劉曉峰 劉麗英

摘 要：行政體制是社會(huì)主義制度的完善和發(fā)展，是政府依法治理社會(huì)的重要組成部分。深化政府行政體制改革的工作重心是要加強(qiáng)政府依法治理社會(huì)的能力。通過(guò)對(duì)當(dāng)前地方政府深化行政體制改革呈現(xiàn)出的共同特征進(jìn)行分析，總結(jié)出今后地方政府深化行政體制改革的基本要求，根據(jù)其要求提出未來(lái)體制改革深入進(jìn)行的路徑建議。

關(guān)鍵詞：行政體制改革；地方政府；路徑

中圖分類號(hào)：D625 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）10-0189-03

在當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制自身的改善和健全過(guò)程中，快速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)地方政府的治理能力以及行政管理體制提出了更高的要求，同時(shí)也為行政體制改革創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境[1]。行政體制改革能夠有效地解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的深層問(wèn)題，這就需要正確掌握發(fā)展方向、制定科學(xué)有效的實(shí)施方案。在完善現(xiàn)有行政體制、健全行政管理等方面需要使用科學(xué)的方法和措施，加強(qiáng)整個(gè)整改過(guò)程的監(jiān)督和實(shí)施力度，通過(guò)快速地推進(jìn)改革，最終取得改革的成果，使職能政府服務(wù)于人民，共同創(chuàng)建服務(wù)型政府。

一、目前地方政府行政體制改革的基本特征

（一）根據(jù)全面深化改革的總體部署確定改革的具體目標(biāo)

習(xí)總書(shū)記重要講話與第十八屆三中全會(huì)中的《決定》中提出，需要對(duì)我國(guó)行政體制改革制定總體架構(gòu)，拆解改革目標(biāo)，同時(shí)為改革目標(biāo)制定詳細(xì)的規(guī)劃，做到由總體到細(xì)致層層規(guī)劃。改善和推進(jìn)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義制度是全面深化改革的總體目標(biāo)，地方政府行政體制改革的最根本目的是在保證政府完成高效治理的同時(shí)不失公正。

（二）以經(jīng)濟(jì)體制改革為前提和引導(dǎo)

完善基礎(chǔ)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和健全社會(huì)科學(xué)發(fā)展是促進(jìn)行政體制改革的根本動(dòng)力，同時(shí)基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)科學(xué)發(fā)展也是促進(jìn)行政體制與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相互結(jié)合、相互促進(jìn)的源泉。就目前的現(xiàn)狀來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展若遲緩則必然導(dǎo)致科學(xué)發(fā)展的緩慢，目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展還沒(méi)有觸碰到發(fā)展的瓶頸，經(jīng)濟(jì)體制改革存在巨大的空間，需要集合政府與民眾的資源去深入挖掘經(jīng)濟(jì)體制改革的潛能，追求更高的經(jīng)濟(jì)效能。而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，只有加強(qiáng)體制改革力度，力爭(zhēng)讓一切社會(huì)勞動(dòng)成果、自主化科研產(chǎn)權(quán)、技術(shù)新型、社會(huì)管理層次、資本運(yùn)作等多重資源和手段共同投入和發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，衍生出源源不斷的社會(huì)財(cái)富，才能讓改革的成果深入民生。

（三）具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性

地方政府行政體制改革不僅僅是對(duì)于單項(xiàng)體制的修改也不是專項(xiàng)權(quán)力的修正，而是對(duì)體制整體的重新規(guī)劃，涉及范圍較廣，包含了行政單位的構(gòu)成、職責(zé)的調(diào)整、權(quán)力的洗牌、人員調(diào)動(dòng)等。并不是某個(gè)行政領(lǐng)域的單獨(dú)調(diào)整，面臨的是從總體結(jié)構(gòu)的調(diào)整或重新構(gòu)建，并且能夠有效地與其他改革相互結(jié)合推進(jìn)[2]。

