劉蕊

摘 要：土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃（以下簡稱“兩規(guī)”）要實現(xiàn)有效的協(xié)同管理，必須在規(guī)劃編制過程中進行充分銜接并形成有機統(tǒng)一的規(guī)劃成果?！皟梢?guī)”編制需要從很多方面進行銜接，考慮規(guī)劃實施期間進行規(guī)劃協(xié)同管理的必要條件，則至少應該從地類標準、管制規(guī)則、規(guī)劃層級、本底數(shù)據(jù)等基礎條件方面進行協(xié)調統(tǒng)一。

關鍵詞：土地規(guī)劃 城鄉(xiāng)規(guī)劃 協(xié)同管理 基礎條件

中圖分類號：C939 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）04（b）-0094-02

1 地類標準統(tǒng)一

土地規(guī)劃用途分類的依據(jù)為《市（級）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1025-2010），城市用地分類的依據(jù)為《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB60137-2011）。土地規(guī)劃用途分類共分為農用地、建設用地和其他用地，城市用地分類共分為建設用地和非建設用地，其非建設用地包括土地規(guī)劃用途分類的農用地和其他用地。由此可見，當前兩類土地分類標準在用地分類方面存在一些差異，而對差異地類的統(tǒng)一則是“兩規(guī)”協(xié)同的前提。以建設用地為例，“兩規(guī)”均有涉及建設用地的強制性指標，土地利用總體規(guī)劃涉及建設用地的指標包括約束性指標與預期性指標兩種，約束性指標為城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，預期性指標為建設用地總規(guī)模，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的強制性指標為人均城市建設用地指標。

“兩規(guī)”指標統(tǒng)計的標準和側重點不同，要實現(xiàn)所有指標的完全對接并不現(xiàn)實，所以在建立兩個分類的對接關系時，可將重點放在建設用地的歸類上，優(yōu)先保證“兩規(guī)”建設用地與城鄉(xiāng)建設用地的一致。例如，土地利用總體規(guī)劃中城鄉(xiāng)建設用地對應的是城市總體規(guī)劃中的城市建設用地、鎮(zhèn)建設用地、鄉(xiāng)建設用地、村莊建設用地4類，若統(tǒng)一現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，則“兩規(guī)”在規(guī)模邊界上應不存在問題，但是在土地利用總體規(guī)劃中，城鄉(xiāng)建設用地還包括采礦用地、其他獨立建設用地兩類，但由于同屬建設用地，并不影響“兩規(guī)”對于約束性指標的統(tǒng)計，只需做到布局一致即可。

對于非建設用地的分類，由于兩個分類體系的側重點不同，土地利用總體規(guī)劃分類相對細致，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃用地分類相對粗略，各個地類之間的內涵存在一定的交叉，建立一一對應的關系不切實際，而且沒有必要，非建設用地的地類交叉對“兩規(guī)”主要規(guī)劃指標的對接和規(guī)劃管理影響微弱，可不必統(tǒng)一。

2 管制規(guī)則統(tǒng)一

管制規(guī)則的統(tǒng)一是“兩規(guī)”協(xié)同管理的基礎，土地利用總體規(guī)劃的空間管制是四區(qū)劃分，為允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)；城市規(guī)劃則為三區(qū)劃分，為允許建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)?；诟黝惙謪^(qū)功能，可以認定城市規(guī)劃中的“允許建設區(qū)等”同于土地利用總體規(guī)劃中“允許建設區(qū)”與有“條件建設區(qū)”之和，其他兩區(qū)也相互對應，所以“兩規(guī)”管制分區(qū)的差異主要源于劃分各類管制區(qū)的目的不同。城市規(guī)劃從城市發(fā)展需求出發(fā)，以安全、生態(tài)、資源等因素為參考數(shù)據(jù)，依據(jù)規(guī)劃范圍內基礎設施建設、居民生活安全、生態(tài)資源保護、歷史文化保障等要素進行空間管制分區(qū)。而土地利用總體規(guī)劃依據(jù)土地資源本身的適用性進行劃分，重點突出農用地及生態(tài)用地的保護。

以禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)為例，作為“兩規(guī)”生態(tài)安全、糧食安全的底線，其劃分標準的分歧，是“兩規(guī)”區(qū)域劃分不一致的重要原因，因此須將禁止建設區(qū)與限制建設區(qū)的劃分標準進行統(tǒng)一，而禁止建設區(qū)與限制建設區(qū)的差異主要體現(xiàn)在基本農田與生態(tài)用地的劃分。土地規(guī)劃將基本農田保護區(qū)與其他農用地一同劃入限制建設區(qū)，而城市總體規(guī)劃將其劃入禁止建設區(qū)，體現(xiàn)了基本農田是關乎糧食安全和社會穩(wěn)定的重要地位，但是由于基本農田面積較大，全部劃入禁止建設區(qū)會限制城市的發(fā)展空間，尤其是民生、能源、環(huán)保、交通等基礎設施項目建設不可避免地需占用基本農田，通常情況此類項目均會使用預留基本農田指標來保障落地，若將基本農田全部劃為禁止建設區(qū)將極大限制城市尤其是基礎設施類項目發(fā)展。因此，通過銜接，可將城市規(guī)劃中涉及基本農田部分的禁止建設區(qū)劃為限制建設區(qū)。

