鮑鵬飛

日前我國正處于社會轉型的關鍵時期，改革的步伐不斷邁進，價值觀念和利益沖突呈現(xiàn)出多元化的特點，社會矛盾也日益激化，這也導致了近幾年的公共危機事件群發(fā)。進入21世紀以來，各種不同類型的危機事件沖擊著我們的正常生活。這些都對國家的危機管理的機制提出了新的要求和挑戰(zhàn)。當前我國正處于構建和諧社會和實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的關鍵時期，如何預防和應對危機已成為轉型時期我國政府能力建設的重大考驗。

政府就公共危機事件也在不斷地努力和探索之中，隨著2006年1月8日國務院頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和2007年11月1日正式實施的《突發(fā)事件應對法》等相關法律法規(guī)出臺，我國第二代應急管理框架體系基本形成，對我國公共危機的預防和處理具有重要的作用。但隨著實踐的不斷檢驗，我國應急管理系統(tǒng)也存在著一定的問題，本文就相關問題展開論述并以此提出建議性的對策。

一、中國應急管理系統(tǒng)存在的問題

中國目前的應急管理系統(tǒng)可概之為“一案三制”體系?！耙话浮笔侵钢朴喰抻啈鳖A案，“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制。其應急管理生命周期主要分為：第一階段即事前階段，風險防范，主要是進行預案體系建設。第二階段即事中階段，主要包括《突發(fā)事件應對法》的落實，應急管理體制和應急管理機制。第三階段即事后階段，善后處置，恢復重建等等。中國現(xiàn)階段的應急管理在各個階段均存在一定的問題。

（一）應急預案建設中存在的問題

應急預案建設是應急管理生命周期的第一個階段，應急預案是應急管理的重要基礎，是中國應急管理體系建設的首要任務。應急預案的修訂和制定是體系建設的重要環(huán)節(jié)，對危機的預防和治理具有重要的方向性的作用。

1.基層總體預案的修訂仍存在“等靠”現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，技術手段和人們預防危機的能力在不斷的提升。這就要求當初制定的預案要與時俱進，改變傳統(tǒng)的觀念和方式，部分基層應急預案的修訂和制定是在國家和上級的要求下制定的，甚至部分基層的應急預案直接照抄照搬上級的預案，沒有結合本地區(qū)的具體情況進行細化。在修訂方面，完全是處于一種觀望的狀態(tài)，主動性和積極性不足。

2.應急預案被阻礙，難以實施。一是應急預案難以涵蓋所有的情形。現(xiàn)階段，我國應急預案的建設根據(jù)不同種類制定，主要包括：自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類，難以涵蓋所有的情形，一旦遇到這四類以外的危機，預案將難以實施。

二是時間和輿論壓力導致難以按照預案程序應對。以江蘇啟東的“鄰避運動”事件為例，2012年7月28日由江蘇南通市政府對日本王子制紙排海工程項目的批準觸發(fā)一起大規(guī)模群體事件。最后南通市人民政府決定，永遠取消有關王子制紙排海工程項目。與此相類似的還有四川省發(fā)生的什邡事件等。由于輿論帶來的壓力以及時間的緊迫性，導致政府部門無法按照正常的預案程序來應對危機。

三是決策信息不充足。公共政策的決策要在決策信息充足的情況下才能更好地執(zhí)行和實施，預案的制定要考慮相關的因素和各方的利益?，F(xiàn)在的問題是領導的決策沒有采用科學的決策方法。重大事項的制定沒有舉行聽證，群眾掌握信息不及時，決策不公開等。領導個人的工作習慣導致在危機處理中我行我素，不按照既定的預案程序來處理，全憑個人經(jīng)驗，最終導致預案實施困難。

四是多部門協(xié)調效率低，預備演練不充足等。應急預案由于缺少預備演練，導致部門對預案程序不熟，無法有序實施。另一方面，多部門之間應急預案不能協(xié)調，效率低下也是重要的原因。

（二）應急管理體制建設中存在的問題

應急管理體制是國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的體制，對保障公共安全，有效預防和應對突發(fā)事件，避免、減少和減緩突發(fā)事件造成的危害具有重要的作用。但我國的應急管理機制建設不完善。以應急辦為例，表現(xiàn)為可支配經(jīng)費和應急能力在不同地區(qū)和同一地區(qū)不同級別之間存在著明顯差異，同時存在著屬地管轄模糊和各部門之間的協(xié)調不暢等情況。

