程優(yōu)

摘要：政策審計(jì)近年來(lái)受到人們的廣泛關(guān)注，但國(guó)內(nèi)該項(xiàng)領(lǐng)域的研究尚處于起步階段。文章從對(duì)政策審計(jì)內(nèi)涵的理解開(kāi)始，分析了當(dāng)前政策審計(jì)面臨的難題，并提出多個(gè)關(guān)于完善政策審計(jì)的建議。

關(guān)鍵詞：專(zhuān)家評(píng)審；人才知識(shí)平臺(tái)；內(nèi)審新常態(tài)

從二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，經(jīng)歷三十年的發(fā)展，我國(guó)國(guó)家審計(jì)不斷發(fā)展，在以合規(guī)性審計(jì)為主的審計(jì)工作中，查錯(cuò)糾弊，解決了不少貪污腐敗的大案要案。然而，近十幾年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，我國(guó)政府也面臨著新的挑戰(zhàn)，這對(duì)我國(guó)的國(guó)家審計(jì)也提出了更高的要求。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)國(guó)家審計(jì)就在努力轉(zhuǎn)型，在堅(jiān)持合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展，但對(duì)比國(guó)外的績(jī)效審計(jì)的發(fā)展仍顯不足。2014年10月9日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》首次將政策審計(jì)明確納入了審計(jì)做工范圍。政策審計(jì)作為國(guó)外一項(xiàng)熱門(mén)審計(jì)在中國(guó)得到了發(fā)展，政策審計(jì)能否發(fā)揮作用，受到國(guó)內(nèi)廣泛的關(guān)注。

一、對(duì)政策審計(jì)的認(rèn)知

人們對(duì)于政策審計(jì)的理解，往往停留在績(jī)效審計(jì)，認(rèn)為政策審計(jì)即為以政策為審計(jì)對(duì)象的績(jī)效審計(jì)，因此很多學(xué)者常常出現(xiàn)政策績(jī)效審計(jì)這樣的稱(chēng)謂。然而，績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)3E的原則，以投入-產(chǎn)出模型為核心，想要依此對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，只能等政策實(shí)行了一段時(shí)間有了成果才可以進(jìn)行。因此，這樣的政策審計(jì)往往以政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)為主，審計(jì)的時(shí)間點(diǎn)相對(duì)靠后，只是依靠查錯(cuò)糾弊來(lái)保持威懾監(jiān)督，而且往往以資金流向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，思考問(wèn)題的角度較為狹窄，對(duì)政策的評(píng)估作用難以發(fā)揮。

劉家義審計(jì)長(zhǎng)在“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”的報(bào)告中提出“面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，審計(jì)工作必須不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、尋找差距，不斷調(diào)整和校正發(fā)展路徑，通過(guò)理念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，不斷適應(yīng)有效服務(wù)國(guó)家治理的需要，推動(dòng)國(guó)家治理的完善和改進(jìn)?！币虼斯P者認(rèn)為，作為一項(xiàng)新興的審計(jì)工具，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，政策審計(jì)是政策的內(nèi)生免疫系統(tǒng)，不應(yīng)局限于績(jī)效審計(jì)的觀念，我們應(yīng)當(dāng)豐富政策審計(jì)的內(nèi)涵，改革創(chuàng)新，使政策審計(jì)成為促進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理的利刃。

二、政策審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)

目前政策審計(jì)的推廣依然存在難度，筆者將其面臨的挑戰(zhàn)分為兩大類(lèi)：

（一）政策審計(jì)執(zhí)行的難度

政策審計(jì)執(zhí)行的內(nèi)容范圍，國(guó)家的政策勢(shì)必要涵蓋人們生活的衣食住行等等方方面面，政策審計(jì)的內(nèi)容必然也就紛繁復(fù)雜，跨越多個(gè)學(xué)科，主流的法律、財(cái)會(huì)、計(jì)算機(jī)、環(huán)保、醫(yī)療等等需要專(zhuān)業(yè)的知識(shí)儲(chǔ)備，不常涉及的地方也要有所了解；政策發(fā)布的時(shí)間差異也帶來(lái)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的變化，這也是政策跟蹤審計(jì)中的難點(diǎn)。