二、地方政府行政體制改革的總體要求

（一）改革的內(nèi)容寓于全面深化的整體部署中

當(dāng)前，地方政府行政體制改革包含多個(gè)方面的體制整改，如財(cái)政稅收體制、市場(chǎng)監(jiān)管體制、企事業(yè)單位自身機(jī)制的改革、社會(huì)服務(wù)體制、治理體制、社會(huì)保障體制、文化管理體制和城鄉(xiāng)一體化體制等。這些體制的運(yùn)作與發(fā)展都與政府管理體制息息相關(guān)，所以行政體制改革的需要滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求為根本指引，同時(shí)要求對(duì)政府現(xiàn)有體制的全方面改革，讓行政體制與我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)體制高度聯(lián)系。

（二）共同推進(jìn)行政體制內(nèi)外部深化改革

改造內(nèi)部行政制度的實(shí)質(zhì)是優(yōu)化國(guó)家行政機(jī)關(guān)的配置，管理和規(guī)劃工作，強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)的作用；深化改進(jìn)行動(dòng)政策、執(zhí)行權(quán)和強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)；統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制；嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。改造外部行政制度的實(shí)質(zhì)是以新的思維處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，積極導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)增強(qiáng)政府向社會(huì)公共設(shè)施的購(gòu)買力。

（三）深化行政體制改革同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率與社會(huì)公平正義

第一，實(shí)現(xiàn)合理的秩序要建立在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新之上。保證社會(huì)秩序的穩(wěn)定才能促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康增長(zhǎng)，因此圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)而發(fā)展，才是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的前提。

第二，把握和實(shí)現(xiàn)效率與公平的同步性。在不同的發(fā)展階段過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生各種各樣的矛盾，要具體情況具體分析，協(xié)調(diào)兩者。

第三，制度的不斷創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)效率與公平相互統(tǒng)一的重要手段。無(wú)論處在什么樣的水平，社會(huì)公平公正的體現(xiàn)就是制度的完善，人民能夠公平地發(fā)展需要制度的不斷創(chuàng)新及完善。

（四）同時(shí)完善整治調(diào)理能力和制定合理的法律規(guī)范

政府的權(quán)能有行政領(lǐng)導(dǎo)能力、決策能力、執(zhí)行能力和監(jiān)督能力。公民能夠參與的政府治理能力主要包含以下幾個(gè)方面：公民知曉政府改革優(yōu)化治理的要求，掌握治理相關(guān)的制度和法規(guī)條款，清楚政府治理政策的綱領(lǐng)和高效配合治理路徑的能力；知曉不同的治理方案，識(shí)別對(duì)應(yīng)的治理政策和方法，權(quán)衡利益相關(guān)性，判斷治理的預(yù)期結(jié)果的能力；最后還包括監(jiān)察政府行為、行使檢舉權(quán)的能力等。

制度建設(shè)與政府治理主體的能力應(yīng)該相互關(guān)聯(lián)，加強(qiáng)政府治理策劃制度、執(zhí)行制度、實(shí)踐治理行為的能力。在優(yōu)化治理體系和治理能力的過(guò)程中，加強(qiáng)公民參政治理能力，明確其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，由此培養(yǎng)現(xiàn)代公民。

三、地方政府深化行政改革的路徑建議

（一）行政體制改革必須同市場(chǎng)的健康發(fā)展協(xié)同一致

第一，市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的配置起主導(dǎo)作用。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)重重考驗(yàn)得到的經(jīng)驗(yàn)，在原有的基礎(chǔ)上繼續(xù)深化改造市場(chǎng)，促進(jìn)市場(chǎng)在合理的范圍實(shí)現(xiàn)利益的最大化，才能有效地處理市場(chǎng)制度缺陷，防止政府過(guò)分地干涉與監(jiān)督管理問(wèn)題。

