陶遵臣 張偉

長(zhǎng)期以來，110接處警服務(wù)在打擊各類違法犯罪活動(dòng)和處置各類案件、事件中發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政府職能的改變，110報(bào)警服務(wù)的職能范圍也在不斷拓展，然而110接處警這個(gè)改變公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的新生事物在履行職責(zé)和行使權(quán)力方面卻存在和暴露出來一些問題，特別是非警務(wù)活動(dòng)的困擾讓基層派出所接警民警深陷迷局，急需改變。

一、基層110報(bào)警服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（一）基層派出所110警情現(xiàn)狀。以山東省威海市公安局城里派出所為例， 2015年該所年接警總數(shù)5434起，有效警情4754起。其中，警務(wù)類警情1854起，占110警情的34%;糾紛類警情1726起，占110警情的32%;求助類警情1174起，占110警情的21.6%，其中包括走失求助101起，失物求助241起，水電氣求助17起，危急病人求助4起，墜樓求助1起，自殺求助2起，招領(lǐng)求助33起，其他求助773起;無效警情670起，占110警情的12%;惡意報(bào)警10起。

（二）基層派出所滿意度回訪現(xiàn)狀。以威海市公安局城里派出所為例，根據(jù)山東警務(wù)評(píng)議系統(tǒng)結(jié)果查詢，2016年1至4月，該所不滿意警情38起，其中對(duì)警務(wù)類不滿意5起，對(duì)非警務(wù)類不滿意33起。

（三）社會(huì)投訴類反饋單反映110接警現(xiàn)狀。2016年1至4月，威海市公安局城里派出所接市長(zhǎng)熱線、區(qū)長(zhǎng)熱線及社會(huì)信息反映單共計(jì)16份，對(duì)派出所警務(wù)類業(yè)務(wù)不滿意而投訴的僅1起，其他全部為非警務(wù)類的求助與情況反映。

綜上分析，從報(bào)警內(nèi)容來看，一類是與公安業(yè)務(wù)工作緊密聯(lián)系的警務(wù)類報(bào)警，另一類則是與公安業(yè)務(wù)聯(lián)系不大甚至毫無聯(lián)系的非警務(wù)類報(bào)警，其中非警務(wù)類報(bào)警占60%以上。

二、110接處警中存在的問題及危害

公安部發(fā)布的《地級(jí)以上公安機(jī)關(guān)指揮中心工作規(guī)范》中規(guī)定，110報(bào)警服務(wù)臺(tái)的主要職責(zé)是“報(bào)警”與“服務(wù)”。“報(bào)警”受理的范圍包括各類與違法犯罪有關(guān)的案件，“服務(wù)”即是對(duì)一些緊急求助的受理。但是定位的根本特征是：第一，公民報(bào)警的事項(xiàng)必須具備危及社會(huì)治安秩序的內(nèi)容，如果是社會(huì)正常工作秩序受到影響，但沒有出現(xiàn)直接危及社會(huì)治安秩序的情況，則不屬于110報(bào)警求助職責(zé)的范圍。第二，公民求助的事項(xiàng)必須是出現(xiàn)險(xiǎn)情的緊急事項(xiàng)，而在涉及水、電、氣、熱等公共設(shè)施的問題中，如果沒有出現(xiàn)險(xiǎn)情及危及社會(huì)治安秩序的，則不屬于110報(bào)警求助服務(wù)的范圍。110正確定位其職責(zé)有利于提高公安機(jī)關(guān)打擊現(xiàn)行違法犯罪活動(dòng)，同時(shí)也有利于為群眾提供快捷、有效的“急、難、險(xiǎn)”綜合服務(wù)。但由于多方面原因，在實(shí)際工作中，群眾和社會(huì)其他部門常常錯(cuò)誤理解110的職能范圍，使得公安機(jī)關(guān)對(duì)于110工作應(yīng)接不暇甚至焦頭爛額。究其原因，大致可總結(jié)如下：

（一）過多的非警務(wù)活動(dòng)影響派出所正常的處警程序及質(zhì)量。威海市公安局城里派出所年接警量在7000起左右，平均日接警量19起，該所正式民警18人，其中女警5人，實(shí)際接處警只有13人，3人一個(gè)班，4天就要值一個(gè)班，如果遇到民警培訓(xùn)、受傷、出差等情況，更是警力嚴(yán)重不足，在這種警力配備的條件下民警既要完成日常的理論學(xué)習(xí)、執(zhí)勤保衛(wèi)及社區(qū)基礎(chǔ)工作，又要應(yīng)付日益繁重的接處警工作，而其中非警務(wù)警情的處理往往比案件的偵辦更加耗時(shí)費(fèi)心，還不一定得到好的處理結(jié)果，造成民警疲于應(yīng)付、身心疲憊。非警務(wù)警情耗占的大量精力擠占了對(duì)案件的偵破的時(shí)間，使公安主業(yè)頗受影響，也迫使公安職能從打擊主業(yè)轉(zhuǎn)向更多的服務(wù)職能。

（二）過多的非警務(wù)活動(dòng)嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)的公信力。大量的超越警察職責(zé)的非警務(wù)報(bào)警，將公安機(jī)關(guān)置于兩難境地。如果兌現(xiàn)承諾，因?yàn)樯婕暗氖虑槌隽司斓穆氊?zé)和能力所限，對(duì)許多求助難以解決;如果不兌現(xiàn)，群眾則會(huì)以“警察不作為”的說辭表示不滿，嚴(yán)重影響公民對(duì)公安機(jī)關(guān)的公信力。長(zhǎng)此以往，不僅削弱了民警自身的法定職責(zé)的履行，而且還會(huì)誤導(dǎo)公眾對(duì)警察超限度的依賴和奢望，產(chǎn)生新的矛盾，使警察成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，結(jié)果往往是警察為非警務(wù)警情疲于奔命，卻天天投訴不斷。

