黃臻燕

摘 要：“十三五”時(shí)期既是全面建成小康社會的攻堅(jiān)期，又是加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵期。走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路是符合我國國情的改革創(chuàng)新，自2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議第一次明確提出要走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路以來，新型城鎮(zhèn)化道路一直備受關(guān)注。分析我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程及現(xiàn)狀，針對城鎮(zhèn)化存在的問題，提出在“十三五”規(guī)劃背景下探索中國特色新型城鎮(zhèn)化的對策思路。

關(guān)鍵詞：“十三五”規(guī)劃；中國特色；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）18-0097-02

一、中國特色新型城鎮(zhèn)化是符合我國國情的改革創(chuàng)新

中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)一直處在一個(gè)不斷發(fā)展創(chuàng)新的過程，在“十三五”規(guī)劃中，關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)問題提出了更加科學(xué)合理的目標(biāo)：即“堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，加快新型城鎮(zhèn)化步伐，提高社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”（《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（草案）》）?？梢?，這五年是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵五年，也是在體制機(jī)制、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、惠民生等方面重點(diǎn)探索和發(fā)揮作用的關(guān)鍵五年。

改革開放使中國進(jìn)入了一個(gè)持續(xù)快速發(fā)展的時(shí)代。“城鎮(zhèn)化”一詞在當(dāng)時(shí)是相當(dāng)陌生的概念，但如今卻以世界發(fā)展史上前所未有的規(guī)模在中國推進(jìn)。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2000年底，我國城鎮(zhèn)化水平為36.22%，到2015年底，已達(dá)到56.1%，十五年來提高了19.88個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于每年以1.3%的速度在增長。縱觀改革開放三十多年，中國已初步形成了以大城市為中心，中小城市為骨干，小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次城鎮(zhèn)發(fā)展體系，由探索“城市化”，到倡導(dǎo)“城鎮(zhèn)化”、號召“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”，再到“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，中國的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了較長時(shí)期的實(shí)踐過程，在不斷深化改革、努力擴(kuò)大開放的艱苦歷程中，中國特色新型城鎮(zhèn)化道路逐漸清晰，并成為共識。新型城鎮(zhèn)化這一中國特有的表述，正是一個(gè)社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、政治、文化全面協(xié)調(diào)發(fā)展的嶄新的城鎮(zhèn)化過程。

二、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的主要問題

（一）城鎮(zhèn)規(guī)劃布局薄弱，缺乏科學(xué)性

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》發(fā)布后，出現(xiàn)很多新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃千篇一律的現(xiàn)象，在具體的規(guī)劃內(nèi)容上沒有做到真正的創(chuàng)新與實(shí)踐；有些城鎮(zhèn)規(guī)模比較小，又沒有顯著的區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏特色；有些城鎮(zhèn)在規(guī)劃上只重視城鎮(zhèn)規(guī)模、輕視小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重視城鎮(zhèn)的數(shù)量、輕視城鎮(zhèn)體系布局；一些地方政府甚至沿用小農(nóng)經(jīng)濟(jì)或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方法來規(guī)劃城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)和市場，缺乏科學(xué)的研究方法，未能充分采用新的規(guī)劃方法，有些地方是每期都在優(yōu)化布局，但先前規(guī)劃用地布局過于遷就現(xiàn)狀，對未來發(fā)展規(guī)劃的前瞻性不足。

（二）土地資源利用率低，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

土地資源是城鎮(zhèn)建設(shè)的重要載體，不合理的土地利用方式對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步將產(chǎn)生直接的影響。有些地方政府缺乏對資源緊缺的認(rèn)識，資源浪費(fèi)嚴(yán)重；或者只重視平面擴(kuò)張建設(shè)，輕視對土地的挖潛改造，有些土地被高效利用的同時(shí)，還可能伴隨更多土地的浪費(fèi)和閑置；有些城鎮(zhèn)在使用土地、礦山、森林等資源時(shí)較為粗放，沒有合理利用這些資源；有些新建的城鎮(zhèn)大量土地被征用，使大量舊鎮(zhèn)區(qū)和舊村莊的宅基地閑置，特別是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，在城市既擁有自己的房產(chǎn)，又占有自己在農(nóng)村的宅基地，即出現(xiàn)所謂的“雙重占地”的現(xiàn)象，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，橫向聯(lián)系薄弱

