張帥　楊延賓　胡玉清

摘 要：關(guān)于行政消耗性支出，各級部隊在預(yù)算單列、限額管理、貨幣化支付等方面進行了有益的實踐。但行政消耗性支出管控改革的任務(wù)依然很重，亟待創(chuàng)新制度機制。部隊行政消耗性支出管控要改革預(yù)算管理制度，規(guī)范集中采購制度，創(chuàng)新會計核算制度，建立科學(xué)合理的支出管控機制；要大力推行后勤保障社會化、經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)化、運行管控信息化，加強對行政消耗性支出的技術(shù)管控；要開展厲行節(jié)約教育，健全法制管理基礎(chǔ)，加大管理考評力度，營造厲行節(jié)約的良好環(huán)境。

關(guān)鍵詞：部隊；行政消耗性支出；管控

中圖分類號：E232 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0125-03

近幾年，關(guān)于行政消耗性支出，各級部隊在預(yù)算單列、限額管理、貨幣化支付等方面總結(jié)了許多有益經(jīng)驗。但實踐表明，行政消耗性支出管控改革的任務(wù)依然很重，亟待創(chuàng)新制度機制，控制行政消耗，提高經(jīng)費使用效益。

一、建立科學(xué)合理的支出制度

（一）改革預(yù)算管理制度

控制行政消耗性支出的根本在于發(fā)揮預(yù)算的“龍頭”作用，加強預(yù)算管控。

1.層層分解預(yù)算管理責(zé)任。按照“誰支出誰編預(yù)算，誰編預(yù)算誰負(fù)責(zé)”的原則層層分解預(yù)算責(zé)任，使各個預(yù)算編制者都有明確的責(zé)任，且主要強化主官責(zé)任。這就要求一方面對現(xiàn)行的預(yù)算科目體系進行改革。改革當(dāng)前依據(jù)支出功能和經(jīng)費性質(zhì)劃分的預(yù)算科目體系，按照單位、功能和支出分類，將預(yù)算分解到具體單位，細(xì)化到具體用途，落實到具體項目，反映部門公務(wù)活動的成本，增加預(yù)算監(jiān)管的透明度，方便后期的績效評估。另一方面，要制定責(zé)任到人的具體程序方法。如在行政消耗性支出過程中出現(xiàn)了需要調(diào)整或者改動的項目，由責(zé)任人提供憑證證明確有增加支出的必要性，防止事中監(jiān)督及事后結(jié)算評價時產(chǎn)生推諉責(zé)任等情況。

2.具體細(xì)化預(yù)算支出項目。行政消耗性支出包括維持性經(jīng)費、建設(shè)性經(jīng)費和專項經(jīng)費中用于公務(wù)活動的接待、交通、通訊、差旅、學(xué)習(xí)考察、會議等方面的支出以及事業(yè)性經(jīng)費中的非事業(yè)性開支。現(xiàn)行預(yù)算科目中，行政消耗性開支籠統(tǒng)地體現(xiàn)在部門經(jīng)費分項預(yù)算中的辦公設(shè)備購置維修、業(yè)務(wù)會議、業(yè)務(wù)差旅、業(yè)務(wù)辦公等科目之下。應(yīng)根據(jù)前文所述預(yù)算科目體系改革，在行政消耗性支出款級功能分類的同時進一步細(xì)化其下如接待費、交通費等目級明細(xì)科目，同時將每一筆開支的來龍去脈都事無巨細(xì)地登記清楚，統(tǒng)一口徑歸屬到所增設(shè)的相應(yīng)科目中核算。這既增加了預(yù)算經(jīng)費分配使用的透明度，又強化了預(yù)算約束。

