邵勇嘉　王恩茂

摘 要：立足于新農(nóng)村建設的需要，國家對農(nóng)村投入不斷加大，對農(nóng)村發(fā)展日益重視。通過一系列政策使得農(nóng)民生活水平不斷提高，農(nóng)民生活日益富足。但與此同時，農(nóng)村基層組織人員的權(quán)力不斷增大，這為涉農(nóng)職務犯罪提供了可乘之機。重慶市作為大農(nóng)村與大城市相結(jié)合的城市，近年來農(nóng)村職務犯罪呈高發(fā)態(tài)勢。以重慶地區(qū)為視角，從相關(guān)案例為切入點，探求新農(nóng)村建設中農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪的特點、成因，并提供相關(guān)具有針對性的對策及建議。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設；基層職務犯罪；具體成因；犯罪預防

中圖分類號：D924.11 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）13-0192-04

自2013年最高檢開展全國檢察機關(guān)查辦和預防發(fā)生在群眾身邊、損害群眾利益職務犯罪專項工作以來，截至2015年5月，各級檢察機關(guān)共查辦涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域職務犯罪28 894人，占同期檢察機關(guān)立案查辦職務犯罪總?cè)藬?shù)的22%。農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪已經(jīng)成為職務犯罪中不可忽略、不可輕視的組成部分。

重慶位于我國西南部，地形復雜，是一個大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)集于一體的特殊直轄市，農(nóng)村地域廣闊。據(jù)統(tǒng)計，2014年重慶市共有2 246.31萬農(nóng)村人口，共有14個國家扶貧開發(fā)重點區(qū)縣，有4個市級扶貧開發(fā)重點區(qū)縣，15個非重點區(qū)縣有扶貧開發(fā)任務。

目前，農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪日益頻發(fā)，有效治理該種職務犯罪，對推進城鄉(xiāng)一體化建設，建設社會主義新農(nóng)村，全面建設小康社會有巨大的推動作用。

一、重慶市農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪基本情況

（一）農(nóng)村基層組織人員的基本概念

根據(jù)《中華人民共和國刑法》第93條：本法所稱國家工作人員，是指國家機關(guān)中從事公務的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。

2000年，全國人大常委會專門對刑法第93條規(guī)定的“依照法律從事公務的人員”做了立法解釋，解釋如下：村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”：（1）救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（2）社會捐助公益事業(yè)款物的管理；（3）國有土地的經(jīng)營和管理；（4）土地征用補償費用的管理；（5）代征、代繳稅款；（6）有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作；（7）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。

（二）當前重慶市農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪的基本情況

2013年1月至2014年6月，重慶市檢察機關(guān)共立案查辦村社干部職務犯罪148人，約占同期查辦職務犯罪案件總?cè)藬?shù)1 475人的1/10。2015年重慶市檢察機關(guān)共查辦696人，其中涉農(nóng)領(lǐng)域所占比例最大，共查處新農(nóng)村建設、惠農(nóng)資金管理等涉農(nóng)領(lǐng)域202人，占總查辦人數(shù)的近三成。

（三）農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪的特征

1.罪名相對集中，作案手段簡單且較為相似。據(jù)統(tǒng)計，在2013年1月至2014年6月查辦村干部職務犯罪案件148人中，涉嫌貪污犯罪119人，占比達80.4%；涉嫌賄賂犯罪22人，占14.9%；挪用公款7人，占比4.7%。

貪污、挪用案件行為人多采用弄虛作假手段騙取資金，以虛報賬目、虛增數(shù)量、收入不入賬的方式為作案手段極為突出。例如，2012—2014年，被告人陳某某等人在受重慶市??鎮(zhèn)人民政府委托，協(xié)助鎮(zhèn)人民政府復墾辦在??鎮(zhèn)??村實施復墾工作期間，利用協(xié)助實施復墾工作的職務之便，采取虛報已經(jīng)拆遷安置的屋基面積的手段，騙取國家復墾補助資金人民幣427 234.85元。

