王萌萌

摘 要：當(dāng)前法治政府建設(shè)中尤為重要的內(nèi)容是約束與規(guī)制公權(quán)力。法治政府一直追尋著建立一種理想范式，即行政裁量權(quán)與法治二者的良性互動(dòng)。行政裁量權(quán)有其存在的合法性，但也應(yīng)看清行政裁量權(quán)濫用、失控時(shí)對(duì)建設(shè)法治政府的挑戰(zhàn)。行政裁量權(quán)的合理約束與監(jiān)控，關(guān)系著法治政府的建設(shè)。當(dāng)前需要分析研究行政裁量權(quán)的錯(cuò)位、缺位表現(xiàn)，有針對(duì)性地探尋法治政府背景下規(guī)制行政裁量權(quán)的治理路徑，并通過(guò)健全行政程序法律制度、落實(shí)行政機(jī)關(guān)自我審查機(jī)制、增強(qiáng)司法審查，逐步強(qiáng)化行政裁量權(quán)的規(guī)制。

關(guān)鍵詞：法治政府；依法行政；行政裁量權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）17-0189-02

在十八屆三中全會(huì)上習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，改進(jìn)行政管理方式，提升政府執(zhí)行效能和公信力，推進(jìn)法治政府與服務(wù)型政府的建設(shè)。法治思維與法治方式的運(yùn)用，法治精神的引領(lǐng)和法治行為的推動(dòng)作用，在法治政府的建設(shè)中至關(guān)重要。在當(dāng)代我國(guó)法治政府建設(shè)過(guò)程中，不只要注重執(zhí)政方式的合法性，還要在執(zhí)政理念、執(zhí)政效果上注入法律規(guī)范所蘊(yùn)涵的價(jià)值。在全面深化改革背景下，法治中國(guó)、法治政府與法治社會(huì)，不單是追求法律制度的完備和法治秩序的和諧，更是追求公平與正義的實(shí)現(xiàn)。否則法治就有成為惡法之治的現(xiàn)實(shí)可能性。美國(guó)的戴維斯是研究行政裁量權(quán)的專家，他曾指出，行政裁量權(quán)就好似板斧，合理運(yùn)用時(shí)就是有利的工具，一旦被濫用，就成為害人的武器。行政裁量權(quán)的擴(kuò)張與濫用，使得建設(shè)法治政府面臨種種障礙。長(zhǎng)久以來(lái)，我們一面沉醉于行政裁量權(quán)的靈活與高效率，另一面窘迫其控制力的缺失，使其難免淪為少數(shù)人的謀利工具及腐敗的土壤。如何保障法治政府的法治精神，避免行政裁量權(quán)的濫用對(duì)法治的傷害，使其積極作用得以充分發(fā)揮顯得十分重要。

法治政府視閾下保障行政裁量權(quán)與行政法治的良性互動(dòng)，應(yīng)知曉控制行政權(quán)的關(guān)鍵在于約束行政機(jī)關(guān)所具有的使用最為頻繁、影響較為深遠(yuǎn)的行政裁量權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)直接或間接執(zhí)行的法律法規(guī)達(dá)到80%以上。一切擁有權(quán)力的人，都極其容易濫用其權(quán)力。

（一）行政裁量的濫用有失公正

法律法規(guī)規(guī)定行政處罰的措施應(yīng)做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，體現(xiàn)為最終結(jié)果的公正性與合理性。但是當(dāng)前部分行政處罰措施存在不合理或有失公正現(xiàn)象。譬如，行政處罰措施的程度與行中相對(duì)人的違法事實(shí)以及違法行為后果不相稱，出現(xiàn)偏頗，結(jié)果缺乏公正性，或者行政機(jī)關(guān)不作為等；在處理行政違法程度基本相同的違法行為時(shí)，采取十分懸殊的處罰措施；在處理行政違法行為情節(jié)差別較大時(shí)，產(chǎn)生基本相同的處罰結(jié)果。

（二）所做的行政裁量行為，前后結(jié)果差別較大

或出于個(gè)人利益或者部門利益，或基于行政相對(duì)人的弱勢(shì)地位、經(jīng)濟(jì)狀況等外在能力條件，對(duì)基本相似的違法行為事實(shí)情節(jié)或違法后果程度等，做出不同的行政裁量結(jié)果，采取不同的行政裁量行為。

