汪小平

摘 要：近年來，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程不斷加快，由此引發(fā)的征地問題已成為社會關(guān)注的熱點。該文主要從現(xiàn)行的土地管理制度和征地政策出發(fā)，分析研究征地補償費用與分配問題，以探尋解決征地問題的途徑。

關(guān)鍵詞：征地；補償費用；分配

中圖分類號 F311 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）13-0004-02

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規(guī)定“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。因此，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的快速推進中，國有存量土地已不能滿足用地需求，征收集體土地成為了解決土地供需矛盾的重要手段。然而，在征地過程中出現(xiàn)的問題不斷增多，已成為社會關(guān)注的熱點。根據(jù)當(dāng)前的征地實際情況，征地產(chǎn)生的各種矛盾糾紛大多可歸結(jié)到征地補償費用與分配上來。本文主要從現(xiàn)行的土地管理制度和征地政策出發(fā)，分析研究征地補償費用及其在政府、集體、農(nóng)民之間的分配問題，以探尋解決征地問題的途徑。

1 征地補償費用構(gòu)成

農(nóng)民在征地過程中獲取的收益主要是征地補償費用，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每hm2被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

土地補償費、安置補助費以被征收耕地的年產(chǎn)值算術(shù)平均再加倍計算，忽略了土地的基本特性：即位置固定性、質(zhì)量差異性、增值性。各塊土地之間的相對位置是固定的，因此土地的有用性會隨著土地位置不同有較大變化。如場鎮(zhèn)周邊地方區(qū)位優(yōu)勢明顯，農(nóng)民種植蔬菜、培養(yǎng)花卉帶來的收益可能比偏遠(yuǎn)地區(qū)種植玉米帶來的收益多。土地質(zhì)量的差異性是由土壤、氣候、地形地貌等因素引起，從而使土地的結(jié)構(gòu)和功能不同。如有些地區(qū)適宜種植珍貴藥材，有些地區(qū)適宜種植水稻，兩者產(chǎn)生的收益也不一致。土地增值性是指集體土地轉(zhuǎn)為國有土地并進行相應(yīng)開發(fā)后而發(fā)生的增值。由于以上特性未在征地補償費用上體現(xiàn)出來，農(nóng)民在征地過程中會對不同地塊以相同價格進行補償以及自己未享受到土地增值收益產(chǎn)生異議。

2 征地補償費用分配問題

2.1 土地補償費的分配 《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會自治法》，征地補償費的使用、分配方案，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。同時要求召開村民會議，應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上的村民的過半數(shù)，或者本村2/3以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。但目前中國西部農(nóng)村現(xiàn)狀是集體經(jīng)濟組織大部分成員外出務(wù)工，無法按規(guī)定和程序行使分配權(quán)利，有些地方是由政府代為行使。有些村雖具備行使征地補償費使用、分配權(quán)利的條件，但由于村民從眾心理嚴(yán)重，缺乏行使權(quán)利的內(nèi)在動機。因此在土地補償費分配權(quán)代為行使以及未真正行使的情況下，部分農(nóng)民的意愿得不到尊重，征地權(quán)益得不到保障。

2.2 房屋補償款的分配 集體土地征收不僅是將集體土地性質(zhì)變?yōu)閲校乙獙⒌厣细街锶坎鸪⒅匦乱?guī)劃建設(shè)。地上附著物包括被征收土地上的建筑物、構(gòu)著物以及鋪設(shè)的電纜管線等。在地上附著物補償費用分配中，房屋補償款分配問題較為突出。由于多年來形成的重城市輕農(nóng)村的土地房屋管理現(xiàn)狀，農(nóng)村集體土地上房屋情況較國有土地上房屋情況更為復(fù)雜。一是很多農(nóng)戶法律意識淡薄，未申請土地房屋權(quán)屬登記。二是個別農(nóng)戶修建幾處宅基地，受《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”的限制，無法進行產(chǎn)權(quán)登記。三是農(nóng)房私下轉(zhuǎn)讓較多。由于宅基地使用權(quán)是一種帶有身份性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)，與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格聯(lián)系在一起的，只有集體經(jīng)濟組織成員身份才能享有宅基地使用權(quán)。因此很多房屋買受人無法辦理集體土地使用權(quán)證、農(nóng)村房屋所有權(quán)證或房地產(chǎn)權(quán)證。在實際征地過程中，由于宅基地和農(nóng)房權(quán)屬不清晰以及由此引起的征收人與被征收人在安置補償上認(rèn)識的不一致，導(dǎo)致房屋補償款分配糾紛較多。

