胡川　林嬋娟　車怡然

摘要：湖北省作為中部崛起的戰(zhàn)略支點(diǎn)，正在積極推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）。但是，在推廣運(yùn)用PPP模式的過程中存在不少的難點(diǎn)需要克服。文章列舉了湖北省當(dāng)前在法規(guī)政策、實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、金融服務(wù)、政府態(tài)度、政府能力、項(xiàng)目自身等方面存在的難點(diǎn)，并從制度建設(shè)、政府建設(shè)、項(xiàng)目建設(shè)三個(gè)角度提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：湖北?。籔PP模式； 推廣

一、湖北省推廣運(yùn)用PPP模式遇到的難點(diǎn)

（一）相關(guān)法規(guī)政策不全，尚未形成有效體系

相關(guān)的法規(guī)框架尚未完成。目前國內(nèi)并沒有專門法律，主要依靠多部門出臺(tái)文件規(guī)范PPP，且醫(yī)療等領(lǐng)域中涉及PPP的法規(guī)尚未補(bǔ)充或調(diào)整。雖然湖北省出臺(tái)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》、《省發(fā)展改革委關(guān)于開展PPP園區(qū)試點(diǎn)工作的通知》等文件，但還不足以形成地方層面法規(guī)支撐體系。

（二）相關(guān)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)缺乏，正在摸著石頭過河

省內(nèi)PPP項(xiàng)目建設(shè)起步晚、示范少，而且各個(gè)參與方都缺乏有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才，還需積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。其他省也多處在起始階段，可供借鑒經(jīng)驗(yàn)并不多。同時(shí)，省政府人員多未參與過PPP項(xiàng)目，且省內(nèi)真正參與過PPP項(xiàng)目的公司也稀少，導(dǎo)致市場(chǎng)上相關(guān)人才供不應(yīng)求。

（三）金融機(jī)構(gòu)多在觀望，相關(guān)服務(wù)尚未成熟

2015年湖北銀行與天風(fēng)證券合作，采取PPP模式契約型基金融資方式成功實(shí)施“隨州市殯儀館及萬安公墓工程”融資業(yè)務(wù)，開湖北省銀政、銀企PPP合作先河。然而，總體而言，PPP 項(xiàng)目具有期限長、風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，且其需要的往往是低融資成本的資金，融資難度大。同時(shí)，省內(nèi)金融機(jī)構(gòu)也存在自身短板，其信貸政策與PPP項(xiàng)目的要求之間存在差距。加之，部分金融機(jī)構(gòu)尚未完全走出近些年不良貸款爆增的陰影。在相關(guān)金融制度未明確且自身從事PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，多數(shù)金融機(jī)構(gòu)仍在觀望。

（四）理性對(duì)待并不容易，地方政府尺度難控

地方政府易在PPP項(xiàng)目實(shí)施中“越位”和“缺位”?！霸轿弧笔怯捎诹?xí)慣大包大攬等原因而運(yùn)用行政權(quán)力在本應(yīng)由私人部門負(fù)責(zé)之處過度干預(yù)?！叭蔽弧眲t是由于急于融資、多方兼管等原因而將重點(diǎn)放在引資等方面，忽視了市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)。

地方政府易將PPP模式作為融資渠道和融資工具。地方政府債務(wù)規(guī)模增長而融資模式受限，為了擴(kuò)大投資，各地紛紛加入PPP熱潮，在推廣的浪潮中難免有了誤解，認(rèn)為PPP模式的作用只是緩解地方債務(wù)壓力。

（五）地方政府任重道遠(yuǎn)，工作能力受到考驗(yàn)

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制尚未健全。湖北省目前暫未有專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌PPP項(xiàng)目，而是由省發(fā)改委和財(cái)政部門肩挑重任，然而雙方并沒有清晰劃分職責(zé)界限，存在職能重疊、缺失等問題。而且尚未有統(tǒng)一方案來劃分和銜接涉及的各行業(yè)主管部門的職責(zé)。

財(cái)政管理能力經(jīng)受考驗(yàn)。PPP項(xiàng)目涉及的預(yù)算管理、政府采購、政府性債務(wù)管理、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)等財(cái)政管理模塊尚未完全適應(yīng)新要求。而且，部分地方政府財(cái)政承受能力堪憂，容易導(dǎo)致違規(guī)操作。

政府信用建設(shè)仍待加強(qiáng)。社會(huì)資本方對(duì)地方政府的信譽(yù)問題心存疑慮。湖北省曾有地方政府通過簽訂脫離實(shí)際的合同以吸引投資，而后政府由于履約意愿或能力等原因違約，致使企業(yè)受損。