政策審計(jì)執(zhí)行的地域范圍，小可以到相鄰的村與村，大可以牽扯到地球?qū)α⒚娴膰?guó)與國(guó)，跨行政區(qū)域執(zhí)行審計(jì)帶來(lái)了不少的壓力，例如最近火熱的浙江特色小鎮(zhèn)政策跟蹤審計(jì)，每個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)都與周?chē)姓^(qū)域息息相關(guān)，而各地的政策方針有所差異，這對(duì)于政策審計(jì)工作的展開(kāi)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

政策審計(jì)執(zhí)行的部門(mén)范圍，審計(jì)工作的開(kāi)展絕不僅僅是審計(jì)部門(mén)所能完成的，審計(jì)計(jì)劃的開(kāi)展，審計(jì)資料的獲取，審計(jì)結(jié)果的轉(zhuǎn)換，都需要有關(guān)部門(mén)予以配合。一項(xiàng)政策從制訂到審批到實(shí)行到驗(yàn)收，前前后后牽扯進(jìn)來(lái)的部門(mén)不計(jì)可數(shù)，這對(duì)審計(jì)工作的展開(kāi)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。

（二）執(zhí)行政策審計(jì)的難度

1. 相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度不夠完善.缺乏合理的評(píng)價(jià)體系。我國(guó)政策審計(jì)開(kāi)展時(shí)間較短，該項(xiàng)領(lǐng)域的研究成果較少，執(zhí)行層面缺乏有力的依據(jù)，各種評(píng)價(jià)缺乏有效的標(biāo)準(zhǔn).對(duì)比英美等國(guó)的政策審計(jì)，都是通過(guò)具體的法律制度保障審計(jì)工作的開(kāi)展。而我國(guó)政策審計(jì)在開(kāi)展過(guò)程中，對(duì)于如何組織工作、實(shí)施步驟、收集測(cè)評(píng)等等一系列活動(dòng)缺乏有效指導(dǎo)。

2. 人才隊(duì)伍建設(shè)不夠完善。無(wú)論審計(jì)技術(shù)方法日新月異地進(jìn)步、革新，人永遠(yuǎn)是工作的主體。我國(guó)的審計(jì)部隊(duì)存在著年齡結(jié)構(gòu)老齡化、知識(shí)結(jié)構(gòu)過(guò)于集中、綜合技術(shù)能力不強(qiáng)等等一系列問(wèn)題，然而執(zhí)行政策審計(jì)對(duì)審計(jì)人員提出了更高的要求，能否有效地完成既定目標(biāo)和任務(wù)缺乏有力的保障。

3. 審計(jì)體制存在漏洞，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問(wèn)題的嚴(yán)重性日益顯著。作為行政隸屬型的審計(jì)體制，目前我國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)依然要接受本級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，接受政策審計(jì)的組織卻也是自己的領(lǐng)導(dǎo)者，審計(jì)的內(nèi)容受到限制，審計(jì)的獨(dú)立性仍然無(wú)法得到保障。即使我國(guó)正在不斷推廣“審計(jì)全覆蓋”和審計(jì)體制改革，但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，這是我國(guó)國(guó)家審計(jì)的作用沒(méi)有得到足夠的重視，國(guó)家審計(jì)的職能沒(méi)有得到完全的執(zhí)行。

4. 審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化十分困難。審計(jì)機(jī)關(guān)的處罰權(quán)力有限，對(duì)于查到的問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)或者處罰的力度不夠，或者移交困難，想要執(zhí)行政策跟蹤審計(jì)和政策評(píng)估也難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前政府對(duì)于審計(jì)成果的公開(kāi)程度也非常低，這也限制對(duì)于審計(jì)參與的途徑以及審計(jì)人員獲得群眾信息的道路。

三、完善政策審計(jì)的幾點(diǎn)建議

我國(guó)的政策審計(jì)仍處于探索前進(jìn)的階段，對(duì)政策審計(jì)的理論研究起步也較晚，尚不成體系。雖然國(guó)外有更為成熟，發(fā)展更好的案例，比如美國(guó)，但是由于中國(guó)特殊的政治體制與環(huán)境，必然不能生搬硬套國(guó)外的模式。在此，筆者從多個(gè)角度出發(fā)，提出關(guān)于完善我國(guó)政策審計(jì)的幾點(diǎn)建議。

