雷臻蔚

摘 要：分析環(huán)境服務(wù)的準(zhǔn)公共物品屬性，認(rèn)為環(huán)境公共服務(wù)應(yīng)由多主體合作提供。論述PPP模式的含義、特征及優(yōu)勢(shì)，認(rèn)為PPP模式有利于整合多元參與主體。通過(guò)環(huán)境領(lǐng)域案例分析得出成功的經(jīng)驗(yàn)及存在的問(wèn)題，并從規(guī)范化、市場(chǎng)化、綠色化三個(gè)方面提出推進(jìn)多中心政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境服務(wù)；多中心；PPP模式；合作關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：C931.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）21-0015-02

我國(guó)環(huán)境服務(wù)的提供長(zhǎng)期由政府主導(dǎo)，缺乏市場(chǎng)激勵(lì)，服務(wù)能力頻遭質(zhì)疑。以地方政府融資平臺(tái)等途徑為政府支出融資的模式將不可持續(xù)[1]。公私合作關(guān)系模式（PPP，Public—Private—Partnership）在城市垃圾處理、污水處理等領(lǐng)域取得了一定成果，可借鑒成功經(jīng)驗(yàn)探討如何提高環(huán)境服務(wù)供給水平。

一、公私合作關(guān)系模式是環(huán)境公共物品的有效提供方式

環(huán)境服務(wù)的非排他性、外部性、稀缺性和不完全的非競(jìng)爭(zhēng)性決定了環(huán)境服務(wù)應(yīng)由政府和私部門(mén)合作提供。多元參與主體的PPP模式是環(huán)境公共物品的有效提供方式，是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、推動(dòng)事業(yè)單位改革去行政化、推動(dòng)公共利益實(shí)現(xiàn)的有效方法。

（一）環(huán)境公共服務(wù)應(yīng)采用多中心提供方式

大多數(shù)環(huán)境公共服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品。如為治理嚴(yán)重環(huán)境破壞，要不斷投入成本，邊際生產(chǎn)成本不為零。又如城市處理生活垃圾設(shè)施有限，垃圾供應(yīng)大于承受限度，邊際擁擠成本不為零。環(huán)境服務(wù)不一定單由政府提供，但私人資本也缺乏提供環(huán)保服務(wù)的動(dòng)機(jī)。人們傾向于在消費(fèi)環(huán)境服務(wù)時(shí)“搭便車(chē)”，提供公共服務(wù)的收益不足以彌補(bǔ)成本，且消費(fèi)量和需求量無(wú)法確定，市場(chǎng)失靈。如污水處理服務(wù)難以控制消費(fèi)和測(cè)算收益，企業(yè)缺乏動(dòng)力投入高成本提供這類(lèi)服務(wù)。另一方面，外部性使得企業(yè)有占用公共資源或降低服務(wù)效率的傾向。政府在提供公共服務(wù)時(shí)通常存在浪費(fèi)和濫用資源或?qū)ぷ獾默F(xiàn)象。政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重，無(wú)法適應(yīng)不同服務(wù)、不同服務(wù)群體特點(diǎn)及不同領(lǐng)域需投入資源數(shù)量及種類(lèi)等各方面造成的多樣性需求，無(wú)法彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。PPP模式是政府與私人組織建立長(zhǎng)期密切合作關(guān)系的政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)融資模式，有助于雙方針對(duì)特定項(xiàng)目協(xié)商合作，適合在環(huán)境領(lǐng)域推廣，有利于加快重大環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)，推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化。

（二）PPP模式的含義及特征

本文對(duì)PPP模式的定義基于PPP的廣義概念，認(rèn)為PPP模式是政府與私人組織之間基于某個(gè)項(xiàng)目形成的責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的伙伴式合作關(guān)系。在這種合作關(guān)系中，政府更多地承擔(dān)控制和監(jiān)督責(zé)任，采取扶持措施，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，吸引私人機(jī)構(gòu)投資。私人機(jī)構(gòu)與政府共同出資，并承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)責(zé)任。二者雖分工不同，但目標(biāo)統(tǒng)一，共享資源，能獲得比單獨(dú)行動(dòng)更多的成果。

（三）PPP模式應(yīng)用于環(huán)境服務(wù)提供的優(yōu)勢(shì)

1.PPP模式應(yīng)用于環(huán)境服務(wù)提供的可行性。從經(jīng)濟(jì)角度看，PPP模式將不同盈利水平的子項(xiàng)目打包成項(xiàng)目包，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益總平衡，并能獨(dú)立融資，可解決企業(yè)不愿投資低利潤(rùn)項(xiàng)目的問(wèn)題，提高項(xiàng)目推進(jìn)效率。政府可以減少財(cái)政支出，還可以獲得共享收益，環(huán)境的改善也有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展。從管理上看，若環(huán)境服務(wù)由政府生產(chǎn)提供，政府要負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、實(shí)施及運(yùn)營(yíng)，管理技術(shù)有限的情況下，收益有限還要承擔(dān)大量風(fēng)險(xiǎn)。而PPP模式中，由專(zhuān)業(yè)化的企業(yè)進(jìn)行管理。企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，具備嚴(yán)格管理的動(dòng)機(jī)，且參與合同制定，了解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，便于實(shí)施管理。從技術(shù)上看，由行業(yè)提供技術(shù)更為專(zhuān)業(yè)，能以高技術(shù)支持環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)、環(huán)保工程、環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，還能減緩財(cái)政預(yù)算壓力，提升治理水平。