（六）規(guī)劃實(shí)施步步不易，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目難以打造

識(shí)別篩選機(jī)制尚未形成。物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證是其中的關(guān)鍵程序。前者沒有統(tǒng)一的操作指引，且案例經(jīng)驗(yàn)稀少，目前省內(nèi)僅實(shí)施過香溪長江公路大橋項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)。后者雖有PPP項(xiàng)目的《財(cái)政承受能力論證指引》，但相關(guān)數(shù)據(jù)難以獲得，實(shí)際操作的不確定性較大。

特許經(jīng)營合同性質(zhì)不明。PPP模式中多含有特許經(jīng)營協(xié)議，在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》中被定為民事合同，而在2014年修訂的《行政訴訟法》中卻是行政協(xié)議，這無疑為社會(huì)資本方法律維權(quán)蒙上陰影。

合作伙伴選擇機(jī)制缺乏。沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來從公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等5種法定方式中確定選擇伙伴的方式。選定方式后，如何開展也無規(guī)范，比如如何確定伙伴的資本結(jié)構(gòu)、信用情況等指標(biāo)的重要性比例。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式仍需優(yōu)化。既要避免地方政府作出過多承諾，比如由財(cái)政來兜底市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，也要保障社會(huì)資本不會(huì)擔(dān)負(fù)過多風(fēng)險(xiǎn)，比如道路周邊土地拍賣返款風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方。

利益分配方案存在爭(zhēng)議。利益分配的核心在于定價(jià)機(jī)制，但沒有明確標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范怎樣選擇定價(jià)方式以及如何執(zhí)行。定價(jià)機(jī)制多與績效評(píng)價(jià)掛鉤，但相關(guān)理論不成熟，實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)又少。

二、湖北省推廣運(yùn)用PPP模式的對(duì)策建議

（一）完善制度建設(shè)

1. 促進(jìn)法規(guī)政策與時(shí)俱進(jìn)

湖北省一是應(yīng)協(xié)助填補(bǔ)針對(duì)PPP模式的法律政策空白處，同時(shí)推動(dòng)完善其他法規(guī)中涉及PPP卻有矛盾的地方，二是應(yīng)因地制宜，出臺(tái)地方性政策文件，明確本省PPP項(xiàng)目的實(shí)施規(guī)則和操作流程等。

2. 建立現(xiàn)代財(cái)政管理制度

湖北省各級(jí)政府應(yīng)促進(jìn)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、中長期財(cái)政規(guī)劃的建立，規(guī)范各項(xiàng)涉及PPP的財(cái)政工作流程，逐步加大政府財(cái)務(wù)報(bào)告透明度，在財(cái)務(wù)報(bào)告中反映當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目運(yùn)作的情況。

3. 建立有效全程監(jiān)督機(jī)制

事前明晰監(jiān)督職責(zé)，事中落實(shí)監(jiān)督工作，事后總結(jié)監(jiān)督效果?？稍谑?nèi)成立有權(quán)問責(zé)的、透明執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由政府牽頭，加入投資者、社會(huì)公眾、專家、媒體等多方力量，協(xié)同相關(guān)部門進(jìn)行全程監(jiān)督。

4. 提供更完善的金融制度

一是完善省內(nèi)相關(guān)金融制度，融資對(duì)象多元化、融資渠道多樣化、融資方式靈活化。二是把握國內(nèi)金融體系改革機(jī)遇，爭(zhēng)取更多金融資源。三是增加金融機(jī)構(gòu)的參與程度，比如鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)全程參與PPP項(xiàng)目或建立金融機(jī)構(gòu)的介入機(jī)制。四是加強(qiáng)金融監(jiān)督，引導(dǎo)其正確識(shí)別、計(jì)量和控制風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善政府建設(shè)

1. 改變觀念，理性看待

應(yīng)充分認(rèn)識(shí)PPP模式的重要意義，將其作為一個(gè)長期的制度設(shè)計(jì)，同時(shí)清晰其局限性，不能將當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品的供給任務(wù)全寄托于PPP。而且，應(yīng)恰當(dāng)定位政府自身在PPP模式中的角色，既不越權(quán)多加干涉，也不放手聽之任之。

