曹曉飛

黨的十八屆四中全會《決定》指出：“行政機(jī)關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》提出“經(jīng)過堅持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！蓖瑫r要求各級行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的實(shí)體及程序范圍內(nèi)行使職權(quán)，不能濫用或超越職權(quán)。審計法賦予了審計機(jī)關(guān)審計處理處罰權(quán)限，但在施行審計處理處罰時，往往出現(xiàn)了超越權(quán)限、超越法律規(guī)定幅度的處理處罰，以及應(yīng)當(dāng)移送事項不作移送處理或?qū)徲嬄殭?quán)范圍內(nèi)事項進(jìn)行了移送處理。

一、處理處罰基本范疇

審計機(jī)關(guān)作為國家的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對被審計單位的財政收支、財務(wù)收支進(jìn)行審計監(jiān)督是憲法和審計法賦予審計機(jī)關(guān)的職責(zé)。因此，審計機(jī)關(guān)的處理處罰權(quán)限也限于被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為。審計處理處罰的種類應(yīng)當(dāng)符合審計法和審計法實(shí)施條例的規(guī)定，處理處罰的幅度應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)規(guī)定的范圍之內(nèi)。對審計過程中發(fā)現(xiàn)被審計單位違反政府采購或招投標(biāo)管理規(guī)定行為、違反會計管理規(guī)定行為、違反建筑法管理行為等方面的問題，因?qū)徲嫏C(jī)關(guān)并非是這些法律、行政法規(guī)的執(zhí)法主體，不能據(jù)此作為處理處罰依據(jù)直接進(jìn)行處理處罰。

二、處理處罰必經(jīng)程序

一是告知程序。《行政處罰法》第三十一條“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依據(jù)享有的權(quán)利”。審計機(jī)關(guān)審計報告征求被審計對象的意見，既符合法律法規(guī)的規(guī)定，又保證了審計報告的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。當(dāng)審計機(jī)關(guān)對審計處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)、決定進(jìn)行調(diào)整，與審計報告征求意見稿不一致并且加重審計處罰時，應(yīng)當(dāng)再次履行審計處罰告知義務(wù)，保證被審計對象的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)。

二是聽證程序。審計機(jī)關(guān)在作出較大數(shù)額罰款（即對被審計單位處以違反國家規(guī)定的財務(wù)收支金額5%以上且金額在10萬元以上的罰款，以及對違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為負(fù)有直接責(zé)任的有關(guān)責(zé)任人員處以22000元以上罰款）的處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知被審計單位和有關(guān)人員有要求舉行聽證的權(quán)利，未履行這一程序作出的行政處罰不能成立。

三是審計業(yè)務(wù)會審定程序。審計機(jī)關(guān)要通過審計業(yè)務(wù)會議對審計組審計報告進(jìn)行審議，廣泛聽取參加審計會議人員的意見，特別是審計審理機(jī)構(gòu)及人員的意見，提出合法合理的審計處理處罰意見。

四是審計決定執(zhí)行程序。審計機(jī)關(guān)在作出審計處理處罰決定后，應(yīng)按照法定的送達(dá)方式送達(dá)。被審計單位和個人拒絕接受按照法定程序送達(dá)的處理決定書不影響處理決定書的效力。對沒有正當(dāng)理由拒絕接受或者執(zhí)行處理決定書的單位和個人可以強(qiáng)制執(zhí)行并視情況給予相應(yīng)處理處罰。

三、處理處罰遵循原則

一是“職權(quán)法定”原則。審計機(jī)關(guān)的審計處理處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)有法律、行政法規(guī)的明確授權(quán)，即在相關(guān)法律法規(guī)的條文里明確指出審計機(jī)關(guān)可以作為執(zhí)法主體作出處罰的情況下才能行使。比如財政違法行為處罰處分條例明確了審計機(jī)關(guān)與財政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)是共同的執(zhí)法主體，因此成為審計機(jī)關(guān)作出財政收支審計決定的主要法律依據(jù)。需要特別注意的是，審計機(jī)關(guān)不得行使責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰措施。

二是“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則。審計機(jī)關(guān)在沒有被相關(guān)的法律、行政法規(guī)明確授權(quán)的情況下，應(yīng)當(dāng)將不屬于其職權(quán)范圍的事項依法移送。具體包括三種情形：（1）調(diào)查或檢查的對象不屬于監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督的單位或者個人，應(yīng)當(dāng)移送其他有處理權(quán)的單位處理。（2）雖然檢查或者調(diào)查的對象屬于監(jiān)督范圍，但違法行為的事項需要由其他單位處理的，應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)單位處理。（3）被檢查或者調(diào)查的事項既需要由本機(jī)關(guān)處理又需要其他監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)處理的，一般應(yīng)在處理完畢后再移送有處理權(quán)的單位處理。同一事項不得同時向兩個或者兩個以上機(jī)關(guān)、部門和政府移送。