2.PPP模式有利于推動(dòng)政府環(huán)境購(gòu)買(mǎi)的市場(chǎng)化。市場(chǎng)化有利于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能促進(jìn)服務(wù)提供者高效利用資源，提高產(chǎn)品質(zhì)量，爭(zhēng)取更多市場(chǎng)份額。PPP模式尤其能促進(jìn)中小企業(yè)市場(chǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展。如果政企合約的目標(biāo)是追求成本收益率，而且合約也能夠在一定程度上控制項(xiàng)目的質(zhì)量，那么私人所有權(quán)關(guān)系能夠更好地促進(jìn)中小企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新[2]。環(huán)保服務(wù)的提供大多要求專(zhuān)業(yè)的技術(shù)和豐富的經(jīng)驗(yàn)。市場(chǎng)化有利于企業(yè)間互相學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)，而不是政府單方面地向企業(yè)學(xué)習(xí)。市場(chǎng)化還有利于服務(wù)提供主體的多元化發(fā)展。政府分權(quán)的同時(shí)，讓利給市場(chǎng)，吸引社會(huì)資本和專(zhuān)業(yè)人士，共享信息、技術(shù)、人員、經(jīng)驗(yàn)等資源，并轉(zhuǎn)移部分責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP模式在實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)及存在的問(wèn)題

PPP模式是我國(guó)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合國(guó)情逐步探索出來(lái)的，近年來(lái)越來(lái)越多地運(yùn)用于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，取得了一定成效。同時(shí)，我國(guó)PPP模式處在發(fā)展初期，還存在很多基礎(chǔ)性問(wèn)題。

（一）應(yīng)用PPP模式提供環(huán)境服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)

蘇州市吳中靜脈園垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目由蘇州市市政府授權(quán)光大國(guó)際負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交。雙方簽訂《蘇州市垃圾處理服務(wù)特許權(quán)協(xié)議》，蘇州市政府對(duì)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)營(yíng)、技術(shù)創(chuàng)新給予扶持資金。項(xiàng)目建成了國(guó)內(nèi)已經(jīng)投運(yùn)的最大生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)之一[3]。該項(xiàng)目注重配套和集約效應(yīng)，注重垃圾處理方式的科學(xué)轉(zhuǎn)變，注重民意監(jiān)督和社會(huì)責(zé)任的履行，政府人員駐場(chǎng)監(jiān)管、定期對(duì)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)指標(biāo)進(jìn)行檢測(cè)和量化考量，實(shí)現(xiàn)數(shù)字監(jiān)管，便于政府、行業(yè)和公眾的監(jiān)督與評(píng)價(jià)。

以上案例及國(guó)內(nèi)其他典型案例展現(xiàn)的成功經(jīng)驗(yàn)包括：第一，注重法律法規(guī)、配套機(jī)制的跟進(jìn)。單個(gè)政策的作用有限，政府應(yīng)做好配套政策文件的同步改進(jìn)，提高政策運(yùn)行效率。第二，注重履行社會(huì)責(zé)任、環(huán)境責(zé)任。重視民意溝通、民意表達(dá)，杜絕二次污染。向居民介紹項(xiàng)目意義，保證居民知曉，有利于獲得支持，緩解“鄰避沖突”。第三，注重一體化。案例無(wú)論從高低利潤(rùn)項(xiàng)目的捆綁、項(xiàng)目的集約循環(huán)效應(yīng)還是地域界限的打破都體現(xiàn)了一體化的設(shè)計(jì)思路。首先，要整合行業(yè)、社會(huì)各方資源，真正達(dá)成資源共享。其次，要弱化地理、行業(yè)和文化界限，合理統(tǒng)籌規(guī)劃。最后，要構(gòu)建信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)公開(kāi)共享。