（三）行政執(zhí)法人員濫用行政職權(quán)，違背法律授權(quán)的宗旨

在自由裁量權(quán)的行使過(guò)程中，少數(shù)行政主體容易受不良干擾因素的影響，出現(xiàn)濫用行政裁量權(quán)的問(wèn)題，如某些官員以裁量權(quán)謀私利、假公濟(jì)私與法無(wú)授權(quán)亂作為等。在運(yùn)用裁量權(quán)上，行政主體應(yīng)以公正性與合理性為價(jià)值目標(biāo)，避免不當(dāng)?shù)男姓袨榉绞?。而?duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的諸多偏離行政法價(jià)值追求的違法行為，部分法律條款并未涵蓋相關(guān)處罰的類型，行政執(zhí)法者出于自身利益的衡量，采取隨意的處罰措施。

（四）不作為或故意延誤履行相關(guān)行政主體的法定職責(zé)

行政主體的重要職權(quán)與重要職責(zé)，在法治政府視閾下尤為強(qiáng)調(diào)行政裁量權(quán)的行使。行政主體不履行法定職責(zé)的行為包括對(duì)行政裁量權(quán)的不當(dāng)行使。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前部分法律法規(guī)只是限定行政主體的職責(zé)內(nèi)容與范圍，缺乏對(duì)履行法定職責(zé)的具體規(guī)定期限，這為行政主體提供了更大的裁量空間。行政裁量權(quán)的不當(dāng)行使或不作為行為嚴(yán)重制約法治政府的構(gòu)建，違背了政府的法治形象。行政裁量權(quán)的失控是當(dāng)前權(quán)力腐敗的重要原因之一。

英國(guó)法學(xué)專家威廉·韋德認(rèn)為，依法行政是法治的核心。每個(gè)公民基本的活動(dòng)軌跡都一定程度地留有行政部門提供的服務(wù)痕跡。丈量政府的法治化程度的標(biāo)桿之一，即相關(guān)行政活動(dòng)是否依法進(jìn)行。法治政府應(yīng)依據(jù)一定的規(guī)范開(kāi)展行政裁量權(quán)的管理控制活動(dòng)。法治政府強(qiáng)調(diào)以法治的思維忠于法律的效率與價(jià)值追求。

（一）健全相關(guān)行政程序法律制度，強(qiáng)化行政裁量權(quán)的規(guī)制

行政程序的目標(biāo)即規(guī)制或規(guī)范行政主體在行為方法、步驟和方式上選擇的自由度，追求行政權(quán)力行使的合法化和規(guī)范化，以保證規(guī)范運(yùn)用行政裁量權(quán)。結(jié)合我國(guó)行政程序的現(xiàn)狀，建議通過(guò)以下措施，促進(jìn)行政程序相關(guān)制度的落實(shí)。

1.健全行政公開(kāi)制度

法治政府應(yīng)以開(kāi)放、公開(kāi)的姿態(tài)，積極地讓公眾參與到行政裁量權(quán)的監(jiān)督中去，曬出裁量權(quán)的行使信息。主動(dòng)的姿態(tài)增加公民對(duì)政府法治行為的信任度，陽(yáng)光的照射也將促使裁量權(quán)規(guī)范行使。關(guān)鍵在于行政公開(kāi)制度。目前行政公開(kāi)制度的落實(shí)情況并不樂(lè)觀。以《政府信息公開(kāi)條例》為例，每年民眾訴行政機(jī)關(guān)相關(guān)信息公開(kāi)的案件都是增加態(tài)勢(shì)。建設(shè)法治政府的應(yīng)當(dāng)以法治的思維與積極開(kāi)放的姿態(tài)，讓行政裁量權(quán)接受人民的監(jiān)督，這是法治政府的要求，亦是廉潔政府透明度的需求。

2.保障行政相對(duì)人的參與

行政相對(duì)人參與制度符合法治政府與善治政府的基本需求。行政法的價(jià)值追求即保障行政相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益。若要使行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到保障，就應(yīng)在合法的行政程序下，行政當(dāng)事人雙方以平等的地位共享參與行政事務(wù)相關(guān)權(quán)利及對(duì)應(yīng)的義務(wù)。法治政府視閾下行政主體必須明確告知行政相對(duì)人所擁有的各種權(quán)利，如申辯權(quán)、控告權(quán)、申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)、復(fù)議權(quán)、起訴權(quán)等，使行政相對(duì)人參與到整個(gè)行政活動(dòng)中，并尊重其意見(jiàn)。唯有如此，才能保障行中相對(duì)人免受裁量權(quán)的不法損害，才能保證行政裁量權(quán)的透明度、基本的規(guī)范與監(jiān)督。