（三）過多的非警務(wù)活動(dòng)實(shí)際影響了群眾訴求的實(shí)效性?！坝惺抡揖臁钡乃枷朐诶习傩盏男闹懈畹俟獭Ｈ罕娡环质虑榫o急與否、歸屬管理部門是哪兒，都會(huì)全部求助110?？晒矙C(jī)關(guān)不是全能的職能部門，只能再聯(lián)系其他部門接手，一方面耽誤了群眾的辦事時(shí)間，另一方面也放縱了某些部門的消極不作為。公安機(jī)關(guān)在對(duì)事件進(jìn)行暫時(shí)處置的狀態(tài)也是不穩(wěn)定狀態(tài)，轉(zhuǎn)接過程中也很容易衍生出其他矛盾。

三、破解110非警務(wù)活動(dòng)迷局的對(duì)策

解決非警務(wù)活動(dòng)影響正常警務(wù)活動(dòng)的問題，解放和解脫警力，既需要外部保障，也需要內(nèi)部規(guī)范，這依賴于依法治國的深入推進(jìn)、公安體制改革的不斷深入和警務(wù)改革的創(chuàng)新和探索。

（一）完善法律法規(guī)，正確定位公安110職能范圍。準(zhǔn)確定位110的職責(zé)，有法可依是前提。要細(xì)化明確110的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限以及程序，對(duì)《人民警察法》第21條做出詳細(xì)解釋，明確界定“糾紛”的內(nèi)涵和外延。依法行政的要義在于政府職權(quán)法定，法無明確許可的，即為禁止。行政機(jī)關(guān)樹立好形象的關(guān)鍵要靠做好自身職責(zé)范圍內(nèi)的事情。對(duì)非警務(wù)活動(dòng)如何處置應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定，應(yīng)堅(jiān)決維護(hù)民警的執(zhí)法權(quán)益，不能讓基層公安機(jī)關(guān)和民警獨(dú)自面對(duì)，執(zhí)法不規(guī)范只會(huì)導(dǎo)致惡性循環(huán)。同時(shí)，110角色回歸后，需加強(qiáng)內(nèi)部管理，規(guī)范接處警流程，加強(qiáng)法律監(jiān)督，避免出現(xiàn)對(duì)應(yīng)該受理的警情以不屬于管轄范圍為由拒絕出警的走極端的現(xiàn)象。

（二）強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，爭(zhēng)取社會(huì)各界對(duì)110處警職責(zé)的了解與支持。宣傳是從源頭減少非警務(wù)警情的有效舉措。其實(shí)早在2003年，公安部制定的《110接處警工作規(guī)則》中就對(duì)110接處警工作客觀存在的問題做了原則性規(guī)定，明確不提“四有四必“。而社會(huì)其他部門和廣大群眾卻知之甚少，因此當(dāng)務(wù)之急是在完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上在宣傳上狠下功夫，充分借助媒體、網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)宣傳等多種形式告知社會(huì)各界及群眾在撥打110報(bào)警求助電話時(shí)的基本要求，引導(dǎo)群眾正確區(qū)分事件性質(zhì)及管轄部門，同時(shí)對(duì)撥打110騷擾電話或惡意報(bào)警等反面事例一并予以曝光。

（三）補(bǔ)齊部門短板，建立完善統(tǒng)一、高效、功能完備的社會(huì)聯(lián)動(dòng)體系。解決110非警務(wù)難題，除自身努力外，還必須建立與完善以政府為主導(dǎo)的、與部門真正聯(lián)動(dòng)的社會(huì)體系。群眾分不清政府職能管轄劃分范圍，這就需要有專業(yè)人員分類轉(zhuǎn)接求助電話。就解決群眾非警務(wù)求助而言，各地大都建立了城市應(yīng)急中心與公安110指揮中心一套班子運(yùn)作，統(tǒng)籌調(diào)度各部門行政資源進(jìn)行服務(wù)聯(lián)動(dòng)，確保各個(gè)行政部門履行職責(zé)到位、服務(wù)于民到位。但現(xiàn)實(shí)情況是應(yīng)急中心的聯(lián)動(dòng)機(jī)制有名無實(shí)，“聯(lián)而不動(dòng)”。建議在政府對(duì)各部門的績(jī)效考核如依法行政考核中設(shè)立相應(yīng)指標(biāo)以增加公安話語權(quán)，同時(shí)政府應(yīng)完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)方面的立法工作，對(duì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限及各單位在應(yīng)急處置工作中的相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)定，真正實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。

（四）夯實(shí)社區(qū)警務(wù)，提高預(yù)警防范能力，有效減少非警務(wù)警情的發(fā)生。近年來，隨著社區(qū)警務(wù)機(jī)制改革的推進(jìn)及網(wǎng)格化網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行模式的推廣，基層社區(qū)警務(wù)室發(fā)揮著越來越重要的作用。去年，威海市公安局環(huán)翠分局推行了警務(wù)中隊(duì)改革試點(diǎn)工作，最大限度地將警力放在社區(qū)，使社區(qū)警務(wù)職能全面化，既抓基礎(chǔ)工作又要負(fù)責(zé)案件偵辦。警力的下沉大大提升了社區(qū)見警率，有效地降低了可防性案件的發(fā)生，同時(shí)民警真正深入社區(qū)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處置社區(qū)隱患及矛盾糾紛，大大降低了110的警情量，也由此降低了非警務(wù)警情的發(fā)生。