對于受賄案件而言，多為利用在扶貧、移民、救濟款物的管理；國有土地的經(jīng)營和管理；土地征用補償費用的管理；有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作等方面的職務便利，收受他人財務。例如，墊江縣某村村主任利用自己在計劃生育和戶籍職務上的便利，共接受6次受賄，受賄數(shù)額達30 400元。

2.涉案面廣，重點涉案領(lǐng)域突出。從重慶市近年來查處的涉農(nóng)職務犯罪案件來看，主要發(fā)生在農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設、套取補貼資金、征地拆遷等方面。例如，自2011—2013年，在重慶合川、北碚等區(qū)縣相繼開展的農(nóng)村改廁項目當中，村干部在組織改廁項目過程中偷工減料，并通過虛報廁所數(shù)量、更改會計賬目等手段以獲取更多改廁資金，并將改廁資金侵吞。類似此種貪污、職務侵占案件不勝枚舉。

3.犯罪集團化，多為集體共同犯罪。涉案人員為獲得利益，多為利用職務上的便利相互勾結(jié)、共同作案。以村支書、村長、村會計串通作案尤為突出。被告人鄭某為村支書，在協(xié)助政府從事行政管理工作中，利用職務上的便利，伙同村會計通過偽造承包合同的方式共同騙取國家退耕還林補助款44 592元、單獨騙取易地搬遷補助款16 000元，共計60 592元。從縱向來看，農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪在協(xié)助上級人民政府行政工作時，與從事相關(guān)工作的公職人員上下串通，互相為對方謀取利益。

二、農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪頻發(fā)的原因

（一）農(nóng)村財務資金管理混亂

農(nóng)村財務資金管理混亂，出現(xiàn)賬目不明，收支不入賬，收入賬前后審核不嚴等一系列問題。部分農(nóng)村的財務管理水平較低，且賬目設置不規(guī)范。不少會計人員缺乏財經(jīng)紀律觀念，財會業(yè)務水平低，賬務管理混亂。村支書、村主任、村會計之手，他們兼具資金的接收者、管理者、分配者三種身份于一體，權(quán)力集中在少數(shù)村干部手中，不可避免地存在著不公開、不透明的現(xiàn)象，這就為村干部貪污、挪用公款等腐敗行為提供了“溫床”。

（二）監(jiān)督機制不完善

村民委員會是基層群眾性自治組織，村民委員會的權(quán)力來自村民，村民有權(quán)利實行民主監(jiān)督。對于村民民主監(jiān)督而言，內(nèi)部監(jiān)督并沒有起到過多作用。一方面，村內(nèi)監(jiān)督不能。我國農(nóng)村空心化程度嚴重，年輕勞動力多為進城打工，留守村中多為低文化的老幼婦孺，無暇顧忌村中賬務。其次，在習慣逆來順受的小農(nóng)思想支配下，農(nóng)民不懂或不敢監(jiān)督，畏懼村干部，害怕其打擊報復。另一方面，對口上級主管部門監(jiān)管不力，監(jiān)督工作更多的是流于形式，對村級行政管理常處于一種“睜一只眼、閉一只眼”的狀態(tài)；更有案例表明村干部同上級政府領(lǐng)導串通一氣，同流合污，通過村干部“上交”好處費等形式，對農(nóng)村基層人員職務犯罪包庇縱容。

（三）傳統(tǒng)官本位思想仍舊存在

雖然社會進步，經(jīng)濟發(fā)展，法律不斷健全，但“基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的”。中國長期處于小農(nóng)社會，農(nóng)村大多具有階級性和封閉性特點。這使得農(nóng)民長期缺失民主觀念，農(nóng)民對其“父母官”言聽計從，權(quán)利意識、主人翁意識淡漠，認為自身與參政距離較遠意識較嚴重。對于農(nóng)村基層組織工作人員而言，依舊存在特權(quán)思想、族長家長制等封建意識，為謀取利益不擇手段，不計法律后果。