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，雖然很多農(nóng)村早已深入了解到產(chǎn)業(yè)化對于本地經(jīng)濟(jì)的重要性，多數(shù)地方都有自己的村辦或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但還是有很多城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完善或不合理，存在三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例失衡的現(xiàn)狀，甚至在第三產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成中，仍以傳統(tǒng)服務(wù)加工業(yè)為主；許多地區(qū)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本都相同，沒有顯著的區(qū)域優(yōu)勢，缺乏科技含量高、經(jīng)濟(jì)和規(guī)模效益好的的產(chǎn)業(yè)，各產(chǎn)業(yè)的橫向聯(lián)系較為薄弱，缺乏人才、信息、金融、技術(shù)等方面的交流渠道。

（四）偽城鎮(zhèn)化現(xiàn)象突出

隨著城鎮(zhèn)化被確定為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力，很多地方對于城鎮(zhèn)化建設(shè)大多放在本地經(jīng)濟(jì)的建設(shè)上面，通過吸納更多的農(nóng)民工在本地工作，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，卻沒能解決他們的基本公共服務(wù)需求。城鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人，然而，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中并沒有完全體現(xiàn)這一本質(zhì)，出現(xiàn)了 “偽”城市化的特征，即使是城市化率的速度和數(shù)量提高了、城市用地面積擴(kuò)大了，但是大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以真正融入城市社會，未能享受到城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城市化與真正的人口城市化率相差甚遠(yuǎn)。

（五）生態(tài)環(huán)境惡化

工業(yè)化的發(fā)展必然地帶來城鎮(zhèn)化的發(fā)展個(gè)和人類社會的進(jìn)步，但卻容易使城鎮(zhèn)出現(xiàn)環(huán)境污染、資源過度利用等問題。由于城鎮(zhèn)是人口的集中地，這不可避免地將會產(chǎn)生大量廢棄物和有害物質(zhì)，并消耗大量自然資源，在一定程度上影響城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境；再加上城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的急劇擴(kuò)張，使得環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度難以跟上城鎮(zhèn)發(fā)展的步伐。

三、“十三五”背景下新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考

（一）既要科學(xué)規(guī)劃，又要突出特色性

“十三五”規(guī)劃要求科學(xué)規(guī)劃村莊和農(nóng)田的分布，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)化分布和形態(tài)，構(gòu)造交通干道、陸橋和長江為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸，大中小城市合理分布、協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略。加快發(fā)展城市群建設(shè)，加強(qiáng)中心城市的輻射帶動功能，發(fā)展中小城市和特色鎮(zhèn)。因此，制定的規(guī)劃應(yīng)具有前瞻性和生態(tài)觀念，一定要在做好科學(xué)論證和調(diào)研的基礎(chǔ)上建立城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)，選擇與城鎮(zhèn)發(fā)展相適應(yīng)的模式；要保證規(guī)劃的實(shí)施，必須有法可依，以保證規(guī)劃實(shí)施，并制定相應(yīng)的配套政策，如稅收減免、投融資等，建立具有地方特色的法律法規(guī)和政策體系；要注重環(huán)境保護(hù)和污染問題的防治，盡快將一些高污染、高能耗的企業(yè)重組經(jīng)營，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，鼓勵支持資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引領(lǐng)本地城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展，促進(jìn)本地區(qū)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的綠色健康發(fā)展。