3.全程控制行政消耗性支出。在行政消耗性支出管控過程中，通過下達(dá)預(yù)算指標(biāo)、監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況、考核評價預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，以“零容忍”的態(tài)度對待行政消耗性支出隨意性問題。一方面，要強化預(yù)算管理。通過量化規(guī)劃計劃，細(xì)化預(yù)算編制，科學(xué)化預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進行事前控制；通過在預(yù)算執(zhí)行過程中隨時發(fā)現(xiàn)差異，及時根據(jù)預(yù)算調(diào)整與糾正，進行事中控制；通過對預(yù)算的差異分析、考評、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)進行事后控制。另一方面，要強化結(jié)算評價。依據(jù)行政消耗性支出的賬面數(shù)據(jù)，評價單位（部門）及其工作人員執(zhí)行預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)。對實際支出與預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)之間的差異，要求單位（部門）對其進行詳細(xì)分析，根據(jù)實際情況進行總結(jié)，并統(tǒng)一調(diào)整下一預(yù)算年度行政消耗性支出標(biāo)準(zhǔn)，以減少未來差異的發(fā)生，力求最大限度地防范與杜絕行政消耗性支出隨意調(diào)整的問題。

（二）規(guī)范集中采購制度

要遵循“統(tǒng)一計劃、集中采購，歸口管理，計劃與籌供分離，采購與供應(yīng)分離”的原則，規(guī)范集中采購制度。

1.健全通用資產(chǎn)編配標(biāo)準(zhǔn)。按照“事業(yè)部門擬制，財務(wù)部門匯總，本級黨委審議，報上級后勤部門審批”的流程，由各級制訂通用資產(chǎn)編配標(biāo)準(zhǔn)。通用資產(chǎn)編配標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)資產(chǎn)用途區(qū)分一般標(biāo)準(zhǔn)和專用標(biāo)準(zhǔn)。例如，計算機、打印機、辦公桌等資產(chǎn)劃為一般標(biāo)準(zhǔn)，照相機、圖像處理器等個別部門需要的資產(chǎn)劃為專用標(biāo)準(zhǔn)。同時，根據(jù)資產(chǎn)性質(zhì)不同，區(qū)分不同的資產(chǎn)使用年限。

2.擴大集中采購范圍。對機關(guān)辦公消耗品實行統(tǒng)一采購供應(yīng)，由機關(guān)事業(yè)部門按照核定的限額，根據(jù)需要按月編制經(jīng)費開支和物資采購計劃，報本部門領(lǐng)導(dǎo)審批后，經(jīng)財務(wù)部門對照年度預(yù)算審查核準(zhǔn)，由采購辦匯總后統(tǒng)一采購供應(yīng)，財務(wù)部門通過資金集中支付系統(tǒng)集中支付。對一次性采購數(shù)量不多，單項價格較高的計算機、復(fù)印機、資料柜等高檔辦公設(shè)施設(shè)備以及訓(xùn)練、通信、車輛、衛(wèi)生、營房、給養(yǎng)等通用物資器材，根據(jù)年度預(yù)算按季度由采購辦匯總后統(tǒng)一采購供應(yīng)，財務(wù)部門轉(zhuǎn)賬支付。對藥品、醫(yī)療器械等大宗物資采購，在廣泛調(diào)查、考察的基礎(chǔ)上，按照公平競價、擇優(yōu)購置的原則對3個以上符合競爭條件的供貨單位進行公開競價招標(biāo)。服務(wù)也要實行集中采購，即通過考察比較，分別選擇2—3家服務(wù)好、技術(shù)精、價格合理的單位作為會議、公務(wù)接待、文件印刷、車輛及自動化辦公設(shè)備維修的定點服務(wù)商，根據(jù)服務(wù)合同和實際發(fā)生的業(yè)務(wù)情況，由財務(wù)部門按月或按季通過銀行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。