（四）農(nóng)村基層組織工作人員素質(zhì)較低，法律意識淡薄

近年來，大學生村官工作為農(nóng)村建設增添了新動力，但存在村官不進村的現(xiàn)象。農(nóng)村基層工作組織人員隊伍依舊以當?shù)卮迕駷橹?，有些村主任、村支書、村會計是親屬關(guān)系，更有一人身兼數(shù)職。如奉節(jié)縣某鎮(zhèn)某村黃某兼任村主任及村會計，與他人合謀貪污退耕還林補助資金。另外，從農(nóng)村選舉層面來講，一些地方由于缺少必要的引導和監(jiān)督，致使一些素質(zhì)低的人員被選舉到村基層組織崗位上，埋下了發(fā)生職務犯罪問題的隱患?；鶎痈刹块L期工作在農(nóng)村，消息閉塞，學習相關(guān)政策和法律法規(guī)的時間和機會較少，不能深刻理解其自身身份及具體罪名的構(gòu)成，不能及時認識到自己的行為可能已經(jīng)觸犯法律。

三、農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪的防范對策

農(nóng)村基層人員職務犯罪案件大量發(fā)生是多方面原因共同造成的，必須采取全方位的多管齊下的措施和手段，從根本上對其加以預防和遏止。在社會主義新農(nóng)村建設的大背景下，應從經(jīng)濟建設、政治建設、法治建設及刑法對策四個方面來防范農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪。

（一）經(jīng)濟建設方面的對策

1.降低基層職務犯罪回報率。從承擔的風險以及預期的獲利來看，挪用公款無疑是高回報、低風險的典型。然而當農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起來，村民和村干部不再為幾萬元發(fā)愁的時候，再為了幾萬元的收益而觸犯法律的行為將變得不那么誘人。村干部的腰包鼓了，自然也減少了其以觸犯法律為代價的犯罪行為的發(fā)生。

2.以經(jīng)濟發(fā)展促使政治進步。當今，中國已經(jīng)進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段，中國的問題更多的也是農(nóng)村的問題。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的逐漸拉大，越來越多的人從農(nóng)村流向城市，從西部流向東部，造成的后果就是貧富差距越拉越大，城市人滿為患，農(nóng)村老弱留守。雖然有國家政策的大力扶持，然而農(nóng)村只有找到自身的經(jīng)濟發(fā)展出路才能吸引更多的資金和人才回流。只有資源和人才在農(nóng)村匯集時，農(nóng)村才能走向經(jīng)濟進步，而正是經(jīng)濟的發(fā)展，才能滋養(yǎng)人們對公平、民主政治的渴望。

（二）政治建設方面的對策

1.完善村級財務管理機制。財務管理混亂是滋生腐敗問題的溫床，建立健全農(nóng)村財務管理制度，實行收支兩條線，真正做到村務公開。嚴格遵守《中華人民共和國村民組織法》，建立村務檔案。村務檔案應當真實、準確、完整、規(guī)范。村委人員要認真履行財務手續(xù)和執(zhí)行財務制度，堵塞財務管理漏洞。設置村務公開欄，向村民定期公開財務收支情況、重大項目建設等內(nèi)容。杜絕收入不入賬等問題發(fā)生。定期培訓財務人員，提高財務人員工作水平和自身素質(zhì)，確保賬務做到明晰。

2.構(gòu)建有效可行的監(jiān)督機制。建立以村民為基礎(chǔ)的內(nèi)部監(jiān)督機制，定期進行村務公開，重大村務活動應當有村民代表參與。建立起有村民推選產(chǎn)生村民監(jiān)督小組，對村務決策、村務公開和農(nóng)村基層組織工作人員廉潔性進行監(jiān)督。提高村民參與村中事務的積極主動性，充分發(fā)揮自我管理、自我教育、自我服務。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門外部監(jiān)督，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會監(jiān)督職責。加強與農(nóng)村基層組織工作人員對話，對重大事項進行全程跟蹤，定期審計村務賬務，走訪鄉(xiāng)村深入實踐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應對自我進行反腐敗教育，對監(jiān)督事項、監(jiān)督行為、監(jiān)督作坊進行明確規(guī)范，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以監(jiān)督為名干涉村民自治。