2. 加強(qiáng)意識(shí)，履約踐諾

加強(qiáng)信用意識(shí)，可由省級(jí)政府逐步建立地方政府PPP項(xiàng)目信用評(píng)級(jí)制度，根據(jù)各市履約情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并向省政府和社會(huì)公眾報(bào)告評(píng)級(jí)結(jié)果，對(duì)于其中存在的違約操作進(jìn)行問責(zé)，督促各級(jí)政府遵守合約。

3. 確定主力，協(xié)調(diào)多方

省政府應(yīng)確定政府主力軍，可設(shè)立省級(jí)及各市的PPP專門機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以是實(shí)體的，也可以是虛擬的，例如荊門市建立了PPP中心來統(tǒng)籌全市PPP項(xiàng)目，老河口市設(shè)立PPP項(xiàng)目管理辦公室來指導(dǎo)全市PPP工作開展。若不建立專門機(jī)構(gòu)，則必須確定各級(jí)政府的PPP項(xiàng)目主力部門，并建立多部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

4. 重視人才，加強(qiáng)能力

省內(nèi)政府人員應(yīng)以自學(xué)和培訓(xùn)相結(jié)合的方式，通過理論學(xué)習(xí)與項(xiàng)目實(shí)踐來提升業(yè)務(wù)水平。政府應(yīng)鼓勵(lì)并支持省內(nèi)企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)、事務(wù)所、高校等聯(lián)合培養(yǎng)PPP項(xiàng)目人才，同時(shí)注重相關(guān)人才的引進(jìn)。

5. 公開信息，建立平臺(tái)

應(yīng)構(gòu)建湖北省PPP數(shù)據(jù)庫，建立信息發(fā)布機(jī)制，依托電子政務(wù)的公開平臺(tái)及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確、一致的信息。信息平臺(tái)還應(yīng)設(shè)定相關(guān)板塊以供外界提出意見及建議，同時(shí)可設(shè)立專員或者兼任人員保障后續(xù)答復(fù)和處理。

6. 積累經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短

前事不忘后事之師，可由各級(jí)PPP統(tǒng)籌部門管理當(dāng)?shù)馗鞑块T的PPP項(xiàng)目進(jìn)程記錄并定期撰寫總結(jié)報(bào)告，報(bào)告還需反饋給各部門以供學(xué)習(xí)。他山之石可以攻玉，可通過網(wǎng)絡(luò)、實(shí)地考察等方式向國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)更豐富的地方學(xué)習(xí)。

（三）完善項(xiàng)目建設(shè)

1. 項(xiàng)目前期論證規(guī)范化

參考國內(nèi)外案例，結(jié)合本省香溪長江公路大橋項(xiàng)目評(píng)價(jià)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定省PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)操作指引。根據(jù)PPP項(xiàng)目的《財(cái)政承受能力論證指引》，明確本省的論證細(xì)則并根據(jù)實(shí)踐持續(xù)修正。

2. 項(xiàng)目合同文本標(biāo)準(zhǔn)化

參考PPP項(xiàng)目的《通用合同指南》，結(jié)合本省實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)外優(yōu)秀模板，借助專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等力量，完善合同文本要求，發(fā)布通用標(biāo)準(zhǔn)合同范本，逐步提供養(yǎng)老等不同領(lǐng)域內(nèi)的具體示例范本。

3. 項(xiàng)目伙伴選擇科學(xué)化

一是同等對(duì)待各類所有制企業(yè)。二是建立匹配表，根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)規(guī)定適宜采用的選擇方式。三是制定湖北省5種法定伙伴選擇方式的具體操作流程。四是增加評(píng)估透明度，適當(dāng)公開參選企業(yè)的專業(yè)素質(zhì)等評(píng)價(jià)。五是建立私人部門檔案，供后期決策參考。

4. 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理化

首先按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則分配風(fēng)險(xiǎn)。其次全程動(dòng)態(tài)管理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，根據(jù)環(huán)境變化及時(shí)重分配風(fēng)險(xiǎn)。最后，雙方就如何管理風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)總結(jié)并互相學(xué)習(xí)幫助。

5. 項(xiàng)目利益分配平衡化

優(yōu)化定價(jià)機(jī)制，推進(jìn)相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域的價(jià)格改革，規(guī)范定價(jià)和調(diào)價(jià)流程，完善價(jià)格決策聽證制度。將定價(jià)與績效評(píng)價(jià)相關(guān)聯(lián)，覆蓋項(xiàng)目全周期，在合同中明確績效評(píng)價(jià)方案，后續(xù)工作時(shí)定期改進(jìn)。

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（作者單位：胡川，林嬋娟，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院；車怡然，武漢外國語學(xué)校武漢英中）