摘 要：本文梳理了“兜底人口”政策演變的脈絡(luò)和學(xué)界的研究現(xiàn)狀。認(rèn)為學(xué)界從社會(huì)保障研究出發(fā)，不斷開(kāi)啟對(duì)兜底人口的社會(huì)保障研究，成果很多。但依然存在研究視角更多是宏大的社會(huì)政策架構(gòu)，微觀的特征分析和描述較少；專門(mén)針對(duì)兜底人口的研究很少；對(duì)兜底人口深入的調(diào)查分析較少等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：兜底人口；社會(huì)保障；綜述

2014年03月13日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在人民大會(huì)堂與采訪十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議的中外記者見(jiàn)面，首次提出民生問(wèn)題應(yīng)該?；?、兜底線、促公平。之后進(jìn)一步介紹兜底線是我們基本保障之外，因病、因?yàn)?zāi)等特殊原因基本保障兜不住，陷入生活窘境的，還要進(jìn)行社會(huì)救助。2014年5月1日我國(guó)頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，形成8+1社會(huì)救助格局，包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助、社會(huì)力量參與。2014年9月17日，李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定全面建立臨時(shí)救助制度，幫助群眾應(yīng)對(duì)突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性生活困難，給予應(yīng)急、過(guò)渡性救助，做到兜底線、救急難，填補(bǔ)社會(huì)救助體系“缺項(xiàng)”， 織密織好社會(huì)保障安全網(wǎng)。

2015年11月28日，習(xí)近平在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要解決好“怎么扶”的問(wèn)題，按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施“五個(gè)一批”工程。其中要求對(duì)貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人，由社會(huì)保障來(lái)兜底，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行社會(huì)保障兜底一批。兜底人口便躍入了公眾視野，擺上了研究的臺(tái)面。

兜底人口是社會(huì)保障制度中最低層次保障的對(duì)象，是社會(huì)最后一道安全網(wǎng)必須關(guān)注和保障的對(duì)象，是社會(huì)保障的范疇。其基本的理念和理論基礎(chǔ)都源于對(duì)社會(huì)保障制度的總體研究和認(rèn)識(shí)，因此有必要對(duì)社會(huì)保障制度的研究有一個(gè)大致的了解。

社會(huì)保障即是社會(huì)向社會(huì)成員提供基本的生活保障。英國(guó)是最先實(shí)行社會(huì)保障制度的國(guó)家。1942年，以威廉·貝弗里奇為首的調(diào)查委員會(huì)提出《社會(huì)保險(xiǎn)及有關(guān)服務(wù)》的報(bào)告，即著名的“貝弗里奇報(bào)告”。至此，開(kāi)啟了西方國(guó)家從搖籃到墳?zāi)沟纳鐣?huì)保障體系的建設(shè)（陳良謹(jǐn)，1990）。美國(guó)是最早實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的社會(huì)保障法律制度的國(guó)家（趙振華，2004）。美國(guó)衛(wèi)生和人類服務(wù)部社會(huì)保障總署出版《1981年世界社會(huì)保障制度》的書(shū)中，闡述把社會(huì)保障分為老年、傷殘、死亡，疾病與生育，工傷，失業(yè)，家屬經(jīng)貼（魏新武，張建新，1985）。世界各國(guó)的社會(huì)保障政策經(jīng)歷了從被動(dòng)到積極、從單一到系統(tǒng)的演變（陳寧，2011）。

國(guó)外社會(huì)保障具有加強(qiáng)對(duì)最弱特殊群體的保障的趨勢(shì)。從20世紀(jì)40年代開(kāi)始西方國(guó)家變開(kāi)始不斷完善社會(huì)救助制度，總體上形成福利型、補(bǔ)救型、公助型和普遍型四種模式，并形成了較為完備的社會(huì)救助體系。各國(guó)通過(guò)不同形式實(shí)施社會(huì)救助政策：英國(guó)實(shí)行“生活補(bǔ)貼”形式；德國(guó)針對(duì)不同的情況實(shí)行專門(mén)救助項(xiàng)目；美國(guó)實(shí)行特困人員收入補(bǔ)助、撫養(yǎng)子女補(bǔ)助、食品券、醫(yī)療補(bǔ)助等政策；在日本實(shí)現(xiàn)生活救助、住宅救助、醫(yī)療救助、教育救助、謀生救助、分娩救助、安葬救助等等（林莉紅，孔繁華，2008；申學(xué)鋒，2009）。

在我國(guó)，社會(huì)保障是一個(gè)由諸多內(nèi)容構(gòu)成的綜合體系。其基本內(nèi)容主要包括：社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫四個(gè)方面。社會(huì)救助是整個(gè)社會(huì)保障體系的基石，是社會(huì)保障體系的最基礎(chǔ)的制度安排，構(gòu)成了社會(huì)保險(xiǎn)無(wú)法保障或保障后家庭收入仍然低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的貧困群體的一種“兜底”保障（谷紅彬，2013）。而兜底人口便是我們社會(huì)救濟(jì)最重要的保障對(duì)象。在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境中，民政兜底的實(shí)施辦法，因地區(qū)不同而有所差異。一般而言，低保和五保戶屬于優(yōu)先考慮的對(duì)象，各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)救助發(fā)展水平，將會(huì)納入不同的兜底對(duì)象。比如孤兒、受災(zāi)人員等。