3.落實(shí)行政聽(tīng)證制度

在行政機(jī)關(guān)應(yīng)在即將涉及相對(duì)人權(quán)益的活動(dòng)前，提前開(kāi)展聽(tīng)證活動(dòng)，獲取公眾意見(jiàn)建議或證據(jù)材料等等，再此基礎(chǔ)上行使自由裁量權(quán)，做出相應(yīng)的行政行為。聽(tīng)證制度的落實(shí)是法治政府建設(shè)中較為重要的一步?，F(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)聽(tīng)證的使用范圍規(guī)定過(guò)于狹窄，使得部分自由裁量權(quán)成為漏網(wǎng)之魚(yú)，也導(dǎo)致諸多行政決策缺乏民主性與科學(xué)性。應(yīng)將聽(tīng)證適用范圍進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)展，或依照利益相關(guān)的相對(duì)人申請(qǐng)，及時(shí)開(kāi)展聽(tīng)證活動(dòng)，壓縮行政裁量權(quán)失控的空間。

（二）落實(shí)行政機(jī)關(guān)自我審查監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)裁量權(quán)自控力

1.規(guī)范行政裁量權(quán)的行使標(biāo)準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)往往以自身的判斷推理來(lái)決定行政方式、開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)等。固然，行使行政裁量權(quán)受社會(huì)事務(wù)與相關(guān)環(huán)境的復(fù)雜性干擾，不會(huì)有一致的行政程序，或固定的規(guī)定支配，然而，我們不能忽略行政裁量權(quán)理應(yīng)受到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)約束或規(guī)范。在法治政府的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)逐步將行政機(jī)關(guān)具有相應(yīng)裁量權(quán)而缺乏行使標(biāo)準(zhǔn)的，依照公平、公正與合理的原則，忠于行政法的宗旨，規(guī)范化裁量權(quán)的行使標(biāo)準(zhǔn)。唯有如此，執(zhí)法人員才能受到相應(yīng)的監(jiān)控與約束。

2.規(guī)范落實(shí)行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

法治政府的建設(shè)最終還是靠人來(lái)逐步推進(jìn)的，行使行政裁量權(quán)也是經(jīng)由相關(guān)行政人員的行為得以體現(xiàn)的。提升行政人員素質(zhì)，嚴(yán)格把關(guān)公務(wù)員的入口與出口，并不斷提升整體素質(zhì)，使其具備法治思維，形成對(duì)行政裁量權(quán)的敬畏之心。行政復(fù)議是審查行政主體的裁量行為的主要手段之一，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)在遵從行政法宗旨與法治價(jià)值的基礎(chǔ)上，使其嚴(yán)格對(duì)自由裁量權(quán)的全面審查與控制約束，彰顯其對(duì)自由裁量權(quán)的內(nèi)部監(jiān)控作用。

（三）增強(qiáng)司法審查的控制力，加固規(guī)制行政裁量權(quán)的防線

1.拓展司法審查權(quán)的邊界與范圍

在行政裁量范圍內(nèi)，司法機(jī)關(guān)可審查行政機(jī)關(guān)違法行為和不當(dāng)行為，而并非僅僅依靠行政機(jī)關(guān)本身、行政機(jī)關(guān)上級(jí)部門權(quán)限進(jìn)行干預(yù)與糾正。對(duì)此，在《行政訴訟法》中有相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為行政處罰有失公正時(shí)，人民法院可進(jìn)行判決相關(guān)變更。但是該法條僅僅是將對(duì)行政處罰這一自由裁量權(quán)審查范圍進(jìn)行規(guī)定，而在行政許可等諸多環(huán)節(jié)上，有著大量的行政裁量權(quán)未得到審查范圍的限定。建議應(yīng)逐步拓展司法審查的范圍，規(guī)范行政裁量權(quán)的審查監(jiān)控。

2.試行行政法院的建議

當(dāng)前公民進(jìn)行行政訴訟進(jìn)行維權(quán)歷程艱難，這與一直以來(lái)法院的不中立、與行政機(jī)關(guān)的干預(yù)有一定關(guān)系，使得其對(duì)行政權(quán)的審查多流于表面。這不但在一定程度上影響公民參與建設(shè)法治政府的積極性，同時(shí)對(duì)法治的信仰樹(shù)立也產(chǎn)生著不良影響。建議各地試行建立行政法院，使其能夠獨(dú)立進(jìn)行司法審查，這對(duì)于法治政府的建設(shè)具有積極的推動(dòng)作用。

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