摘 要：我國地方金融管理相關(guān)法律制度缺失嚴(yán)重，由此而導(dǎo)致了諸多問題。本文筆者透過我國地方金融管理的立法現(xiàn)狀，結(jié)合溫州地方金融管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出了我國地方金融管理法律規(guī)制的完善對策，以期為建立我國地方金融管理體系盡綿薄之力。

關(guān)鍵詞：地方金融管理；民間借貸；金融辦

一、我國地方金融管理立法現(xiàn)狀

近些年來，我國民間金融發(fā)展迅速，中央與各級政府也尤為重視，由此設(shè)立了溫州金融改革試驗(yàn)區(qū)，并設(shè)計(jì)了珠三角多個區(qū)域的金融發(fā)展規(guī)劃。盡管如此，對于地方金融管理的相關(guān)規(guī)制，僅僅存于并不具有強(qiáng)制力的省、市級指導(dǎo)性文件之中。由此可見，我國對于地方金融管理的相關(guān)立法仍處于空白的狀態(tài)。地方金融管理制度化缺失，勢必會導(dǎo)致地方金融的不規(guī)范運(yùn)行，從而引發(fā)諸多問題：

（一）地方金融管理越位、缺位嚴(yán)重

在各地方，政府通常采用設(shè)置金融辦的方式對地方金融予以管理。此外，地方還存有中央金融管理派出機(jī)構(gòu)。但是對于金融辦與中央金融管理派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)界定尚不明確，這就容易造成職權(quán)重合，造成執(zhí)法混亂，管理越位、缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，同時也造成了資源浪費(fèi)。另外，地方金融辦與中央金融管理派出機(jī)構(gòu)分工的不明晰也給國家的宏觀調(diào)控帶來了難度，主要體現(xiàn)在國家出臺的宏觀調(diào)控政策對地方規(guī)制不到而引發(fā)的不協(xié)調(diào)問題。通過上文敘述，我們不難看出，地方金融管理越位、缺位嚴(yán)重，亟待相關(guān)立法予以規(guī)范。

（二）地方金融監(jiān)管真空現(xiàn)象突出

地方金融監(jiān)管真空現(xiàn)象突出的原因與“一行三會”的監(jiān)管范圍密切相關(guān)?！耙恍腥龝敝饕涂h級以上行政區(qū)域的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，縣級以下行政區(qū)域并不屬于“一行三會”的監(jiān)管范圍。然而諸多地方金融機(jī)構(gòu)處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村等縣級以下區(qū)域，再加上金融市場在農(nóng)村的拓展使得新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)廣泛涌現(xiàn)，這就導(dǎo)致了地方金融成為監(jiān)管的模糊地帶，真空現(xiàn)象也隨之突顯。地方金融監(jiān)管真空現(xiàn)象極易造成機(jī)關(guān)間相互推諉，從而影響責(zé)任認(rèn)定，影響當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（三）地方金融管理部門權(quán)責(zé)不相適應(yīng)

地方政府對于金融機(jī)構(gòu)的組建、整改及擴(kuò)張均有權(quán)推進(jìn)或者給予相應(yīng)建議，但對于相應(yīng)的管理責(zé)任問題，并不歸屬于地方政府，而由中央金融管理部門承擔(dān)。由此可見，地方金融管理部門權(quán)責(zé)不相適應(yīng)，長此以往，勢必會導(dǎo)致地方政府對金融機(jī)構(gòu)過度用權(quán)，從而影響地方金融的正常發(fā)展，甚至?xí)绊懯袌鲋刃虻倪\(yùn)轉(zhuǎn)，危及人們的合法權(quán)益。改善地方金融管理部門權(quán)責(zé)不相適應(yīng)的問題，以為當(dāng)下的重要研究課題。

（四）地方金融管理部門職能定位與市場定位存在偏差

一方面，地方金融管理部門職能定位模糊。在我國的地方金融管理部門中，其所有者與監(jiān)管者屬于一個部門，由此極易造成權(quán)利的濫用，甚至是壟斷，對管理效率及其實(shí)效亦會造成影響。部門職能劃定的模糊性造成了地方金融管理混亂，不利于其專業(yè)性、權(quán)威性的構(gòu)建。另一方面，地方金融管理部門與市場定位存在偏離。如今，地方金融管理部門往往側(cè)重于對“大而全”式快速發(fā)展的追求，卻忽略了中小企業(yè)的需求，從而導(dǎo)致與市場定位的偏離。