3.完善集中采購程序

完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的，業(yè)務(wù)部門提出采購需求，財務(wù)部門匯總審核需求及劃撥經(jīng)費，采購部門組織采購訂貨，審計部門全程監(jiān)督的采購制約機制。即，業(yè)務(wù)部門根據(jù)工作需要和年度預(yù)算安排，提出采購需求，經(jīng)財務(wù)部門審核把關(guān)后，報主管首長簽批。采購部門在充分了解掌握市場信息的基礎(chǔ)上，按首長批準(zhǔn)的采購計劃組織采購。財務(wù)部門根據(jù)商品驗收入庫單或勞務(wù)結(jié)算單，按合同約定直接與供應(yīng)商辦理結(jié)算。審計部門對此進行全程監(jiān)督。

（三）創(chuàng)新會計核算制度

強化會計核算，讓行政消耗性支出透明化，讓會計賬目能反映行政消耗性支出的實際情況。

1.完善會計核算制度。筆者認(rèn)為，可在預(yù)算科目中單位設(shè)置行政消耗性開支科目，記錄部隊的行政消耗性開支情況，即在事業(yè)費類級會計科目下設(shè)“行政消耗性開支”款級明細(xì)科目，在該款級明細(xì)科目下再設(shè)業(yè)務(wù)會議費、公務(wù)接待費、業(yè)務(wù)差旅費、郵寄通信費、修車購油費、辦公設(shè)備購置費、辦公雜支費等項級明細(xì)科目，專門核算業(yè)務(wù)會議、公務(wù)接待、辦公設(shè)備購置及辦公雜支等開支，改變行政消耗性支出在不同科目中反映不易統(tǒng)計的現(xiàn)狀，增強行政消耗性支出的透明程度。

2.制定報賬明細(xì)制度。針對目前報銷憑證摘要說明過于籠統(tǒng)簡單，經(jīng)費開支存在透明度不高、問題較多、漏洞較大、報銷憑證反映開支不具體等問題，除加大摘要字符長度，利用摘要詳細(xì)記錄相關(guān)信息外，還可實行經(jīng)費報銷附加說明書制度，即在經(jīng)費開支報銷時附加由經(jīng)辦人填寫，經(jīng)辦人所在單位或部門領(lǐng)導(dǎo)審查簽字的制式說明書。為便于制度的實行，對于公務(wù)事業(yè)費、裝備維修費等可分類規(guī)定。項目內(nèi)容一般應(yīng)包括報銷單位、開支金額、事由（開支說明）、用途、當(dāng)年預(yù)算金額、已開支金額、經(jīng)辦人和領(lǐng)導(dǎo)審查意見等。

3.實行分離結(jié)算制度。對會議費、接待費等“隱性”開支的結(jié)算，實行承辦與結(jié)算相分離的結(jié)算辦法管理，即承辦部門提出計劃，財務(wù)部門備案，待會議、接待結(jié)束后，按照“及時結(jié)算、實行聯(lián)審”的要求，由財務(wù)、審計部門和承辦單位進行聯(lián)審后，由財務(wù)部門與承辦會議的招待所直接結(jié)算。

二、應(yīng)用先進高效的方法技術(shù)

（一）后勤保障社會化

運用市場手段化解管理難點，積極探索辦公、接待、用車、通信等行政消耗性支出管控改革舉措，提高部隊行政消耗性支出效率。

1.公務(wù)用車改革。實行部隊公務(wù)用車社會化保障和交通費用分配貨幣化保障。由于國家機關(guān)的公務(wù)用車改革方案是按照行政級別從副部長級到科員確定的，部隊可參照國家車改方案，將副軍級至排級的干部確定為改革對象。實行公務(wù)用車社會化保障的范圍，可在非作戰(zhàn)部隊、軍級以上機關(guān)，以及駐大中城市的部分院校、科研和醫(yī)療單位試行，待經(jīng)驗和條件成熟后再擴大公務(wù)用車改革范圍?？紤]到作戰(zhàn)部隊直接擔(dān)負(fù)訓(xùn)練、執(zhí)勤和戰(zhàn)備任務(wù)，作戰(zhàn)部隊和外事、機要通信、醫(yī)療救護、警衛(wèi)工作等特殊公務(wù)活動以及正軍職以上干部公務(wù)用車除外。

