劉偉

根據(jù)國務院《關于加強審計工作的意見》和中辦、國辦《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，要求審計機關對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。這是黨中央、國務院在新的歷史時期對審計機關提出的新的更高要求。審計機關如何迎接審計全覆蓋的考驗和挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮審計在國家治理中的基石和保障作用，成為擺在審計機關面前的首要任務。

一、審計監(jiān)督全覆蓋面臨的困難

（一）審計對象數(shù)量龐大

當前審計工作緊緊圍繞反腐、改革、發(fā)展，揭露重大違法違紀問題，促進黨風廉政建設；揭示體制機制問題，推動深化改革；反映經濟運行中的矛盾和風險，維護國家經濟安全和服務可持續(xù)發(fā)展，工作任務十分繁重。從審計對象來看，我國政府規(guī)模較大，每年政府支出總量超過20多萬億元，作為國家治理組成部分的國家審計面對的審計對象數(shù)量也十分龐大，目前審計對象總數(shù)量尚無權威統(tǒng)計。審計任務大幅增加，如領導干部經濟責任審計，審計范圍已涵蓋省部級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨政主要領導干部、國有及國有控股企業(yè)的法定代表人、學校等事業(yè)單位的主要負責人。新的審計領域不斷拓展，如環(huán)境資源審計、政府投資項目的跟蹤審計以及宏觀政策措施貫徹落實情況的審計等，還要配合各級政府和紀檢、監(jiān)察、檢察、法院等機關開展案件調查等。

（二）審計力量嚴重不足

我國已躋身世界第二大經濟體，政府公共資金、資產、資源的規(guī)模己今非昔比，相比之下我國各級審計機關的力量配置嚴重滯后。很多國家的審計人員一般都占總人口的萬分之一以上，而我國8萬多審計人員占13億人口的比例遠低于萬分之一。在僅有的審計人員中，按照綜合部門編制平均占30%計算，全國審計機關直接從事審計業(yè)務的干部不足6萬人。許多基層審計機關在一線做審計業(yè)務的就是“幾個人、幾條槍”。近年來，政府交辦的審計任務也大幅增加，上級審計機關統(tǒng)一組織的項目數(shù)量增多，審計力量薄弱、審計資源匱乏的問題凸顯出來，審計任務繁重與審計機關力量不足的矛盾突出，并將長期存在。

（三）審計干部素質有待提高

審計是一個對從業(yè)人員素質要求很高的職業(yè)，其涉及的領域經常是跨行業(yè)、跨學科的，審計人員在掌握本專業(yè)知識的同時，還須熟悉各項法律法規(guī)、國家的大政方針政策及相關學科知識。復合型知識結構、較高的業(yè)務素質是審計人員做好本職工作的前提。就專業(yè)技能方面，審計人員在精通財會、審計知識基礎之上，還應掌握法律、管理、金融、工程、計算機等專業(yè)知識。就綜合素質而言，審計人員撰寫各類報告、信息、簡報等需要一定的寫作能力，面對不同審計對象需要具備良好的溝通能力，在發(fā)現(xiàn)重大違法違紀案件線索過程中要有突破能力。目前，審計機關審計人員所學專業(yè)大多數(shù)是會計等財經類專業(yè)，專業(yè)知識結構相對單一，一專多能的復合型人才更少，領軍型、骨干型審計人才缺乏，很難適應審計全覆蓋的需要。

（四）審計方法相對滯后

為了實現(xiàn)審計目標，審計方法一直隨著審計環(huán)境的變化而調整。在大數(shù)據(jù)時代，審計機關面對的是廣泛的審計范圍和海量的電子數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)的審計方法和技術手段不能適應新形勢的要求。劉家義審計長指出：“如果審計不創(chuàng)新，即使在現(xiàn)有人員基礎上再增加五倍的人力，也難以實現(xiàn)審計全覆蓋。”目前大部分審計機關仍然以事后審計、靜態(tài)審計、現(xiàn)場審計等審計方法為主，審計方法相對落后，無法跟上信息化的發(fā)展。大數(shù)據(jù)、聯(lián)網審計還沒有滲透在審計工作中，一些審計干部還停留在手翻憑證的階段。

二、實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的對策

（一）科學安排審計計劃審計計劃是審計工作的起點，審計機關在制定審計計劃時要科學統(tǒng)籌，合理安排。從全覆蓋的角度去把握審計對象、審計范圍、審計重點，提高審計項目計劃制定的科學性。建立審計對象數(shù)據(jù)庫，收集和匯總被審計單位基本信息，對審計對象實施分類管理和總體規(guī)劃，及時把握應覆蓋、已覆蓋情況及變化情況，判斷審計間隔的合理性，為制定審計工作計劃提供依據(jù)。結合黨中央、國務院下發(fā)的各類重大政策、決策，合理安排本年度審計計劃，并嘗試建立中期和長期審計計劃，實現(xiàn)對審計計劃的動態(tài)管理。采用1拖N的審計組織方式，將部門預算執(zhí)行審計、財政財務收支審計、經濟責任審計和專項資金審計相結合，有效地提高審計效率，穩(wěn)步推進審計全覆蓋。