第二，充分發(fā)揮政府職能。全面科學(xué)地履行政府職能，建設(shè)有作為的政府。全面完善基礎(chǔ)設(shè)施和上層制度并不是哪個(gè)或哪些企業(yè)家能夠單獨(dú)推進(jìn)的，而是必須由政府來(lái)發(fā)揮因勢(shì)利導(dǎo)的作用，對(duì)相關(guān)企業(yè)的投資進(jìn)行積極的組織與協(xié)調(diào)。此外，政府還需對(duì)那些先行企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等過(guò)程中所面臨的不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，以完成技術(shù)和產(chǎn)業(yè)不斷順利地向著優(yōu)勢(shì)變化進(jìn)行創(chuàng)新與升級(jí)。

第三，處理好社會(huì)和行政機(jī)構(gòu)二者關(guān)系。在政府機(jī)關(guān)單位變革的時(shí)代潮流中，正確處理好兩者關(guān)系主要在于：首先，科學(xué)地劃分行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)運(yùn)行邊界、范圍、層面和內(nèi)容；其次，科學(xué)創(chuàng)造和設(shè)立行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)的關(guān)聯(lián)互動(dòng)機(jī)制；再次，科學(xué)確定二者在不同階段和不同條件下的功能互補(bǔ)內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制；最后，加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)對(duì)于社會(huì)有效管控機(jī)制的科學(xué)性與執(zhí)行力。

（二）政府機(jī)關(guān)部門變革同行政方式創(chuàng)新并進(jìn)

第一，依法行政。就是根據(jù)憲法規(guī)定的基礎(chǔ)之上，促進(jìn)法制法度建立，完善行政機(jī)制、行政后的評(píng)估和行政糾錯(cuò)制度，并全面促成依法從政的建設(shè)。要按照法文所規(guī)定的權(quán)職履行其義務(wù)，保證有法可依，有法可行。嚴(yán)格限制地方政府的自由行事作風(fēng)，實(shí)行責(zé)任制，完善經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障制度，保證地方政府的權(quán)職得到監(jiān)管。

第二，民主行政。就是地方政府的決策有廣大民眾參與進(jìn)來(lái)，決策中體現(xiàn)民意；讓政府公開(kāi)透明，建設(shè)民主政府、陽(yáng)光政府，加強(qiáng)對(duì)于行政機(jī)構(gòu)權(quán)力行使過(guò)程的全面公開(kāi)；強(qiáng)化民眾對(duì)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，建立起全方位的審查制度；加強(qiáng)權(quán)職問(wèn)責(zé)的力度等。與此同時(shí)，積極創(chuàng)新與完善政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與人民大眾直連的制度。

第三，科學(xué)行政。應(yīng)該加強(qiáng)績(jī)效考核的制度，績(jī)效需嚴(yán)格管理，確保權(quán)力與責(zé)任的一致性，建立高能效政府和高責(zé)任的政府；首先，改正政府機(jī)關(guān)單位的考評(píng)體制，讓其不能僅僅跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度掛靠，增加民意調(diào)查及可持續(xù)發(fā)展等指標(biāo)權(quán)重，關(guān)注人民大眾的真實(shí)體驗(yàn)；其次，改善考核機(jī)制，優(yōu)化政府職能人員績(jī)效辦法；最后，在政府行政管理中積極有效的采用高新技術(shù)，推進(jìn)各部門間的的資源信息共享，并積極依照我國(guó)的法律來(lái)管理互聯(lián)網(wǎng)，從而進(jìn)行所謂的網(wǎng)格化管理。

（三）政府管理“權(quán)、能、責(zé)”結(jié)構(gòu)性優(yōu)化

政府行政體制改革的目標(biāo)不僅是機(jī)構(gòu)改革、制度改革、規(guī)則改革、編制改革、職位改革等行政體制的具體構(gòu)成要素的改革，更是對(duì)政府權(quán)力、職能和責(zé)任等行政體制的本質(zhì)構(gòu)成要素的改革[3]。以政府的權(quán)力與職能為中心進(jìn)行改造，在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)政府人員的分配、行政機(jī)關(guān)和行政制度的改革。

