李林濤

【摘 要】隨著中國(guó)的進(jìn)步與發(fā)展，劉易斯拐點(diǎn)的到來(lái)也給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，加之全球化進(jìn)程的日益加深，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正步入新常態(tài)。在此背景下，土地的開(kāi)發(fā)利用也隨之進(jìn)入新常態(tài)，傳統(tǒng)的以地謀發(fā)展的模式難以繼續(xù)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，土地不再是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，未來(lái)城市發(fā)展將由增量規(guī)劃進(jìn)入存量規(guī)劃，加強(qiáng)土地集約節(jié)約利用，是由追求“量”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟆百|(zhì)”的一個(gè)過(guò)程。

【關(guān)鍵詞】劉易斯拐點(diǎn)；增量存量規(guī)劃；土地集約節(jié)約利用；全球化

自2010年第一季度以來(lái)，中國(guó)季度增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)出逐期下滑的趨勢(shì)，由初期的12.1%下降到2014年第三季度的7.4%；特別是自2012年至今的增長(zhǎng)速度均持續(xù)低于8%的增長(zhǎng)率，與兩次金融危機(jī)沖擊后的1998年和2009年的“較低”增長(zhǎng)水平大體相當(dāng)。

尚不論劉易斯拐點(diǎn)是否到來(lái)，就目前國(guó)內(nèi)情況看來(lái)，低價(jià)勞動(dòng)力在逐年減少，眾多大型勞動(dòng)密集型企業(yè)紛紛向西北地區(qū)遷移，甚至遷出中國(guó)。人口紅利的消失意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)不能再依靠巨大的勞動(dòng)力市場(chǎng)，而要轉(zhuǎn)型成為靠資本、技術(shù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。歷年來(lái)，土地財(cái)政一直是國(guó)家財(cái)政的頂梁柱，對(duì)緩解地方財(cái)力不足、公共品供給融資難、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和提升城市化水平都有很大促進(jìn)作用。然而土地資源具有稀缺性、位置固定性、不可替代性等特點(diǎn)，政府在出讓土地時(shí)，雖然短時(shí)間增加了財(cái)政收入，但實(shí)質(zhì)上透支了未來(lái)的收益，無(wú)異于竭澤而漁。更為總要的是這種模式下出讓的土地大都沒(méi)有得到集約節(jié)約利用，造成大量的土地資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致了城市無(wú)序擴(kuò)張。有數(shù)據(jù)表明，中國(guó)的居住用地規(guī)劃以及達(dá)到30億人口規(guī)模，一個(gè)驚人而又可笑的數(shù)字。如此濫用土地不僅浪費(fèi)土地資源，更浪費(fèi)國(guó)民財(cái)力。豐厚的土地出讓金，使一些地方政府通過(guò)濫征、強(qiáng)征農(nóng)民集體土地，加速了農(nóng)地非農(nóng)化，壓縮耕地空間，失地農(nóng)民增多，其生存、社會(huì)保障問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)。在后發(fā)國(guó)家“大躍進(jìn)”式的發(fā)展模式，普遍以犧牲農(nóng)業(yè)換取工業(yè)發(fā)展，作為最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)無(wú)疑具有典型意義。在中國(guó)，農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間存在著數(shù)十年的剪刀差。在鄧小平以后的時(shí)代，由于人身控制的逐步開(kāi)放，國(guó)家對(duì)于農(nóng)業(yè)的漠視沒(méi)有得到改變，農(nóng)業(yè)仍然是沒(méi)有前途的產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，雖然在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策上有相應(yīng)的補(bǔ)助，但是農(nóng)業(yè)的獲益還是太少，無(wú)論種糧還是養(yǎng)豬，都是所獲無(wú)幾，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民的積極性，造成了農(nóng)業(yè)的萎靡。對(duì)于很多后發(fā)國(guó)家來(lái)說(shuō)，曾經(jīng)的落后和被殖民的經(jīng)歷，使其內(nèi)心深處存在“以農(nóng)為恥”的思想，同時(shí)，作為后發(fā)國(guó)家，致力于快速崛起的急迫心理，必然造成對(duì)農(nóng)業(yè)等“見(jiàn)效慢”的產(chǎn)業(yè)的犧牲。漠視農(nóng)業(yè)，忽視農(nóng)民的利益，其結(jié)果，就是農(nóng)業(yè)的萎縮。目前，中國(guó)農(nóng)民平均收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐美，在此情況下，農(nóng)民種糧的積極性，可想而知。當(dāng)下大量良田拋荒，無(wú)人愿意務(wù)農(nóng)，可謂未來(lái)時(shí)代隱憂，禍患即在未來(lái)10年左右爆發(fā)。作為一個(gè)14億人口的大國(guó)，缺糧將造成顛覆性的社會(huì)動(dòng)蕩。糧食的重要性不言而喻，而農(nóng)業(yè)在中國(guó)又難以發(fā)展。只要稍不留意農(nóng)業(yè)用地便會(huì)被侵占吞噬，而導(dǎo)致該狀況的罪魁禍?zhǔn)拙褪峭恋氐拇址爬?。長(zhǎng)時(shí)間的粗放利用土地，使18億畝紅線岌岌可危，名存實(shí)亡。城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷的在蠶食著農(nóng)耕地，如果不加以控制，等到發(fā)現(xiàn)耕地不足時(shí)，就難以找回可耕地。中國(guó)的巨額人口對(duì)糧食的要求也是不容疏忽。