2.會議及接待改革。會議集訓(xùn)、公務(wù)接待改革可以借助市場機制，加強社會化保障的力度。即，部隊可參照集中采購的辦法，通過招投標(biāo)確定幾家質(zhì)優(yōu)價廉的地方賓館或會議中心作為定點會議和公務(wù)接待單位，并與之簽訂服務(wù)合同，約定雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。部隊會議集訓(xùn)和公務(wù)接待定點組織，地方賓館或會議中心則以大客戶的形式對部隊的各項消費提供優(yōu)惠。

3.通訊費用改革。包括住宅電話和移動通信在內(nèi)的通訊費用，都可借鑒地方政府的改革方案，實行社會化保障。具體而言，就是參照國家公務(wù)員關(guān)于通訊費貨幣化的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和人員范圍，對通信費用實行貨幣化管理，以報銷或納入工資收入的方式定額保障到人。通訊費改革后，日常開支中的通信費一律不再報銷。

（二）經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)化

結(jié)合我軍實際，經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)的制定對象可劃分為以下四類：

1.個人費用支出標(biāo)準(zhǔn)。個人在開支公用經(jīng)費中，容易追求個人效用的最大化，而忽視公用經(jīng)費的使用效益，追求高檔次的消費。因此，在經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中，確立個人費用支出標(biāo)準(zhǔn)，重在對與個人效用直接相關(guān)的差旅、會議、接待、交通、通信等消費標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定，并根據(jù)運行情況適時實行貨幣化管理，按所規(guī)定支出標(biāo)準(zhǔn)進行直接支付，包干使用。

某項個人費用支出標(biāo)準(zhǔn)=（此項支出基期基本標(biāo)準(zhǔn)+基期補助標(biāo)準(zhǔn)）×價格調(diào)整指數(shù)×消費調(diào)整指數(shù)×地區(qū)差異調(diào)整指數(shù)

2.采購商品價位標(biāo)準(zhǔn)。這部分費用由于是直接對商品價位制定開支標(biāo)準(zhǔn)，因此可打破科目界限，以商品類別進行分類。具體包括油料、交通工具、文體器材、裝修材料、費用較高的辦公用品等。制定采購商品價位標(biāo)準(zhǔn)，重在對與個人效用間接相關(guān)的商品的消費價位做出規(guī)定。

某商品價位標(biāo)準(zhǔn)=此商品基期價位標(biāo)準(zhǔn)×物價調(diào)整指數(shù)×消費調(diào)整指數(shù)×地區(qū)消費差異調(diào)整指數(shù)

3.辦公費用支出標(biāo)準(zhǔn)。包括辦公設(shè)備購置支出標(biāo)準(zhǔn)、維修支出標(biāo)準(zhǔn)、辦公用品支出標(biāo)準(zhǔn)等。辦公費用宜采用限額標(biāo)準(zhǔn)管理辦法。根據(jù)事業(yè)任務(wù)、人員編制和應(yīng)編配的各類辦公設(shè)備數(shù)量，嚴(yán)格核定辦公費支出限額，并作為硬性指標(biāo)加強管理控制。辦公費用支出標(biāo)準(zhǔn)在形式上應(yīng)表現(xiàn)為對商品價格的限定，也就是對部隊辦公設(shè)備的高、中、低檔次做出限定。

某事項支出標(biāo)準(zhǔn)=此事項基期支出標(biāo)準(zhǔn)×物價調(diào)整指數(shù)×消費調(diào)整指數(shù)×地區(qū)消費差異指數(shù)×艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)特殊價格調(diào)整指數(shù)

4.裝備維修費用支出標(biāo)準(zhǔn)。我軍裝備種類繁多，新舊裝備共存，且有大修、中修、小修之分，全部制定出合理的支出標(biāo)準(zhǔn)很困難。因此，目前只宜制定我軍通用裝備尤其是公務(wù)車輛的維修支出標(biāo)準(zhǔn)。