第一，政府行政過(guò)程的優(yōu)化。把適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的體制與政府所擔(dān)負(fù)的職責(zé)相互取長(zhǎng)補(bǔ)短并以行政認(rèn)可制度改革作為關(guān)鍵點(diǎn)，從削減政府審批權(quán)入手，對(duì)政府干預(yù)微觀管理事項(xiàng)上最大限度地減弱。對(duì)市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一律取消審批，同時(shí)將保存的行政審批項(xiàng)目實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化的管理。簡(jiǎn)化審批流程，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，同時(shí)把經(jīng)營(yíng)管理權(quán)交給企業(yè)，加強(qiáng)行政治理能力，切實(shí)做到簡(jiǎn)政放權(quán)。

第二，宏觀與微觀管理間的優(yōu)化。地方行政部門在處理事情上要分清事情的性質(zhì)，對(duì)涉及到市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)的進(jìn)步的事情要積極地參與并制訂長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃，通過(guò)學(xué)習(xí)一些相關(guān)部門對(duì)相似事情的處理經(jīng)驗(yàn)來(lái)提高自身的業(yè)務(wù)水平[4]。在對(duì)無(wú)關(guān)全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的事情上，將權(quán)利交給市場(chǎng)，交給社會(huì)，交給群眾。

第三，政府職能配置及履行上的優(yōu)化。在減少行政部門對(duì)于無(wú)關(guān)市場(chǎng)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步上的事情進(jìn)行過(guò)多干預(yù)的同時(shí)，對(duì)行政職能的重新組織和架構(gòu)，減少管理的冗余。使整個(gè)行政部門更好地服務(wù)于社會(huì)，加快社會(huì)的發(fā)展步伐。并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行政府權(quán)能責(zé)以及部門、編制、機(jī)構(gòu)、職位和人員等相應(yīng)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和配置，以使政府全面正確配置和履行職能。

（四）強(qiáng)化行政權(quán)力的制約和監(jiān)管

第一，推行健全陽(yáng)光行政。堅(jiān)持以制度為先，依照制度行使政府的行政權(quán)力，并使其在運(yùn)行時(shí)實(shí)行公開(kāi)化透明化，運(yùn)用制度強(qiáng)化人民對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督；把權(quán)力運(yùn)行的整個(gè)流程按照法律公開(kāi)，率先完善黨政事務(wù)的公開(kāi)制度，繼而在各領(lǐng)域?qū)嵤┺k事公開(kāi)制度；推進(jìn)行政決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。

第二，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。在確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)力之間的相互協(xié)調(diào)和制約的關(guān)系時(shí)，要讓政府按照法定的程序和權(quán)限來(lái)行使他們的權(quán)力。加大和改進(jìn)人民群眾對(duì)干部行使權(quán)力時(shí)的監(jiān)督和制約，同時(shí)還要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察的權(quán)利。

第三，在地方各級(jí)政府及其工作部門全面推行權(quán)力清單制度。所謂權(quán)力清單制度，在法理意義上講即凡是法律和制度沒(méi)有規(guī)定的，政府一概不可為，這意味著地方各級(jí)政府權(quán)力事項(xiàng)和范圍的公開(kāi)化，要求只要是不涉及國(guó)家機(jī)密的公共權(quán)力和資源，都應(yīng)進(jìn)行強(qiáng)制性的公開(kāi)并主動(dòng)接受公眾的監(jiān)督。推行權(quán)力清單的重要意義在于削減政府部門的行政自由裁量權(quán)，促進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、制度化與法治化。

（五）積極激發(fā)社會(huì)組織的活力

現(xiàn)代社會(huì)組織應(yīng)擁有政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)分明、依法自治的組織體制。將行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織作為優(yōu)先發(fā)展和重點(diǎn)培育對(duì)象，并將那些適合由這些社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的相關(guān)事項(xiàng)，都直接交其承擔(dān)[5]；著力支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織；積極改進(jìn)社會(huì)治理方式，最大程度上加強(qiáng)政府治理功能、社會(huì)自我調(diào)節(jié)功能與居民自治功能的良好互動(dòng)性。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]