三是“一事不再罰”原則。對違法行為人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款。不同種類的行政處罰存在并用的可能性。比如：對違法人作出通報批評的同時，還可處以罰款，這不違反一事不再罰原則；已經(jīng)執(zhí)行的對財政違法行為的行政處罰應(yīng)折抵刑法。當(dāng)財政違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院在執(zhí)行對當(dāng)事人的刑罰時，已經(jīng)執(zhí)行的行政處罰應(yīng)予折抵。

四是處理處罰一致性原則。審計機(jī)關(guān)對審計發(fā)現(xiàn)的問題作出處理處罰意見時，應(yīng)當(dāng)做到對相同問題，同樣對待，確保審計機(jī)關(guān)對不同單位作出的審計處理處罰公平性。即使法律法規(guī)在一定范圍內(nèi)賦予審計機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，也不得濫用。

五是救濟(jì)權(quán)利保障原則。審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審計決定書中告知被審計單位提請裁決、申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限，保障被審計單位的陳述權(quán)和申辯權(quán)能夠順利實(shí)現(xiàn)。

四、處理處罰法律適用

一是注意法律法規(guī)層級性。審計處理處罰應(yīng)當(dāng)遵循“上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”和法律效力溯及力等基本原則，選擇引用恰當(dāng)?shù)囊?guī)定條文。

二是注意法律法規(guī)實(shí)施程序和時效性。實(shí)施處理處罰時，應(yīng)遵循法律適用的原則和規(guī)定。應(yīng)當(dāng)先處理歸還原位，后進(jìn)行處罰，不得以處罰代替處理。違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰，除法律另有規(guī)定外。違法行為的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。

三是注意法律法規(guī)限制性。審計法及其實(shí)施條例中的一般性規(guī)定，不能作為財政收支違法違規(guī)行為的處理處罰的依據(jù)。審計法第四十五條、審計法實(shí)施條例第四十八條賦予了審計機(jī)關(guān)可以采取審計處理措施的種類，賦予審計機(jī)關(guān)處理權(quán)。但處理處罰還必須依據(jù)其他法律、行政法規(guī)的處理處罰的具體規(guī)定來下達(dá)審計決定，這樣有利于保證審計機(jī)關(guān)與其他執(zhí)法部門之間處理處罰尺度基本一致，維護(hù)法治的統(tǒng)一和公平。

四是注意法律法規(guī)普遍性。對于財務(wù)收支違法違規(guī)行為，只有在其他法律、行政法規(guī)均未對財務(wù)收支違法違規(guī)行為作出處理處罰規(guī)定時，審計機(jī)關(guān)才可以依據(jù)《審計法實(shí)施條例》第四十九條第一款的規(guī)定作出審計處理處罰決定。

五是注意引用法律法規(guī)規(guī)范性。審計報告、審計決定書等結(jié)果類文書中對審計發(fā)現(xiàn)的問題，要分別引用定性和處理處罰的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)；在引用法律和法規(guī)時，應(yīng)列明法律、法規(guī)名稱和具體條款號、條款內(nèi)容；在引用規(guī)章和規(guī)范性文件時，應(yīng)列明發(fā)文單位、文件名稱、發(fā)文號、具體條款號及條款內(nèi)容。同一文書中重復(fù)引用同一法律法規(guī)時，后面的可以只引用法規(guī)名稱和具體條款。

六是注意引用法律法規(guī)實(shí)用性。引用法律、行政法規(guī)或者其他規(guī)定作為處理處罰依據(jù)時，如果審計處理意見不涉及追究相關(guān)單位和人員責(zé)任時，不必引用有關(guān)對單位或個人的處理規(guī)定。例如：某事項的處理意見是“及時下?lián)軠舻馁Y金”，并無需要追回的資金，無違法所得，也不需要對單位警告、批評或追究責(zé)任人責(zé)任時，在引用財政違法行為處罰處分條例第六條“國家機(jī)關(guān)及其工作人員有下列違反規(guī)定使用、騙取財政資金的行為之一的，責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目……（三）滯留應(yīng)當(dāng)下?lián)艿呢斦Y金”。

七是注意法律法規(guī)建議性。遇到處理權(quán)不屬于審計機(jī)關(guān)或沒有其他更合適的法規(guī)作為處理依據(jù)時，其定性法規(guī)依據(jù)同時也可以作為提出糾正意見或措施的依據(jù)。比如私存私放財政資金或者其他公款、出租出借銀行結(jié)算賬戶、虛假招投標(biāo)、政府采購組織管理不規(guī)范等問題，可以依照定性依據(jù)作為提出糾正的審計意見，。