某項裝備大修支出標(biāo)準(zhǔn)=（此項裝備大修基期支出標(biāo)準(zhǔn)+大修惡劣環(huán)境基期補助標(biāo)準(zhǔn)）×物價調(diào)整指數(shù)×訓(xùn)練強度變化調(diào)整指數(shù)×任務(wù)量變化調(diào)整指數(shù)

某項裝備中修和小修支出標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)上述公式類推得出。

（三）運行管控信息化

行政消耗性支出管控的關(guān)鍵在于運行監(jiān)控。要加強軍隊信息系統(tǒng)建設(shè)，利用數(shù)據(jù)處理技術(shù)、聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息數(shù)據(jù)庫等技術(shù)，并運用專業(yè)的監(jiān)控軟件對支出過程進行監(jiān)督。

1.利用“網(wǎng)上銀行系統(tǒng)”，構(gòu)建資金安全防控平臺。與駐地開戶銀行協(xié)商，安裝“網(wǎng)上銀行系統(tǒng)”，將所屬單位（部門）銀行賬戶全部納入監(jiān)控范圍，并設(shè)置資金支付安全警戒線，構(gòu)建資金安全防控平臺。利用“網(wǎng)上銀行系統(tǒng)”的信息技術(shù)優(yōu)勢，通過設(shè)置敏感字段，對各項行政消耗性支出實行智能報警，使財務(wù)人員可以即時查證，發(fā)現(xiàn)問題，及時制止該筆業(yè)務(wù)流程，從而實現(xiàn)對行政消耗性資金運行過程的有效監(jiān)控。

2.實行公務(wù)卡強制結(jié)算目錄管理，提高經(jīng)費支出透明度。凡公務(wù)卡強制結(jié)算目錄中的公務(wù)開支，都要通過銀行轉(zhuǎn)賬或公務(wù)卡方式結(jié)算。財務(wù)人員在公務(wù)卡審核報銷時，不但要審核POS機簽購單、稅務(wù)發(fā)票等原始憑證，還要利用“公務(wù)卡審核報銷系統(tǒng)”，查詢核對公務(wù)消費的時間、金額、用途和資金流向等信息，實現(xiàn)對行政消耗性開支真實性的事后監(jiān)控，從而杜絕不合理開支，提高經(jīng)費使用效益。

3.增加會計系統(tǒng)功能，加強行政消耗性支出結(jié)算管控。將“預(yù)算編制管理系統(tǒng)”中的行政消耗性支出預(yù)算數(shù)據(jù)庫與“會計賬務(wù)管理系統(tǒng)”相鏈接，并增加“會計賬務(wù)管理系統(tǒng)”對行政消耗性支出的管控功能。在日常借款、核銷業(yè)務(wù)中，如果相應(yīng)會計科目中行政消耗性支出超出年度預(yù)算，則系統(tǒng)主動阻止該筆業(yè)務(wù)錄入，即該筆業(yè)務(wù)不能被核銷，如果該筆支出確實是業(yè)務(wù)需要，通過規(guī)定的審批程序，在年度預(yù)算調(diào)整中調(diào)增行政消耗性支出預(yù)算后，會計系統(tǒng)方允許核銷。這樣做從系統(tǒng)管理上杜絕了個別人員違規(guī)操作的行為，切實保證了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