3.加強基層黨組織建設，優(yōu)化干部的任用和管理。首先，充分發(fā)揮基層黨組織對農(nóng)村建設的基礎(chǔ)性作用，加強對村委人員的教育和管理。其次，應加強對村委人員的任用和管理，開展村官選拔制度，提高擔任村干部的任職資格和任職條件，各級部門要引導村兩委會的選舉工作，真正做到民主選舉，預防黑幕選拔。再次，提高農(nóng)村基層組織工作人員社會福利待遇，建立激勵機制，綜合考量其政績及自身素質(zhì)等方面因素，采取獎金等方式獎勵。最后，使大學生村官工作落到實處，使優(yōu)秀人才真正參與到基層建設，建立一支具有較高素質(zhì)的農(nóng)村基層工作人員隊伍。

（三）法治建設方面的對策

1.培育農(nóng)民群眾的法治意識和民主觀念。廣大農(nóng)民群眾的法治意識淡薄，缺乏民主思想。立足于農(nóng)村實際情況，做到深入化實質(zhì)化普法。增強民主意識，讓其真正參與到民主選舉。民主監(jiān)督、民主管理、民主決策。摒棄對農(nóng)村基層組織工作人員是“土皇帝”“大族長”的錯誤認識。運用多種方式形式進行法律宣傳，增強法制觀念的培養(yǎng)和防范意識的構(gòu)架。當遇到侵犯自身權(quán)利的事情時，能夠用法律手段維護自己權(quán)利，做到敢發(fā)聲，能發(fā)聲，正確發(fā)聲。

2.加強法制宣傳教育，提高自律和守法意識。對于農(nóng)村基層組織人員，首先，著重要解決封建特權(quán)、貪圖享樂及宗族家長制等腐朽落后思想，為其建立起為群眾謀福利、全心全意為村民服務的意識。其次，加強對農(nóng)村基層組織人員的法律意識，進行普法宣傳，尤其是刑法及村民委員會組織法，告知其犯罪紅線。再次，開展警示教育，廉政教育警示，通過對身邊職務犯罪人員以身說法，使其汲取教訓，提高廣大基層組織人員知法、懂法、守法的意識，增強抵御誘惑的能力。

3.構(gòu)建“村村通”下的“陽光政府”。2015年十二屆全國人大三次會議上，李克強總理在政府工作報告中提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃。在大信息時代下，信息網(wǎng)絡已經(jīng)成為公民與政府對話的重要平臺。隨著社會主義新農(nóng)村建設項目的推進，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及農(nóng)民文化水平的提高，網(wǎng)絡的村鎮(zhèn)化普及也變得可能和迫切。“村村通”的實現(xiàn)將使各種便民利民信息在第一時間通過廣播、電視、網(wǎng)絡傳遞到每家每戶，對于國家補助項目資金情況、村內(nèi)賬目的收支情況等等信息實現(xiàn)實時了解監(jiān)督，也讓鄉(xiāng)村級的“陽光政府”成為可能，讓基層職務犯罪無所遁形。

（四）刑法方面的對策

1.完善立法細則。十八大以來，黨和國家的反腐力度不斷加大，無論是大老虎還是小蒼蠅都同等重視。然而我國刑法對職務犯罪的規(guī)制只限于具體的幾項罪名，未制定出專門的反腐敗法。雖然自《刑法修正案（九）》出臺后，修改了貪污受賄犯罪的定罪量刑標準，但隨著錢權(quán)交易、權(quán)權(quán)交易形式的多樣化，罪名上無法涵蓋所有的職務犯罪類型。而且基層職務犯罪具有涉案面廣、發(fā)現(xiàn)難、取證難等特點，建議正在制定《中華人民共和國反腐敗法》應專門一章規(guī)定農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪。

