利益相關(guān)者提供真實(shí)、有效的政府財(cái)務(wù)信息。