楊飛　戴鐵城　吳明飛

摘 要：黨的十八大三中全會(huì)決定指出，要“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消行政審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方基層管理。”黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》進(jìn)一步要求“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。”而減少行政審批是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必要手段。

關(guān)鍵詞：行政審批制度；改革；對(duì)策

一、行政審批制度改革過程中取得的成就與出現(xiàn)的問題

行政審批制度改革實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)力的重新設(shè)定與配置，同時(shí)也是提高行政效率的必要手段。21世紀(jì)以來，全國(guó)范圍內(nèi)至上而下進(jìn)行了七輪行政審批制度改革。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年至2011年間，國(guó)務(wù)院取消和調(diào)整了行政審批事項(xiàng)2183項(xiàng)，占原有總數(shù)的60.6%，各地取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)占原有的半數(shù)以上，改革取得實(shí)質(zhì)性明顯成效，但是在改革進(jìn)程井然有序的行進(jìn)過程中，因?yàn)榉N種原因，也出現(xiàn)了一些值得引起注意的問題。

在提升行政審批效率方面的積極經(jīng)驗(yàn)有：①開展審批事項(xiàng)的清理工作，壓縮審批時(shí)限；②開展審批職能的歸并改革，逐漸整合審批流程；③健全審批協(xié)調(diào)機(jī)制，推行特色審批服務(wù)。顯現(xiàn)的不足有：①審批事項(xiàng)清理工作有待加強(qiáng)，審批實(shí)現(xiàn)仍需壓縮；②審改工作缺乏統(tǒng)籌，部門銜接不夠順暢；③重點(diǎn)環(huán)節(jié)仍需優(yōu)化，審批流程有待進(jìn)一步整合；④辦事指南不夠清晰明確，審批信息公開方式有待提高；⑤信息化程度有待提高，網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)需繼續(xù)深化。

地方行政審批制度的創(chuàng)新之舉有：①在體制上的創(chuàng)新，包括：行政服務(wù)中心模式、行政審批局模式和大部制改革。②審批流程的創(chuàng)新，包括：并聯(lián)審批和告知承諾制。③審批監(jiān)督的創(chuàng)新，包括：審批電子審查系統(tǒng)、行政審批法定化和行政審批標(biāo)準(zhǔn)化。④審批事項(xiàng)上的創(chuàng)新，包括：審批目錄管理制度、清理事項(xiàng)先行先試和行政審批負(fù)面清單制等。制度創(chuàng)新所受到的限制有：①地方自主權(quán)有限，改革心有余而力不足；②立法滯后于改革，先破后立遭受質(zhì)疑；③地方各自為政，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；④改革成果難固化，可持續(xù)性不足。

行政審批制度改革中信息流通、政府與民眾溝通取得的成效有：①審批信息數(shù)量精簡(jiǎn)有力，全面改革成效明顯；②審批信息流程縮短，群眾辦事方便快捷；③審批信息有序歸并，審批結(jié)果可以預(yù)期；④信息傳播力度加大，電子政務(wù)蓬勃發(fā)展。但這之中也存在不少矛盾與沖突：①?gòu)男畔⑸煽矗嬖谥鴽Q策者與執(zhí)行者之間的矛盾；②從信息內(nèi)容看，存在著信息供應(yīng)方與需求者之間的矛盾。③從信息管理看，存在著傳統(tǒng)管理模式與“大數(shù)據(jù)”運(yùn)行之間的矛盾。

行政審批制度改革法制化建設(shè)過程中需要注意的問題有：①修改完善以《行政許可法》為代表的法律法規(guī)，夯實(shí)行政審批制度改革法制化的基礎(chǔ)，具體包括：第一，明確行政許可的內(nèi)涵與外延，尤其是要明確規(guī)定內(nèi)部審批的適用范圍與邊界，剪除非許可行政審批的生存空間。第二，嚴(yán)格行政許可的設(shè)定范圍和主體，尤其要取消國(guó)務(wù)院決定的行政許可設(shè)定權(quán)。第三，完善行政許可的監(jiān)督檢查措施，尤其要明確設(shè)定行政許可的監(jiān)督機(jī)關(guān)。②依法清理規(guī)范行政審批事項(xiàng)，建立具有法律約束力的行政審批權(quán)力清單。③依法規(guī)范行政審批權(quán)力運(yùn)行，提高行政審批制度的法治化水平。

二、完善行政審批制度改革進(jìn)程的一些思考

1.形成科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃管理體制

實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，需要建立科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃管理體制。中央要確立改革頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)和原則，并由國(guó)務(wù)院制定系統(tǒng)的五年、甚至十年規(guī)劃。以此為基礎(chǔ)，地方結(jié)合實(shí)際制定各自的工作辦法，同時(shí)為了落實(shí)規(guī)劃必須由專門的機(jī)構(gòu)履行職能。

2.建立完整的行政審批項(xiàng)目準(zhǔn)入退出評(píng)價(jià)機(jī)制

建立完善的行政審批項(xiàng)目準(zhǔn)入退出評(píng)估機(jī)制是保障行政審批項(xiàng)目“設(shè)、留、改、廢”的關(guān)鍵。這些制度應(yīng)當(dāng)包括行政審批項(xiàng)目設(shè)立的事前評(píng)價(jià)、合法性審查、運(yùn)行情況評(píng)價(jià)和退出評(píng)價(jià)，這些制度作為各級(jí)政府審查審批項(xiàng)目的常態(tài)化評(píng)估依據(jù)，這樣才能從根本上杜絕項(xiàng)目精簡(jiǎn)玩“數(shù)字游戲”，實(shí)現(xiàn)審批項(xiàng)目“應(yīng)砍盡砍”的目的。

3.及時(shí)總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新行政審批實(shí)施方式

行政審批方式創(chuàng)新是貫徹《行政許可法》高效便民原則的基本途徑。近年來，全國(guó)各地政府在創(chuàng)新行政審批實(shí)施方式上的創(chuàng)新亮點(diǎn)很多并具有典型性，從中可以總結(jié)出以下優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)：一是推廣行政審批實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化；二是堅(jiān)持推動(dòng)“行政審批局”及“復(fù)合型”職能的政務(wù)中心試點(diǎn)改革；三是根據(jù)“大部門”體制改革的要求，結(jié)合“決策、審批與監(jiān)管、處罰適當(dāng)分離又相互制約”的改革原則，規(guī)定相應(yīng)權(quán)力和人員配置，建立專門機(jī)構(gòu)對(duì)行政審批事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管；四是充分發(fā)展電子政務(wù)，強(qiáng)化行政審批效能。

行政審批制度改革不僅僅是對(duì)行政權(quán)力的重新設(shè)定與配置，同時(shí)也是對(duì)社會(huì)資源和財(cái)富的一種重新配置和劃分，不僅關(guān)乎效率更涉及到公平，這點(diǎn)在行政許可性審批中體現(xiàn)的尤為突出。因此，行政審批制度改革進(jìn)程中不僅僅要重視對(duì)行政審批制度中關(guān)于效率提高的問題，也應(yīng)當(dāng)在更多的方面關(guān)注行政審批設(shè)置中的倫理價(jià)值導(dǎo)向問題，是否對(duì)于所有申請(qǐng)者一視同仁，是否在制度上或者程序上存在某種程度的歧視。將這些范疇統(tǒng)一考慮進(jìn)去，逐步推進(jìn)改革進(jìn)程完善行政審批制度。

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（作者單位：云南大學(xué)公共管理學(xué)院）