鑒于《生態(tài)環(huán)境建設保護規(guī)劃》屬于城市總體規(guī)劃中的專項規(guī)劃，城市規(guī)劃對于相關分類劃分標準具有權威性、專業(yè)性，土地利用總體規(guī)劃可直接采用規(guī)劃部門劃定的生態(tài)用地范圍，劃入相應的管制分區(qū)與用途分區(qū)。

3 規(guī)劃層級統(tǒng)一

結合天津市實際情況，從規(guī)劃實施管控的角度來看，土地規(guī)劃方面，區(qū)縣級規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是實施層級的規(guī)劃，兩個級別的規(guī)劃除了具有上下級的約束關系以外，其規(guī)劃內容完全一致；城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，在天津市城市總體規(guī)劃以下，有各區(qū)縣、新城總體規(guī)劃，有各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)、開發(fā)區(qū)、重要組團總體規(guī)劃，還有控制性詳細規(guī)劃作為各類總體規(guī)劃的細化控制，各級規(guī)劃沒有上下級約束關系，并且在用地布局形態(tài)方面也存在較大變化?？梢?，“兩規(guī)”在規(guī)劃層級上存在著分散不一、約束關系不明的顯著問題。

實現(xiàn)“兩規(guī)”的協(xié)同管理必須以規(guī)劃層級的銜接和相對統(tǒng)一為基礎，通過兩個規(guī)劃管理部門的協(xié)調，在規(guī)劃編制階段將所有層次的規(guī)劃統(tǒng)籌對應起來，明晰規(guī)劃管理中各層級規(guī)劃共同的管理界限。

4 本底數(shù)據(jù)統(tǒng)一

土地利用總體規(guī)劃采用的本底數(shù)據(jù)為土地利用現(xiàn)狀調查年度變更數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)在第二次全國土地調查數(shù)據(jù)庫的基礎上，每年度進行土地變更調查，全面匯總當年度土地利用性質、布局的變化信息，及時更新土地調查數(shù)據(jù)庫，并上報國家認定。土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)具有很強的現(xiàn)勢性和權威性，并且采用主流的shapefile數(shù)據(jù)格式，可以滿足復雜的分析統(tǒng)計需求，是國土部門實現(xiàn)“以圖管地”的基底數(shù)據(jù)。

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃采用的本底數(shù)據(jù)主要來源于局部地區(qū)實地調查測繪的地形圖數(shù)據(jù)，在城市細部諸如基礎設施尤其是街區(qū)內部道路、管線、各類窨井等地塊地物的標注方面比較詳細，但在現(xiàn)勢性、全面性、分析統(tǒng)計方面相對較差。

因此，“兩規(guī)”編制應采用統(tǒng)一的本地數(shù)據(jù)，以土地利用現(xiàn)狀調查數(shù)據(jù)為佳。

5 其他方面統(tǒng)一

5.1 規(guī)模銜接

“兩規(guī)”所有指標均由國家下達，“兩規(guī)”協(xié)同管理并非要求所有用地規(guī)模完全一致，但是在日常管理工作中，不論是管轄范圍、業(yè)務關系、技術標準等方面“兩規(guī)”都有密切的聯(lián)系，所以需對規(guī)模不一致問題進行協(xié)調，“兩規(guī)”應形成互認制度。以建設用地為例，土地利用總體規(guī)劃主要關心建設用地“有多少”的問題，而城市規(guī)劃主要關心建設用地“放哪里”的問題，這兩種關心都是必不可少的，因此，一方面城市規(guī)劃不應突破土地利用總體規(guī)劃的建設用地指標；另一方面在安排建設用地布局時，土地利用總體規(guī)劃應以城市規(guī)劃為主，同時方案編制完成后城市規(guī)劃不宜單方面輕易對建設用地進行布局騰挪，以免對“兩規(guī)”成果造成影響。

5.2 統(tǒng)計口徑

“兩規(guī)”還應在經濟、社會、人口發(fā)展目標等統(tǒng)計數(shù)據(jù)保持統(tǒng)一口徑。以人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計為例，天津市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）與天津城市總體規(guī)劃（2005—2020年）的目標年一致，“兩規(guī)”需將人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)與人口預測方法相互銜接、保持一致即可保證城市建設用地規(guī)模保持一致。人口規(guī)模預測和人口統(tǒng)計口徑可采用國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃確定人口規(guī)模預測與人口統(tǒng)計口徑。同時在確定人口規(guī)模時要注意兩點：第一，在編制過程中，首選采用人口普查數(shù)據(jù)，其次采用統(tǒng)計局公布的人口數(shù)據(jù)。第二，在規(guī)劃銜接過程中，相同年份的人口現(xiàn)狀數(shù)據(jù)要統(tǒng)一，相同年份的人口規(guī)劃數(shù)據(jù)也要統(tǒng)一。

參考文獻

[1] 趙民，汪軍.重構我國城市規(guī)劃建設用地標準及控制體系的探討[J].城市規(guī)劃學刊，2007（6）：29-35.

[2] 徐明堯，湯晉.關于改進我國城市用地分類標準的思考[J].規(guī)劃廣角，2008（12）：109-113.

[3] 尹向東.“兩規(guī)”協(xié)調體系初探[J].城市規(guī)劃，2008（12）：29-32.