張盛楠 靳東 白曉棠 張策

摘 要：黨的十八大報告中指出，我國要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》（國發(fā)48[2014]號，以下簡稱《意見》）為我國審計事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新起到了指導(dǎo)性的作用?！兑庖姟犯又贫然匾?guī)定了審計全覆蓋的內(nèi)容，據(jù)此，對《意見》中關(guān)于政府審計監(jiān)督全覆蓋問題進(jìn)行深入研究，闡明審計全覆蓋的含義、工作機制，分析影響國家審計全覆蓋的因素并提出一些建議。

關(guān)鍵詞：國家審計；全覆蓋；審計監(jiān)督

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）10-0110-02

引言

劉家義審計長特別強調(diào)：“國家審計是國家治理體系的基石和保障，是捍衛(wèi)人民利益、國家安全、促進(jìn)政令暢通和廉潔高效、推動民主法治和公開透明、促進(jìn)深化改革和科學(xué)發(fā)展的制度保障?！痹谛碌恼吆徒?jīng)濟(jì)形式下，全覆蓋有了新的定位和要求。

一、國家審計全覆蓋的含義

黨的十八大報告提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總布局，涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面，中國現(xiàn)代化總體格局基本形成。十八屆三中全會進(jìn)一步對各領(lǐng)域的改革做出全方位深入部署，形成了國家治理體系中各方面相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展、全面涵蓋的改革新局面。審計全覆蓋要求的提出，進(jìn)一步擴(kuò)展了審計的范圍，擴(kuò)大了內(nèi)涵，增加了外延。

《意見》將審計范圍擴(kuò)大到審自然資源和審政策執(zhí)行效果，突破了傳統(tǒng)的審人和審物的審計，并將審計范圍從過去的審部分單位和部分經(jīng)濟(jì)活動擴(kuò)大到審所有單位和所有經(jīng)濟(jì)活動。《意見》要求國家審計對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等進(jìn)行審計，實現(xiàn)全覆蓋性的監(jiān)督審計；同時通過全覆蓋式的審計發(fā)現(xiàn)國家政策措施執(zhí)行中是否存在問題和尋找重大違法違紀(jì)案件線索，維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)，促進(jìn)廉政建設(shè)。審計監(jiān)督全覆蓋成為一種新的趨勢。通過加大審計力度，擴(kuò)大審計種類，實現(xiàn)審計監(jiān)督的全覆蓋，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步健康發(fā)展，是《意見》的總體要求和重大突破創(chuàng)新之處。

二、“全覆蓋”的工作機制

（一）重點審計對象的 “全覆蓋”工作機制

審計“全覆蓋”，從審計客體上講，就是對審計對象的一種多層次、多形式、多目標(biāo)的“全覆蓋”。其中，審計全覆蓋的關(guān)鍵部分是重點審計對象的“全覆蓋”，它是整個理念的最核心部分。《意見》要求，在對國有資產(chǎn)和共有資源的管理、分發(fā)和運用的過程中受益者和分配者，都必須主動進(jìn)行審計、應(yīng)該與審計機關(guān)和人員積極配合。重點審計對象是由點到線，再由線到點，進(jìn)而組成的一個整體，其中的點指的是在各個行業(yè)占有舉足輕重的位置的重點部門；所謂線，即指重點資金鏈；而對于面，指的是由重點資金鏈發(fā)展成的重點范圍，要根據(jù)審計署、各個地方審計單位、審計部門的規(guī)定和指導(dǎo)確定。對于重點單位“全覆蓋”要建立近期、中期和遠(yuǎn)期審計項目計劃相結(jié)合的機制[1]。