（一）加強(qiáng)法律法規(guī)、制度體系的建設(shè)，構(gòu)建評(píng)價(jià)體系。

在中國(guó)，想要推進(jìn)一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作，最好的辦法無(wú)疑是將它寫(xiě)進(jìn)法律，編輯成文。任何重大的成功都不是一蹴而就的，當(dāng)前想要完善政策的發(fā)展，必然是要經(jīng)過(guò)實(shí)踐的探索。筆者認(rèn)為，政府應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的暫行辦法，尋找試點(diǎn)開(kāi)展實(shí)踐研究，提高社會(huì)各界的關(guān)注，引導(dǎo)學(xué)術(shù)界從理論上探索政策審計(jì)的前進(jìn)方向，完善制度，構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，也為政策審計(jì)的正式推廣打下基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建專(zhuān)家評(píng)審制度。

對(duì)于政策審計(jì)而言，無(wú)論是對(duì)于政策還是對(duì)于審計(jì)，不論是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、跟蹤調(diào)查、評(píng)價(jià)監(jiān)督的多個(gè)方面，社會(huì)各個(gè)層次都能夠提供大量的幫助和建議。如果能夠動(dòng)員社會(huì)各階層的精英參與進(jìn)政策審計(jì)過(guò)程中，必然能夠發(fā)揮出更大的作用。

因此，筆者設(shè)想了一種模式：對(duì)于國(guó)家級(jí)的重大政策在決策之前，由社會(huì)各階層的精英代表組成專(zhuān)家組，對(duì)該項(xiàng)政策進(jìn)行一次評(píng)審。評(píng)審的具體內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：對(duì)該項(xiàng)政策的修改建議以及建立一套合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。該專(zhuān)家組只擁有修改的建議權(quán)和構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)力，并不妨礙決策權(quán)的執(zhí)行。政策通過(guò)后，由相關(guān)的審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政策執(zhí)行情況根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，就審計(jì)成果與專(zhuān)家組進(jìn)行政策評(píng)價(jià)，共同得出審計(jì)報(bào)告，并向行政部門(mén)反饋審計(jì)報(bào)告。

該模式有幾大優(yōu)勢(shì)，一方面將政策審計(jì)的影響力擴(kuò)大到政策決定層面，使得政策審計(jì)對(duì)政策的調(diào)整功能得到了進(jìn)一步強(qiáng)化，另一方面在擴(kuò)大社會(huì)公眾參與程度的同時(shí)解決了缺乏合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)以及審計(jì)人員缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的問(wèn)題，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)的職能，為政策的運(yùn)作保駕護(hù)航。

（三）推進(jìn)人才知識(shí)平臺(tái)建設(shè)。

筆者以為，對(duì)于審計(jì)人員的素質(zhì)問(wèn)題，光靠提高審計(jì)人員的知識(shí)、技能、從業(yè)資格等是無(wú)法起到關(guān)鍵的作用的。政策審計(jì)將面對(duì)的范圍如此之廣，從時(shí)間和精力以及金錢(qián)的角度來(lái)看，審計(jì)人員光靠學(xué)習(xí)是難以達(dá)到要求的。而構(gòu)建龐大的審計(jì)團(tuán)隊(duì)也無(wú)法從根本上解決這一問(wèn)題，而且對(duì)于資源來(lái)說(shuō)是存在浪費(fèi)的可能。因此對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，筆者提出個(gè)人的設(shè)想。

由政府出面牽頭，建設(shè)一個(gè)專(zhuān)業(yè)為政策審計(jì)服務(wù)的人才知識(shí)平臺(tái)，接納滿(mǎn)足條件的專(zhuān)業(yè)知識(shí)領(lǐng)域的人才和審計(jì)機(jī)關(guān)，借助網(wǎng)路平臺(tái)，將兩者相互聯(lián)系起來(lái)。審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布相關(guān)的需求和專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)用，專(zhuān)家根據(jù)自己的專(zhuān)長(zhǎng)和意向接受委托，提供專(zhuān)業(yè)知識(shí)服務(wù)。