二、溫州地方金融管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

現(xiàn)今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，民間借貸現(xiàn)象愈發(fā)突出，而溫州尤為明顯。為了促進(jìn)民間金融發(fā)展的規(guī)范化和合法化，浙江省政府出臺了《溫州民間金融管理?xiàng)l例》。該條例作為首部專門規(guī)范民間金融的地方性法規(guī)，使民間借貸脫離了無人監(jiān)管的模糊地帶，對地方金融的秩序維護(hù)也起到了重要的作用?，F(xiàn)筆者透過《溫州民間金融管理?xiàng)l例》，認(rèn)為該條例的以下規(guī)制值得我們予以借鑒：

（一）該條例對監(jiān)管主體做出了明確定位

該條例將溫州市人民政府及其下設(shè)的縣級人民政府列為監(jiān)管主體，并明確了其服務(wù)與監(jiān)督并重的職能。為了提升服務(wù)質(zhì)量，溫州市建立了民間融資服務(wù)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制、監(jiān)管出現(xiàn)問題的處置機(jī)制以及駐溫州的國家金融監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，這無疑可以明確權(quán)責(zé)劃分，提升金融管理的效率和實(shí)效性。此外，為了加強(qiáng)對地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，提升監(jiān)管效率，該條例還將民間融資監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置工作納入各地方政府的年度考核。同時，還對民間融資監(jiān)督管理信息共享機(jī)制的建構(gòu)提出了要求。

（二）該條例對管理內(nèi)容作出了相應(yīng)補(bǔ)充或增加

首先，該條例對從事定向集合資金募集和管理等業(yè)務(wù)的民間資金管理企業(yè)予以了合法化，并對其具體的設(shè)立條件予以了規(guī)制。同時，對民間借貸的合同權(quán)利義務(wù)劃分與備案機(jī)制予以了規(guī)定。其次，規(guī)定了民間借貸利率的雙方協(xié)商機(jī)制，而就其利率的限制并未作出特殊規(guī)定，這無疑可以增加市場活力，改善市場競爭機(jī)制。最后，對定向債券融資作出了具體化要求，包括投資者人數(shù)限制、投資方式以及管理人出資比例等均予以了詳細(xì)規(guī)定。

（三）該條例對監(jiān)管權(quán)力的實(shí)現(xiàn)方式予以了明確

該條例對民間金融參與主體予以了規(guī)制，并就地方金融活動的各個環(huán)節(jié)作出了具體規(guī)范，并鼓勵金融參與主體合法維護(hù)自身權(quán)益。尤其在民間借貸中，規(guī)定了相應(yīng)的備案機(jī)制，以便在出現(xiàn)合同糾紛時，有較高證明力的證據(jù)存在，從而更好地維護(hù)自身權(quán)益。同時，也為法院的判決節(jié)約了時間成本，提高了審判效率。此外，該條例還將法律責(zé)任納入了監(jiān)管權(quán)力的實(shí)現(xiàn)路徑，從而提升權(quán)利實(shí)現(xiàn)的有效性。

（四）該條例對定向債券融資予以了明確

這無疑是該條例的創(chuàng)新之處。對定向債券融資予以明確，主要是基于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)小微企業(yè)融資難的現(xiàn)狀而作出的考量。《條例》規(guī)定：“允許企業(yè)因生產(chǎn)經(jīng)營需要，可以以非公開方式向合格投資者進(jìn)行定向債券融資”。該規(guī)定對于有利于將分散的民間資金予以聚集并以債券等形式對實(shí)體項(xiàng)目予以投資，這對于小微企業(yè)融資而言，無疑為其提供了重要的契機(jī)。這也符合時下民間金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的潮流。

盡管如此，但我們也應(yīng)該看到該條例的諸多不足之處，比如《條例》并未就溫州與其他周邊地區(qū)融資問題的解決對策予以規(guī)制。但無論如何，該條例為我國金融管理法規(guī)的立法提供了相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