（二）縱向垂直的“全覆蓋”工作機制

第一，對于國家級的審計部門，實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在此體制中，起主導(dǎo)和主要作用的是上級部門。所以，國家級的審計機關(guān)應(yīng)該不再受審計管轄限定的束縛，團(tuán)結(jié)各級力量，包括中央和地方進(jìn)行自上而下的精誠合作，進(jìn)而可以更加迅速并且完全弄明白總體情況，站在國家的角度提出不足，分析問題并提出有效的建議。第二，審計機關(guān)可以聘請中介組織或?qū)＜覅⑴c國家審計項目，也可以利用社會審計和內(nèi)部審計結(jié)果。實施重點項目資金和重大政策措施的跟蹤審計模式，實現(xiàn)審計客體的縱向垂直。

（三）權(quán)力監(jiān)督的“全覆蓋”工作機制

審計“全覆蓋”，在保證審計重點對象的“由點到線，由線到面”的同時，達(dá)到審計監(jiān)督方式的“縱、橫、合”也尤為重要。

審計“全覆蓋”，最終的目標(biāo)要用制度遏制住權(quán)力。黨的十八屆四中全會明確指出：強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，爭取形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。

《意見》更是對探索實行自然資源資產(chǎn)離任審計做出了更為具體的要求，從而進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范圍。建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象的分類管理模式，確保審計對象的“全覆蓋”。

三、影響國家審計監(jiān)督全覆蓋的因素

（一）審計監(jiān)督全覆蓋的人才資源不足

《意見》明確指出，要擴(kuò)大審計監(jiān)督的范圍與界限，審計全覆蓋要包括所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任離任審計，更要包括政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，發(fā)揮“免疫功能”系統(tǒng)的作用。但凡涉及到國家資金、資源、項目等相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動和各單位的人員都要進(jìn)行審計，因而需要投入大量的人力、物力、精力。但是，我國目前審計方面的高級人才不足，國家審計人員的專業(yè)水準(zhǔn)和職業(yè)素養(yǎng)均有待提高。在職業(yè)素養(yǎng)方面，國家審計要求審計人員具備良好的溝通能力，能夠應(yīng)對各種人員；應(yīng)對各種審計突發(fā)狀況需要具有靈活處理掌握適度的能力[2]。

（二）審計監(jiān)督全覆蓋的信息技術(shù)資源不足

隨著時代的進(jìn)步科技進(jìn)步推動信息化發(fā)展，國家不斷提高科學(xué)技術(shù)水平，通過高新技術(shù)的運用使治理的能力和水平也不斷得到提升，特別是信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，使全球步入信息化時代。符合國家治理的現(xiàn)代化要求應(yīng)該以信息和科技手段作為基本的方式、方法和工具，“大數(shù)據(jù)”已經(jīng)成為我們這個信息化時代的標(biāo)簽。我國是一個數(shù)據(jù)大國，但卻不是一個數(shù)據(jù)強國，所以通過對科技的運用，可以開發(fā)我國在大數(shù)據(jù)方面運用的潛力。此外，數(shù)據(jù)間的聯(lián)系應(yīng)該得到加強，政府審計、社會審計、注冊會計師審計這三方面的數(shù)據(jù)應(yīng)該建立信息共享平臺，提高審計監(jiān)督全覆蓋的效率和深度。

（三）法律規(guī)范體系建設(shè)落后

2014年10月，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》，這項政府文件中首次揭示了審計全面覆蓋指標(biāo)，這有力地給我們傳達(dá)了審計監(jiān)督范圍的一個信號，依法治國、實施國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)是我國強調(diào)事項的重中之重。國家審計在國有資產(chǎn)、國有資源、公共資金、自然資源等方面的審計各種中沒有明確、具體的法律、法規(guī)的指導(dǎo)[3]。相應(yīng)的法律、法規(guī)仍需要不斷探索、發(fā)展以及完善。

四、國家審計監(jiān)督全覆蓋的建議

（一）提高審計人員素質(zhì)