對(duì)兜底人口救濟(jì)制度的研究。目前關(guān)于建立系統(tǒng)的救濟(jì)制度的必要性上沒(méi)有什么爭(zhēng)議，學(xué)者的觀點(diǎn)比較統(tǒng)一。唐鈞從歷史的視角對(duì)我國(guó)救濟(jì)制度進(jìn)行了全面的研究（唐鈞，2004），他認(rèn)為我國(guó)救濟(jì)制度的變化最大的是救助理念從“救急、控制”到“權(quán)利”的變化。特別是在反貧困作為國(guó)家戰(zhàn)略，并提出時(shí)間表的現(xiàn)在，學(xué)界意識(shí)到解決目前2000萬(wàn)無(wú)力自我脫貧對(duì)象，社會(huì)救助具有重要的意義（鄭功成，2007；蔡昉，2004；李迎生，2006）。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和以人為本的社會(huì)建設(shè)（彭華民，2015）理念的確立，救助制度不斷完善和推進(jìn)。但也存在救助理念消極、救助方式落后、救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、救助范圍狹窄、救助內(nèi)容單一、救助主體薄弱、救助效率不高等問(wèn)題（謝勇才，丁建丁，2015）。

因此，有學(xué)者提出法制化是我國(guó)救濟(jì)制度的路徑選擇（王珂瑾，2012；謝增毅，2014），也需要建立有效的社會(huì)救助與物價(jià)上漲的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并需要引入“適度普惠”的理念（唐鈞，2013），朝著更加積極的社會(huì)救助制度（關(guān)信平，2014）發(fā)展。

對(duì)特殊兜底人口救濟(jì)的研究。也有學(xué)者對(duì)特殊對(duì)象的研究（張興杰等，2012）。由于農(nóng)民工遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性比較高，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力也比較低，因此應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)救助，針對(duì)其特殊性制定專項(xiàng)的社會(huì)救助政策（徐增陽(yáng)，付守芳，2011）。由于計(jì)劃生育政策而產(chǎn)生的失獨(dú)家庭，越來(lái)越收到社會(huì)和國(guó)家的重視，有學(xué)者提出應(yīng)該對(duì)這類特殊群體建立專門(mén)的支持幫助機(jī)制（黃建，2013；謝勇才等，2013）。

對(duì)提高兜底人口救濟(jì)效果的研究。為提高對(duì)兜底人口救濟(jì)的有效性，有學(xué)者認(rèn)為通過(guò)個(gè)案管理（高靈芝，楊洪斌，2010）、社會(huì)工作（楊榮，2014）等方式加強(qiáng)對(duì)兜底人口的幫助。

從以上綜述可知，國(guó)外對(duì)社會(huì)保障“兜底”人口的研究和實(shí)踐起步較早，成果較豐富，國(guó)內(nèi)研究雖然取得了較大的進(jìn)步，但還需要完善和提升，主要表現(xiàn)在：

一是研究視角更多是宏大的社會(huì)政策架構(gòu)，微觀的特征分析和描述較少；

二是由于兜底人口的概念出現(xiàn)的時(shí)間不久，因此專門(mén)針對(duì)兜底人口的研究可謂微乎其微；

三是對(duì)兜底人口的特征研究更多只停留于討論層面，沒(méi)有對(duì)兜底對(duì)象進(jìn)行更加深入的調(diào)查分析。

在文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上進(jìn)行更加深入對(duì)兜底人口的特征、需求，政策現(xiàn)狀、問(wèn)題，并提出自己的解決辦法的研究具有重要的意義。兜底人口是社會(huì)保障制度中最低層次保障的對(duì)象，是社會(huì)最后一道安全網(wǎng)必須關(guān)注和保障的對(duì)象。

加強(qiáng)兜底人口的社會(huì)保障和社會(huì)救助，填補(bǔ)社會(huì)救助體系“缺項(xiàng)”，確保全民共享改革開(kāi)放成果，是全面建成小康社會(huì)應(yīng)有的題中之義。對(duì)于西部地區(qū)兜底人口數(shù)量龐大、分布復(fù)雜、救助難度大，要整合政府和社會(huì)力量，按照“分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧，梯次推進(jìn)、特困先行”的工作要求，探索構(gòu)建有效的兜底人口社會(huì)保障體系，確保社會(huì)救助和扶貧工作取得實(shí)效。

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項(xiàng)目情況：

2016年度重慶武陵山片區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)協(xié)同創(chuàng)新中心重大委托項(xiàng)目（批準(zhǔn)項(xiàng)目：XTCX01），《重慶武陵山片區(qū)社會(huì)保障兜底人口特征分析及政策研究》階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：

李澤櫸，碩士，長(zhǎng)江師范學(xué)院傳媒學(xué)院助教，研究方向：社會(huì)政策、社會(huì)工作。