（二）PPP模式運(yùn)用于環(huán)境服務(wù)提供存在的問(wèn)題

第一，制度及配套政策不完善，缺乏有據(jù)可循的法律法規(guī)。規(guī)范PPP模式發(fā)展的法律仍在征集意見(jiàn)階段，只有一些框架性文件。被稱(chēng)為“PPP立法”的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》只是部委規(guī)章。本是以解決法律沖突、填補(bǔ)立法漏洞為宗旨的立法，由于其位階低的硬傷，難免造成新的法律沖突[4]。政企制定合同、劃分權(quán)責(zé)都缺乏可依據(jù)的法律，導(dǎo)致政府信用缺失，企業(yè)投資積極性低。第二，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)不一致。政府意圖吸收社會(huì)資本，緩解財(cái)政壓力，而環(huán)境保護(hù)的目的是最大限度改善環(huán)境質(zhì)量，這兩個(gè)目的本身就存在矛盾。政策目標(biāo)不清的情況下，政企難以合作。第三，公民環(huán)境意識(shí)差，社會(huì)參與積極性低。大部分社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理能力較弱，不具備承擔(dān)項(xiàng)目的能力，持觀(guān)望態(tài)度。第四，環(huán)保行業(yè)企業(yè)能力不足，其他領(lǐng)域大企業(yè)又缺乏專(zhuān)業(yè)技能，缺乏能提供高質(zhì)量環(huán)境服務(wù)的企業(yè)。第五，定價(jià)、監(jiān)督和評(píng)估體系存在技術(shù)障礙，缺乏“再談判”機(jī)制。價(jià)格一般由政府制定或協(xié)商確定，政府主導(dǎo)談判使得企業(yè)只能獲得少量利潤(rùn)，難以達(dá)成協(xié)議。缺乏科學(xué)監(jiān)督機(jī)制，流程不透明，存在“管干不分”的情況，導(dǎo)致尋租，公正性和服務(wù)提供效率不能保證。績(jī)效評(píng)估流于形式，不能針對(duì)環(huán)境服務(wù)的特點(diǎn)實(shí)施準(zhǔn)確評(píng)估。由于PPP合同難長(zhǎng)期有效且難以一次性確定，每個(gè)PPP項(xiàng)目都需要“再談判”，PPP合同在最初簽訂時(shí)的公平性很難得到保證，若缺乏“再談判”機(jī)制則容易導(dǎo)致項(xiàng)目失敗[5]。

三、推進(jìn)公私合作關(guān)系發(fā)展提高環(huán)境服務(wù)供給的建議

多元主體一方面能提高環(huán)境服務(wù)的供給水平，另一方面也意味著沖突的存在。公私合作關(guān)系應(yīng)利用市場(chǎng)機(jī)制，維護(hù)好政府、企業(yè)、社會(huì)單位之間相互信任、相互依賴(lài)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、目標(biāo)一致、互惠互利的長(zhǎng)期合作關(guān)系。

（一）推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)規(guī)范化

第一，要明確指導(dǎo)思想，完善政策制度體系。盡快制定相關(guān)法律及省市級(jí)規(guī)章制度，根據(jù)實(shí)際情況明確購(gòu)買(mǎi)目錄、購(gòu)買(mǎi)流程、權(quán)責(zé)劃分方法、合同內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和監(jiān)督評(píng)價(jià)方法等等。確定政府權(quán)責(zé)界限，克服政府缺位越位行為。第二，要搭建有效合作平臺(tái)，做好風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)責(zé)劃分，明確寫(xiě)入合同。第三，建立項(xiàng)目時(shí)要全面評(píng)估，分析政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資本結(jié)構(gòu)、融資方式、運(yùn)營(yíng)成本、定價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)劃分等，保證物有所值，而且有必要進(jìn)行實(shí)地考察。第四，要實(shí)行“管干分離”，由企業(yè)執(zhí)行，由政府監(jiān)督考核或由第三方監(jiān)理公司定期提交評(píng)估報(bào)告。要推動(dòng)監(jiān)管信息數(shù)字化、公開(kāi)化，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管?？蓪?duì)項(xiàng)目履約實(shí)行強(qiáng)制信用擔(dān)保，利用市場(chǎng)機(jī)制引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管。第五，要加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)社會(huì)輿論，提高公眾的認(rèn)知度和參與度。

（二）推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)化

首先，政府要與企業(yè)建立平等合作伙伴關(guān)系，避免過(guò)度干預(yù)，明確服務(wù)職能。其次，應(yīng)搭建開(kāi)放式平臺(tái)，鼓勵(lì)引導(dǎo)私人組織的參與，適當(dāng)放寬準(zhǔn)入條件，簡(jiǎn)化程序。北京市市級(jí)社會(huì)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金連續(xù)四年購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)共1 544次，就是搭建平臺(tái)吸引社會(huì)組織。要并在運(yùn)行中推進(jìn)組織社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化，提高其環(huán)境公共服務(wù)供給能力。再次，應(yīng)完善示范項(xiàng)目庫(kù)，提供范例和水平依據(jù)，并提供技術(shù)指導(dǎo)，通過(guò)人力資源配置和業(yè)務(wù)實(shí)訓(xùn)，打造優(yōu)秀管理、實(shí)踐隊(duì)伍。

（三）推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)綠色化

關(guān)注環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈中的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)、綠色企業(yè)和綠色產(chǎn)品施加一定政策傾斜。在評(píng)估體系中加入綠色指標(biāo)，開(kāi)列清單，支持注重資源節(jié)約、可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)，對(duì)浪費(fèi)資金、資源，忽視環(huán)境問(wèn)題的企業(yè)不再選用，強(qiáng)制企業(yè)加強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，樹(shù)立社會(huì)責(zé)任。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]