該模式致力于解決人員素質(zhì)的問(wèn)題，我們可以對(duì)比美國(guó)的審計(jì)團(tuán)隊(duì)的構(gòu)建即是多領(lǐng)域人員的合作，該模式還能有效地利用起社會(huì)的資源，充分利用政府在國(guó)家審計(jì)中的主導(dǎo)地位。

（四）加強(qiáng)內(nèi)審建設(shè)，使內(nèi)審成為新常態(tài)。

對(duì)比中美兩國(guó)的審計(jì)現(xiàn)狀，我們可以看到，美國(guó)的國(guó)家審計(jì)中績(jī)效審計(jì)占了絕大多數(shù)，而中國(guó)依然是合規(guī)性審計(jì)為主，而這一差別最主要的原因在于，美國(guó)擁有較為完善的內(nèi)審體系。對(duì)于合規(guī)性審計(jì)業(yè)務(wù)這一塊來(lái)說(shuō)，內(nèi)審部門(mén)更了解該組織的情況，能夠更為有效地對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和監(jiān)督，因此美國(guó)的國(guó)家審計(jì)才能在利用內(nèi)審的工作基礎(chǔ)上開(kāi)展廣泛的績(jī)效審計(jì)。

當(dāng)前我國(guó)想要發(fā)揮政策審計(jì)的作用，績(jī)效審計(jì)的發(fā)展必不可少，然而中美兩國(guó)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展歷史相差巨大，結(jié)構(gòu)的調(diào)整不可能一蹴而就。因此筆者認(rèn)為，我國(guó)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展方向應(yīng)該定位為：完善內(nèi)審體系，調(diào)整國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)方向。具體而言，通過(guò)法律的方式提高內(nèi)審的地位，構(gòu)建成熟的內(nèi)審體系，將合規(guī)性審計(jì)業(yè)務(wù)更多地交由內(nèi)審來(lái)完成，國(guó)家審計(jì)逐步增加績(jī)效審計(jì)的項(xiàng)目，為政策審計(jì)的發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)。

（五）調(diào)整審計(jì)體制

目前的國(guó)家審計(jì)體制下，審計(jì)的獨(dú)立性受到了嚴(yán)重的限制，審計(jì)的作用無(wú)法得到充分的體現(xiàn)。如果希望政策審計(jì)取得實(shí)質(zhì)性突破性的進(jìn)展，那么審計(jì)體制的改革將是必經(jīng)之路。

審計(jì)體制的改革分為兩塊，一方面我國(guó)正在努力探索省以下人財(cái)物統(tǒng)管，另一方面是關(guān)于審計(jì)。很多人都在探討審計(jì)署升格的問(wèn)題，誠(chéng)然，審計(jì)署對(duì)人大報(bào)告，實(shí)行“一府三院”的政治體制是理想的，但是綜合目前中國(guó)的政治格局來(lái)看，人大領(lǐng)導(dǎo)下的“審計(jì)院”，其實(shí)際執(zhí)行力未必能超越當(dāng)前的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)署。

因此，針對(duì)政策審計(jì)，筆者提出兩方面的建議。針對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)，加快省以下人財(cái)物統(tǒng)管這一制度的推廣；針對(duì)審計(jì)署，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化它的獨(dú)立性，筆者贊同當(dāng)前環(huán)境下繼續(xù)由國(guó)務(wù)院繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)署，但是審計(jì)署應(yīng)該擁有對(duì)其它部門(mén)實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督、處罰的權(quán)力，而不是在走過(guò)場(chǎng)，即使權(quán)力不大，也要保證審計(jì)署的威懾、警示作用，要讓審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告擁有話(huà)語(yǔ)權(quán)。

四、結(jié)論

綜上所述，筆者想要最終傳達(dá)的是，想要短期內(nèi)使得我國(guó)的審計(jì)事業(yè)突飛猛進(jìn)，是不科學(xué)的。政策審計(jì)確實(shí)是我國(guó)審計(jì)事業(yè)在轉(zhuǎn)型時(shí)期的重大探索，為此，我們需要的是擺正心態(tài)，不斷求索，在實(shí)踐中尋找適合中國(guó)的特色審計(jì)道路。

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（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)）