2.3 青苗補償費的分配 青苗補償費是對被征收土地上生長的農(nóng)作物等造成的損失給予的經(jīng)濟補償。根據(jù)《土地管理法實施條例》的規(guī)定，青苗補償費歸青苗的所有者所有?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》對此也有規(guī)定，承包地被依法征用、占用的，承包方有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋>》規(guī)定：承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三人的，除當(dāng)事人另有約定外，青苗補償費歸實際投入人所有。在實際的土地征收中，青苗補償費分配糾紛還是較多。一是部分土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包、出租未簽訂正式的書面協(xié)議。二是農(nóng)村撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，部分農(nóng)民在別人未耕種的土地上種植，當(dāng)土地被征收時，雙方對青苗補償費的歸屬達不成一致意見。三是一些農(nóng)民由于各種原因在承包地以外的土地上進行耕種，由于以上相關(guān)規(guī)定未對這部分青苗補償費歸屬進行明確，同時國家征收土地支付的青苗補償費是以征收的土地總面積為基數(shù)進行計算的，因此農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織就承包地以外的青苗補償費分配有爭議。

2.4 土地增值收益的分配 目前關(guān)于土地增值收益分配的爭論，主要可以總結(jié)為以下兩種觀點。第一種觀點認(rèn)為，土地增值收益應(yīng)當(dāng)堅持“漲價歸公”，政府壟斷土地一級市場是合理的，因此，政府征收集體土地不應(yīng)當(dāng)按照市場價格進行補償。政府在征收集體土地時只要適當(dāng)考慮讓失地農(nóng)民分享土地發(fā)展增益，適當(dāng)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，保證被征收人過上小康生活即可。第二種觀點則認(rèn)為，在處理集體土地增值收益分配時，應(yīng)該尊重和保護集體土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利。在征收集體土地時，也應(yīng)當(dāng)按照市場價格公平補償被征收人[1]。目前，具體的土地增值收益分配制度尚未建立。

3 建議

集體土地征收工作在促進地方經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的同時，應(yīng)全面保障農(nóng)民切身利益，提高農(nóng)民生活水平，維護社會穩(wěn)定。

（1）加強法制宣傳教育，培養(yǎng)農(nóng)民法律意識。一是培養(yǎng)產(chǎn)權(quán)意識，讓農(nóng)民意識到申辦土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林權(quán)證的重要性，做到產(chǎn)權(quán)清晰，才能更好地在土地制度改革中受益。二是培養(yǎng)農(nóng)民對集體經(jīng)濟活動的民主管理意識，積極參與集體收益分配，認(rèn)真履行合法的決策程序，避免自身利益受損。三是培養(yǎng)維權(quán)意識。當(dāng)權(quán)益受到侵害時，應(yīng)通過司法訴訟、調(diào)解等法律途徑解決問題。

（2）將農(nóng)用地分等定級估價與土地制度改革有機聯(lián)系在一起，將其研究成果應(yīng)用到征地補償中，在實踐中具有較強的可行性。這是因為農(nóng)用地分等定級與估價所選因素因子均是影響農(nóng)用地質(zhì)量的主要因素，具有普遍實用性。運用定級估價成果，進行適當(dāng)?shù)囊蛩匦拚梢院啙嵑侠淼貏澐终鞯貐^(qū)片，測算出征地區(qū)片綜合地價，從而科學(xué)確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)[2]。

（3）土地增值收益實際上是一種預(yù)期收益，涉及面廣。它不僅涉及到土地當(dāng)前收益與未來收益，同時涉及到政府、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民三方的關(guān)系，也涉及到城市與農(nóng)村、郊區(qū)農(nóng)村與廣大農(nóng)村的關(guān)系。對于因集體土地經(jīng)征收變更為國有建設(shè)用地而產(chǎn)生的土地增值收益，應(yīng)盡快建立合理的分配制度，適當(dāng)提高被征地農(nóng)民的生活水平。

參考文獻

[1]程雪陽.土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配[J].法學(xué)研究，2014（5）：76-97.

[2]吳克寧，史原軻，路婕，等.農(nóng)用地分等定級估價成果在征地補償中的應(yīng)用[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2006，8（3）：50-52.