2.發(fā)揮司法能動性。自2015年11月1日起正式施行的《刑法修正案（九）》刪除了對貪污犯罪的具體量刑數(shù)額，改為“數(shù)額+情節(jié)”，并同時考慮犯罪嫌疑人的認罪態(tài)度，極大地提高了司法審判的主觀能動性。能動司法使得受賄罪與瀆職罪被定罪的可能性、刑罰嚴厲性都大大提升。概言之，整個過程的預期刑罰成本升高，而受賄的犯罪收益降低，刑法對策就對犯罪產(chǎn)生了“抑制”作用，從而防腐敗提供助力。

3.行賄受賄兩手抓。自2013年至今，重慶地區(qū)共審理行賄案130余例，受賄案1 200余例，存在明顯的“重受賄、輕行賄”的現(xiàn)象。然而行賄與受賄造成的社會影響同樣惡劣，“行賄情罪”的假象為“權(quán)力尋租”創(chuàng)造更多可能，也誘發(fā)更多的錢權(quán)交易?！缎谭ㄐ拚福ň牛冯m加大了對行賄罪的處罰力度，仍需執(zhí)法人員嚴格執(zhí)法，行賄受賄兩手抓，遏制腐敗毒瘤。

四、結(jié)語

在十八屆五中全會提出的全面建成小康社會新的目標要求中，到2020年“我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧”備受關(guān)注。對于農(nóng)業(yè)大國來講，新農(nóng)村建設更是尤為突出。“十三五”期間，國家繼續(xù)加大對農(nóng)村發(fā)展的扶持力度，而農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪無疑是新農(nóng)村建設過程中的一大阻礙，故此加大對農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪問題關(guān)注及相關(guān)預防顯得十分重要。預防職務犯罪，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會建設工作順利進行，是我國實現(xiàn)改善民生大計、實現(xiàn)共同富裕的重要保障。

參考文獻：

[1] 戴佳.全國檢察機關(guān)查辦涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域職務犯罪28 894人[EB/OL].正義網(wǎng)，2015-07-22.

[2] 江一陽.全市扶貧對象減少至165.3萬人[N].重慶晚報，2014-10-10.

[3] 費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：人民出版社，2008.

[4] 徐婕.農(nóng)村基層組織人員職務犯罪研究[J].新疆警察學院學報，2015，（3）：37-41.

[5] 于曉光，張鑫.論吉林省涉農(nóng)職務犯罪的成因及防范對策[J].當代法學，2010，（4）：9-16.

[6] 周利，賀輝.涉農(nóng)職務犯罪法律適用問題研究[J].中國刑事法雜志，2011，（12）：50-55.

[7] 王琪國，等.和諧語境下的農(nóng)村基層干部職務犯罪預防問題研究[J].中共四川省委省級機關(guān)黨校學報，2008，（1）.

[8] 潘星辰.刑法反腐對策之調(diào)整：由完善立法到能動司法[J].學術(shù)研究，2014，（8）.

Abstract：Based on the needs of the new rural construction，the countrys increasing investment in rural areas，is becoming more and more attention to the rural development.Through a series of policy makes the rural living standards continue to improve，farmers increasingly affluent life.But at the same time，the rights of rural grassroots organizations continue to increase，this provides an opportunity for agricultural duty crime.Chongqing as a large rural combined with big city，countryside into a high-risk situation of duty crime in recent years.In this paper，in the perspective of Chongqing region，from the relevant case as the breakthrough point，to explore the new rural construction of rural grassroots organization staff duty crime causes and characteristics of and provide targeted countermeasures and Suggestions.

Key words：new rural construction；primary duty crime；specific causes；crime prevention

[責任編輯 陳 鶴]