（二）突出資源優(yōu)勢，合理利用土地資源

“十三五”規(guī)劃指出，要維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，并支持引導(dǎo)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓，這既可以起到避免雙重占地又可以維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益的目的。在土地問題上，應(yīng)該處理好土地征用、土地儲備、土地拍賣和土地出讓金使用制度的改革，做到優(yōu)地優(yōu)用，最大化地確保經(jīng)濟(jì)效益，社會效益，生態(tài)效益統(tǒng)一。重點(diǎn)處理好土地的承包權(quán)和宅基地分類，完善土地承包制度，可以在農(nóng)村建立一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)交易中心作為耕地流出和宅基地退出的備案登記機(jī)制。在驗(yàn)證完農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保平臺；加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)和區(qū)域間的銜接性，統(tǒng)籌戶籍改革和土地制度改革，建立和完善與此相關(guān)的國家和地方的法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)。

（三）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動規(guī)模生產(chǎn)和集約經(jīng)營

“十三五”規(guī)劃指出，要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)輻射能力的支撐作用，以促進(jìn)城市和農(nóng)村之間在公共資源問題上實(shí)現(xiàn)均衡配置。產(chǎn)業(yè)興則城鎮(zhèn)興，這不可避免地需要產(chǎn)業(yè)的支撐，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的重要支撐。首先，在“十三五”時(shí)期，應(yīng)嚴(yán)格篩選城鎮(zhèn)周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)，倡導(dǎo)以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的兼并重組。其次，要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)信息化和工業(yè)化融合發(fā)展，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)。再次，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，培育結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)先進(jìn)、清潔安全、就業(yè)容量大的現(xiàn)代城市產(chǎn)業(yè)體系，加快經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等園區(qū)發(fā)展，推動符合條件的省級園區(qū)升級為國家級園區(qū)，使園區(qū)發(fā)展成為特色鮮明、功能完善的城市新區(qū)。

（四）合理制定落戶政策，讓農(nóng)民享受更多的現(xiàn)代化成果

“十三五”規(guī)劃綱要提出要加快農(nóng)業(yè)人口的市民化轉(zhuǎn)移，整體推進(jìn)戶籍制度的改革，均衡發(fā)展基本公共服務(wù)，健全常住人口的市民化激勵機(jī)制，使更多人口能夠融入城市生活。在戶籍制度改革問題上，實(shí)施居住證制度并健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機(jī)制。改善住房供應(yīng)體系，建立以政府提供基本保障和市場為主的滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系，優(yōu)化住房供給和需求結(jié)構(gòu)，提高和保障居民住房水平。城鎮(zhèn)化應(yīng)建立在平等的基本公共服務(wù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)化以往只注重城市化率的片面指標(biāo)。因此，應(yīng)該全面開放大城市和小城鎮(zhèn)的落戶限制，建立合理的落戶條件，對不同城市設(shè)定不同的落戶門檻，根據(jù)流動人口對城市的貢獻(xiàn)以及他們與這個(gè)城市的“緊密度”設(shè)定差別化的落戶政策，確保人口在農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市的之間的逐漸實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，并逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源均衡配置，讓現(xiàn)代化進(jìn)程中的成果能夠平等地得到分配，使廣大農(nóng)民參與到現(xiàn)代化建設(shè)的成就中來。

（五）加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)，加大城鎮(zhèn)化的環(huán)境治理和環(huán)保力度

“十三五”規(guī)劃綱要提出，要構(gòu)建和諧宜居和充滿活力的城市，改善城市環(huán)境質(zhì)量，以促進(jìn)城市化的健康發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要將城鎮(zhèn)建設(shè)的整個(gè)過程與生態(tài)文明建設(shè)相融合，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。要處理好城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開城市建筑的規(guī)劃和建造，在建造過程中，要注重新建筑的能耗問題，發(fā)展綠色低碳建筑；加大公共交通工具的投資和建設(shè)，建立完善的公共交通體系，將其落實(shí)到城鎮(zhèn)的規(guī)劃和實(shí)踐中，增加人民使用公共交通的機(jī)會，共享城市交通的便利；在城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)中，構(gòu)建高效、低碳、可持續(xù)的城市能源利用體系，提高電力和天然氣等清潔能源的比例，減少煤炭分散利用；在生態(tài)問題的管理上，要建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，將生態(tài)問題納入政府評價(jià)考核體系中。

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[責(zé)任編輯 劉兆峰]