國家大力提倡開展“三嚴(yán)三實”專題教育，是因為在進(jìn)行黨的思想政治建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)方面，“三嚴(yán)三實”的專題教育開展起到了深入、持續(xù)推進(jìn)的有力作用，豐富黨內(nèi)政治生活、遵守黨的政治紀(jì)律和堅守政治規(guī)矩都受到了“三嚴(yán)三實”專題教育的影響，并且提高了審計人員的政治素質(zhì)和道德水準(zhǔn)。

開展“三嚴(yán)三實”專題教育，盤活存量、優(yōu)化增量兩條腿走路，審計要做到對管理、分配、使用公共資金的整個過程、各個方位審計監(jiān)督，使資金能夠安全使用、規(guī)范利用、高效運用。著重風(fēng)險相對突出的方面和細(xì)節(jié)，盡早揭露問題、修復(fù)漏洞、妥善處理，充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能。要做好反腐倡廉的“先鋒隊”，念好權(quán)力運行的“緊箍咒”，用好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“撒手锏”，從根本抓起，建立健全有效的機制，確保要權(quán)力不受濫用、資金要不受侵蝕。

（二）走向大數(shù)據(jù)審計時代

加強人員培訓(xùn)。計算機審計中級培訓(xùn)等課程活動應(yīng)該在相關(guān)單位中積極開展，調(diào)動相關(guān)人員的積極性，參加相應(yīng)的培訓(xùn)及考試，并保證人員能同一所收獲，能把學(xué)到的知識運用到審計工作中。不斷學(xué)習(xí)先進(jìn)化的數(shù)字審計理念，進(jìn)一步提升了審計人員對數(shù)字化審計的認(rèn)知度。

提供審計平臺。在配備設(shè)施方面，購買了存儲數(shù)據(jù)服務(wù)器、分析數(shù)據(jù)服務(wù)器。并且，讓專業(yè)的軟件工程師進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)的工作，初步設(shè)立六大財政分析系統(tǒng)，分別是預(yù)算管理模塊、指標(biāo)管理模塊、支付管理模塊、會計總預(yù)算模塊、會計核算模塊和非稅收收入模塊，為今后的數(shù)字化審計奠定了良好的基礎(chǔ)[4]。

收集電子數(shù)據(jù)。進(jìn)行項目審計的前期調(diào)查階段相關(guān)單位應(yīng)積極提供各類數(shù)據(jù)資料，審計人員把資料存儲至聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)。由于部分?jǐn)?shù)據(jù)存在保密性，數(shù)據(jù)應(yīng)合理保存和使用，注意數(shù)據(jù)的安全性。

（三）強化依法審計

對于審計機關(guān)來講，落實依法治國，就是要依法審計。依據(jù)憲法的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院總理對其依法設(shè)立的審計機關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，審計監(jiān)督需要依照法律獨立從而進(jìn)行實施；地方的審計機關(guān)也要依照法律獨立地進(jìn)行審計監(jiān)督，地方級的審計機關(guān)要對本地區(qū)的人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)。國家審計職權(quán)法定，獨立性是其依法履職的基礎(chǔ)與條件。因而，我們要以相關(guān)法律法規(guī)和四中全會的中心精神為基礎(chǔ)，進(jìn)而提高審計制度的完善速度，強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，面對省級以下的審計機關(guān)要建立人財物統(tǒng)一管理的新制度，從而不斷地加強審計獨立性和依法審計的合力效果。

參考文獻(xiàn)：

[1] 審計研究編輯部.《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》學(xué)習(xí)筆談紀(jì)要[J].審計研究，2015，（1）：12-19.

[2] 徐薇.國家審計監(jiān)督全覆蓋的實現(xiàn)路徑研究[J].審計研究，2015，（4）：6-10.

[3] 付忠偉，黃翠竹.審計“全覆蓋”的工作機制探析[J].審計研究，2015，（3）：15-19.

[4] 宋常，黃文炳.基于國家治理新動向的國家審計若干思考[J].審計研究，2015，（2）：7-13.

[責(zé)任編輯 吳明宇]