三、營造厲行節(jié)約的管控環(huán)境

（一）開展厲行節(jié)約教育

一是在內(nèi)容上，要持續(xù)開展艱苦奮斗、厲行節(jié)約教育，引導(dǎo)官兵正確認(rèn)識和對待消費行為，劃清盲目追求高、精、尖豪華辦公用品和緊跟時代進步的界限，劃清接待活動中高標(biāo)準(zhǔn)與熱情，保障全面與周到的界限，堅決反對享樂主義和奢靡之風(fēng)。二是在對象上，要切實加強對各級領(lǐng)導(dǎo)和機關(guān)干部的教育。各級領(lǐng)導(dǎo)和機關(guān)干部要做節(jié)約經(jīng)費開支的模范和表率，從節(jié)約一滴水、一度電、一張紙抓起，對行政消耗性開支要堅持做到多問、多管，堅持做到年初有部署、年中有檢查、年終有講評。三是在方式上，要堅持經(jīng)?；椭贫然慕逃?。在工作中一方面要樹立艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的先進典型，宣傳推廣壓減行政消耗性開支的成功經(jīng)驗，另一方面要對管理不善、造成浪費的單位和個人進行通報和處理。

（二）健全法制管理基礎(chǔ)

一是在宏觀層面上，應(yīng)制定和完善對部隊行政消耗性支出有指導(dǎo)作用的軍費運行法律。如預(yù)算方面，要依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》，制定出臺《軍事預(yù)算法》，其中對軍隊行政消耗性支出的規(guī)模、預(yù)算決算管理、檢查監(jiān)督等作出宏觀規(guī)定，將預(yù)算編制責(zé)任追究制度、預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險防范制度、預(yù)算落實程度獎懲制度等以法律法規(guī)形式體現(xiàn)出來。二是在中觀層面上，應(yīng)制定完善部隊行政消耗性支出具體操作層面的法規(guī)。如監(jiān)督方面，應(yīng)制定完善《軍隊財務(wù)監(jiān)督條例》并頒發(fā)全軍，其中應(yīng)專門分出一章，論述規(guī)范部隊行政消耗性支出的監(jiān)督控制措施。三是在微觀層面上，應(yīng)制定完善一些與部隊行政消耗性支出相關(guān)的具體規(guī)定。如標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)盡快編制和制定《一體化軍隊財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》《后勤保障社會化財務(wù)規(guī)定》《機關(guān)電話費包干管理規(guī)定》等，從具體制度上約束消耗性支出使用者和管理者的行為。同時，制定出臺《部隊行政消耗性支出管理規(guī)定》，使之成為行政消耗性支出規(guī)范化管理的指導(dǎo)法規(guī)。

（三）加大管理考評力度

一是完善考評體系。圍繞支出績效、支出效率和支出的有效性，建立行政消耗性開支績效考評體系。支出績效指標(biāo)指年初至報告日某部隊行政消耗性支出占全年行政消耗性支出預(yù)算的比例，反映出報告期內(nèi)某部隊行政消耗性支出的預(yù)算執(zhí)行情況。支出效率指標(biāo)指報告期內(nèi)某部隊的行政消耗性支出占經(jīng)費總支出的比例，反映出報告期內(nèi)某部隊行政消耗性支出與部隊整體建設(shè)支出的比重關(guān)系。支出的有效性指標(biāo)指某部隊通過嚴(yán)格控制、加強管理而壓減行政消耗性支出的情況，該指標(biāo)的報告期一般為一個預(yù)算年度。二是規(guī)范考評機制。考評工作一般由本單位組織、財務(wù)或?qū)徲嫴块T組織實施，也可由上級財務(wù)部門組織實施?？荚u前，成立考評組，上級財務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)或單位首長任組長，擬制評分細(xì)則和考評工作方案?？荚u中，嚴(yán)格按照評價標(biāo)準(zhǔn)進行綜合和單項打分，從而得出評價結(jié)論。考評后，根據(jù)考評結(jié)果進行講評，并出具考評報告，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為要移送處理。三是嚴(yán)格考評獎懲。以評價結(jié)果為依據(jù)，對于考評優(yōu)秀的單位和個人，按有關(guān)規(guī)定進行通報表彰，對其好經(jīng)驗、好做法，在一定范圍內(nèi)進行宣傳推廣。對于考評不合格甚至出現(xiàn)貪污浪費現(xiàn)象的單位和相關(guān)責(zé)任人，要按有關(guān)規(guī)定予以通報批評、限期改正，該處分的處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]