在目前中國(guó)嚴(yán)峻的用地情況下，中國(guó)土地利用應(yīng)加強(qiáng)節(jié)約集約利用，弱化增量規(guī)劃增強(qiáng)存量規(guī)劃。從舊城更新與改造規(guī)劃；環(huán)境綜合整治規(guī)劃；歷史街區(qū)和風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃；產(chǎn)業(yè)升級(jí)與園區(qū)整合規(guī)劃；土地整備與拆遷安置規(guī)劃等方面進(jìn)行全方位城市用地質(zhì)量提升。在存量規(guī)劃下，由于建設(shè)用地使用權(quán)是分散在各土地使用者手中，涉及的權(quán)利關(guān)系更加復(fù)雜；政府不能隨意處置土地，土地再開(kāi)發(fā)的收益需要兼顧各方。因此，存量規(guī)劃需要探索政府、社區(qū)和市場(chǎng)主體共同參與、兼顧各方利益、上下互動(dòng)的協(xié)商式規(guī)劃方法。進(jìn)行存量規(guī)劃，提升已開(kāi)發(fā)土地的使用效率，是緩解我國(guó)土地資源短缺，而又不損害我國(guó)發(fā)展利益的一劑良方。然而規(guī)劃對(duì)象由增量轉(zhuǎn)向存量后，難點(diǎn)在于利益的再分配，依靠單純的空間設(shè)計(jì)難以解決實(shí)際問(wèn)題，需要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，規(guī)劃配套政策研究的重要性日益突出。對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)是一次嚴(yán)峻考驗(yàn)。

中國(guó)在全球化的大趨勢(shì)下，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也面臨著翻天覆地的變化，土地的利用也隨之發(fā)生改變。中國(guó)近年也在不斷履行在WTO的承諾，努力降低關(guān)稅壁壘。第一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在上海落戶(hù)。隨后3月24日廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)方案的通過(guò)，打響了自貿(mào)區(qū)“第二季”的發(fā)令槍?zhuān)B同2013年9月正式掛牌的上海自貿(mào)區(qū)一起，今年政府工作報(bào)告中提出的四個(gè)“各具特色的改革開(kāi)放高地”正式集結(jié)完畢。上海自貿(mào)區(qū)占地約30平方公里，其他自貿(mào)區(qū)占地都接近200平方公里，對(duì)土地的需求量極大。隨著國(guó)際化進(jìn)程的加深，一路一帶的建設(shè)，自貿(mào)區(qū)將會(huì)在我國(guó)遍地開(kāi)花，屆時(shí)則需要更多的土地供應(yīng)。因而土地集約節(jié)約利用刻不容緩，否則等到出現(xiàn)“地荒”時(shí)，再想補(bǔ)救就為時(shí)已晚。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從數(shù)據(jù)上來(lái)看雖然呈放緩態(tài)勢(shì)，但依然是中高速發(fā)展，且中國(guó)經(jīng)濟(jì)基底龐大，如此巨大的經(jīng)濟(jì)體能保持中高速發(fā)展依然是一個(gè)奇跡。隨著“中部崛起”、“西部開(kāi)發(fā)”、“一路一帶”等戰(zhàn)略的提出，中國(guó)的土地資源需求量日益增長(zhǎng)，加之全球化下外企的入駐，自貿(mào)區(qū)的建立，更使我國(guó)的土地資源合理利用面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。根據(jù)當(dāng)前的發(fā)展形勢(shì)，我國(guó)必須集約節(jié)約利用土地，不能盲目開(kāi)發(fā)，粗放建設(shè)，壓縮農(nóng)用地，這樣不僅嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源，消耗國(guó)力，更威脅到我國(guó)的糧食安全，在國(guó)際態(tài)勢(shì)如此緊張的今天，更應(yīng)該注重保護(hù)耕地，保護(hù)糧食安全。城市建設(shè)也應(yīng)強(qiáng)“存量”弱“增量”，保證土地得到高效率利用。中國(guó)人口眾多，土地資源短缺，土地集約節(jié)約利用永遠(yuǎn)是最重要的發(fā)展理念。