三、我國地方金融管理的完善對策

（一）確立地方金融管理理念

明確的地方金融管理理念對于地方金融管理無疑具有重要的指導(dǎo)性價值和作用。對于地方金融管理理念，國際上主要存有“風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管”、“原則性監(jiān)管” 與“規(guī)則性監(jiān)管”三種模式。規(guī)則性監(jiān)管模式趨于保守，易使市場自由度受到限制，同時，管理實(shí)效性也不盡人意，還易引發(fā)套利行為的泛濫。原則性監(jiān)管則主要依賴于原則性指導(dǎo)，而對具體規(guī)范的依賴則較少。顯然，這就為市場的自由發(fā)展提供了廣闊的空間，而政府只是在宏觀性的監(jiān)管目標(biāo)下提出原則性的指導(dǎo)，這無疑與我國以市場規(guī)律為主，政府宏觀調(diào)控為輔的社會主義市場經(jīng)濟(jì)相符。由此可見，我國應(yīng)該在地方確立原則性監(jiān)管理念，以實(shí)現(xiàn)地方金融監(jiān)管權(quán)的良好配置。

（二）確立地方金融監(jiān)管主體及其職能

在各地方，政府通常采用設(shè)置金融辦的方式對地方金融予以管理。金融辦對于地方發(fā)展及其核心競爭力的提升發(fā)揮著重要的作用。但由于職能劃分不明，各監(jiān)管部門職能交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，因此，必須對各監(jiān)管部門的職能予以重新配置。筆者認(rèn)為，應(yīng)將極具地區(qū)特色的金融機(jī)構(gòu)以及對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要貢獻(xiàn)的金融機(jī)構(gòu)納入地方金融辦的管理范圍，從而使這些金融機(jī)構(gòu)獲得更優(yōu)質(zhì)的資源，從而更好的發(fā)展。此外，對于金融辦的職能應(yīng)予以明確，金融辦的設(shè)置初衷是為了地方金融監(jiān)管相關(guān)事務(wù)的具體實(shí)施，對其只能予以細(xì)化，才能提升中央政府監(jiān)督的有效性，才能防止權(quán)力真空現(xiàn)象的出現(xiàn)。由此可見，建立中央與地方金融管理部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，對于地方金融管理問題的解決是大有裨益的。

（三）地方金融管理具體制度的建構(gòu)

（1）設(shè)立相應(yīng)的備案管理制度。對于民間借貸，相應(yīng)備案管理制度的設(shè)立對于當(dāng)事人而言是一種雙重保障，能夠有效降低金融風(fēng)險(xiǎn)。民間借貸備案管理制度要求當(dāng)事人對其提交材料內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)，且該材料可以在糾紛后作為證明力較強(qiáng)的證據(jù)，這就為法院的判決節(jié)約了時間成本，提高了審判效率。對于地方金融備案管理制的建構(gòu)，可以從以下方面著手：其一，在地方設(shè)置相應(yīng)的備案主管部門，并將其納入地方金融辦的管理范圍；其二，對備案的主體、內(nèi)容等以制定細(xì)則的方式予以細(xì)化；其三，可以通過考試的形式招募備案機(jī)構(gòu)人員，并建立相應(yīng)的培訓(xùn)與管理機(jī)制。

（2）建立地方金融管理政府責(zé)任制度。金融監(jiān)管權(quán)本應(yīng)歸于中央，但將該權(quán)力下放到地方后，就失去了對地方金融的監(jiān)管權(quán)，由此出現(xiàn)了中央與地方權(quán)責(zé)不對等的現(xiàn)象。 對于地方金融管理政府責(zé)任制度的建構(gòu)，應(yīng)注意以下問題：其一， 中央金融監(jiān)管部門應(yīng)就地方金融管理機(jī)構(gòu)的法規(guī)或規(guī)章等進(jìn)行審查，并保證其不違反原則性規(guī)定。其二，中央可以在地方設(shè)置金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以應(yīng)對地方重大問題或者突發(fā)狀況。由此，中央與地方金融管理機(jī)構(gòu)便可協(xié)調(diào)運(yùn)行。

（3）建立中央派出機(jī)構(gòu)與地方金融管理機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制

地方金融辦處理問題是往往考慮的是地方的利益問題，而中央派出機(jī)構(gòu)則代表國家的宏觀利益，起著上傳下達(dá)的橋梁作用。由于各區(qū)域發(fā)展不平衡，其金融辦的成立目的也各有所異，這就需要中央派出機(jī)構(gòu)予以宏觀性指導(dǎo)，以確保地方金融秩序的穩(wěn)定與良好發(fā)展。中央派出機(jī)構(gòu)與地方金融管理機(jī)構(gòu)合作機(jī)制的建構(gòu)，是地方金融管理制度的架構(gòu)的重要一環(huán)。

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作者簡介：

李靜怡，女，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)在職研究生，專業(yè)及方向：金融專業(yè)（金融管理與投資實(shí)務(wù)方向）。

（作者單位：中信建投證券股份有限公司）