（二）有效整合審計資源

審計力量不足是制約審計全覆蓋的瓶頸。科學整合審計資源，合理利用社會審計和內部審計力量，與國家審計形成審計合力，建立以國家審計為主導，內部審計和社會審計為重要組成部分，既分工又協(xié)作的審計格局。

一是強化審計機關的上下聯(lián)動。審計機關的上下聯(lián)動有利于整合全國的審計資源，動員中央和地方兩大層級的審計隊伍，集中力量開展大項目審計，打破處室界限，統(tǒng)籌調配人員，按功能組團編組，使得蘊藏在審計系統(tǒng)內部的資源潛力得以有效激發(fā)。

二是溝通協(xié)調抽借內部審計人員。通過“以審代訓”的方式，在不違反保密原則的前提下，有計劃安排各專業(yè)、各行業(yè)的內審人員參加國家審計項目，通過審計實踐來加強內部審計隊伍建設。這樣既促進了內審人員的業(yè)務水平和實戰(zhàn)能力，也促進了審計系統(tǒng)內外人員的交流和合作，形成對國家審計力量的有力補充。

三是購買社會審計服務。當前審計工作的外延不斷擴展，不少已涉及到審計對象的業(yè)務范疇，比如專業(yè)性較強的建設項目審計、資源環(huán)境審計等。目前審計機關購買社會服務的模式，主要是聘用中介機構人員參與一定范圍的項目審計。面對政府購買社會服務大力推進的新形勢和實現(xiàn)審計全覆蓋的新要求，審計機關應大膽探索，勇于創(chuàng)新，研究建立購買社會服務的機制。明確購買社會服務的范圍、程序、權責，強化質量管控，注重實效，穩(wěn)步有序實施。

（三）提升審計人員綜合素質

實現(xiàn)審計全覆蓋，對審計人員的綜合素質提出了更高要求，加速審計人才隊伍建設、培育跨專業(yè)的復合型人才是審計機關必須著力解決的問題。

一是要加大審計培訓力度。審計機關要結合形勢發(fā)展需要，有針對性地開展業(yè)務教育培訓，加大培訓人次、提升培訓層次、把握培養(yǎng)梯次，真正使業(yè)務培訓成為審計工作的智力支撐。結合審計干部個人特點，立足審計工作實際，注重因材施教，有重點、有針對性地實行個性化培訓，滿足審計人員不同層次的學習需求，盡快提高審計人員的業(yè)務水平。

二是完善考核機制。建立科學的干部隊伍評價體系和考核機制，堅持把工作實績作為選拔和評價干部的重要標準，在干部考核、選拔任用中，要傾聽群眾聲音，做到公開透明，而不是排資論輩，任人唯親。選人用人要做到量才施用，量體裁衣，把合適的人放到合適的崗位，發(fā)揮最大效用。讓想干事的人都有機會，激發(fā)審計人員想事業(yè)、謀事業(yè)、干事業(yè)的積極性和生機活力，創(chuàng)造讓優(yōu)秀審計人才脫穎而出的良好環(huán)境和機制。

三是加大交流輪崗力度。審計機關要完善并嚴格執(zhí)行干部交流輪崗制度，業(yè)務崗位和綜合崗位、業(yè)務崗位之間要定期交流輪崗。審計機關應該搭平臺、創(chuàng)機會，讓審計干部多崗位鍛煉，面對不同的審計對象、接觸不同的行業(yè)、處理不同的問題，讓他們在實踐中提高能力和水平，培養(yǎng)一批查處案件的能手、分析研究的高手、計算機應用的強手和內部管理的行家里手。

（四）創(chuàng)新審計方法

一是構建大數(shù)據(jù)審計平臺。金審三期工程提出要新建擴展完善財政組織、社會保險、工業(yè)企業(yè)、住房公積金等20類審計數(shù)據(jù)庫，這是實現(xiàn)審計全覆蓋必需的基礎資源。目前各單位、各部門信息系統(tǒng)未能實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。審計機關應利用多元的審計視角，把相關單位和部門的數(shù)據(jù)關聯(lián)起來，拓展數(shù)據(jù)運用廣度。充分利用跨行業(yè)數(shù)據(jù)庫，如通過將財政、地稅、社保、醫(yī)療、民政等部門的數(shù)據(jù)綜合起來加以運用，在數(shù)據(jù)關聯(lián)的基礎上，通過梳理、比對、分析，生成審計疑點，確定審計核查重點，增強審計針對性，提高工作質量和效率。

二是建立聯(lián)網審計模式。借助網絡、通信技術對被審計單位的數(shù)據(jù)系統(tǒng)進行關聯(lián)和訪問，利用大數(shù)據(jù)的處理與分析手段，對被審計單位的數(shù)據(jù)進行集中分析、驗證核查，實施對重點數(shù)據(jù)的動態(tài)監(jiān)控，對涉及經濟安全的重點領域和重點資金實行時時監(jiān)測，切實實現(xiàn)審計關口前移，逐步減少現(xiàn)場審計的比例，充分提高審計效率。