1.應急辦可支配經(jīng)費差異明顯。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和政策支持力度的差異，不同地區(qū)的應急管理辦公室的可支配經(jīng)費差距大，經(jīng)濟發(fā)展好的地方投入資金多，應急辦可支配經(jīng)費就多，反之則少。政策支持力度大的地區(qū)，應急辦可支配經(jīng)費就多，反之則少。在同一地區(qū)內，大部分上級的應急辦的經(jīng)費多于下級的應急辦經(jīng)費，差異明顯。

2.應急辦的應急能力差異明顯。一方面，應急辦級別越低，非應急工作量占總工作量比例越大?；鶎哟罅康姆菓惫ぷ髡加昧藨惫ぷ鲿r間，導致基層應急能力差。另一方面，給定的應急辦的職能與實際工作模式之間有著巨大的鴻溝。相對地市應急辦來說，區(qū)縣應急辦的能力有限，但是在制定應急預案的時候仍然被賦予眾多的職責。

3.“條塊結合”“屬地管理”等原則在實踐中存在模糊地帶。給危機的解決帶來了一定的障礙。

4.各個部門之間的綜合協(xié)調不暢。軍隊到地方處置危機，是軍隊服從地方領導還是服從上級領導等等，缺乏一個‘程序化”協(xié)調機制。

（三）應急管理機制建設中存在的問題（以應急辦為例）

應急管理機制是指突發(fā)事件全過程中各種制度化、程序化的應急管理方法與措施。主要表現(xiàn)為應急隊伍和應急平臺建設的問題。

1.應急隊伍建設力度不夠。區(qū)縣級由于缺乏專業(yè)的人才、資金和技術，應急能力薄弱；區(qū)縣級與地市級應急辦隊伍存在顯著地區(qū)差異，地市級應急能力明顯超過區(qū)縣級。

2.應急平臺建設較差。經(jīng)費投入差距明顯，功能定位差異明顯；投入主體與機構編制多樣化；輔助決策作用尚少；數(shù)據(jù)接入技術標準不統(tǒng)一；某些平臺缺乏基層數(shù)據(jù)支持。

（四）應急管理法制建設中存在的問題

應急管理法制是指在深入總結群眾實踐經(jīng)驗的基礎上，制訂各級各類應急預案，形成應急管理體制機制，并且最終上升為一系列的法律、法規(guī)和規(guī)章，使突發(fā)事件應對工作基本上做到有章可循、有法可依。但是應急管理法制建設還存在一定的問題?！锻话l(fā)事件應對法》于2007年月1日開始正式實施，但由于過于原則化，缺乏可操作性。從定位上看，不像是約束性強的法律條文，更像是比較理想的愿景。目前還沒有任何個人或組織機構因違反《突發(fā)事件應對法》而承擔法律責任。從內容上看，缺乏緊急狀態(tài)的宣布程序、主體、撤銷程序，使得很多政府行為缺乏法律依據(jù)。目前突發(fā)事件應急預案體系的條文是由國務院制定國家總體應急預案，地方人民政府根據(jù)各地實際制定相應的應急預案。對于“根據(jù)各地實際”的規(guī)定，各地執(zhí)行落實的并不到位，并且與其他法律之間的協(xié)調不夠。

（五）災后重建體制機制中存在的問題

汶川地震災后重建取得了一定的成就，但同時我們還需反思。

1.災后重建的科學規(guī)律問題——冷靜與沖動。就選址來看，在汶川地震后國家開始立即進行災后重建，但是汶川地震后地質條件恢復穩(wěn)定的周期多長？就風險認識來看，立即進行災后重建是以什么為標準。今后地震的風險有多大，抗震等級是多少。就社區(qū)，城市演變的社會過程來看，演變的社會過程在多大程度上能夠被跨越。

2.災后重建的經(jīng)濟投入——效率與公平。第一，目前的一萬億是否值得投入？還有沒有更好的花費方式（如降低標準，建立一個運行基金，用每年投資的收益為汶川經(jīng)濟社會日常運行提供經(jīng)費保障）；第二，三年重建任務兩年完成的利弊分析；第三，重建的效率如何評估——是否可以請第三方？第四，對口援建是否對援建地百姓公平？對上負責政治體制下的資源投入是否符合援建地百姓的利益？

三、完善中國應急管理系統(tǒng)問題的路徑

（一）問題的梳理與預案的重新定位

1.突發(fā)事件的分類：目前突發(fā)事件分類主要有自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類，能否涵蓋所有的突發(fā)事件。暴恐事件以及股票和經(jīng)濟的波動引發(fā)的經(jīng)濟危機該如何分類。

2.突發(fā)事件的分級：預警分級與事后分級?，F(xiàn)在的預警分級主要是根據(jù)行政能力劃分國家級別的和地方級別的。一些跨省的危機，地方政府能夠處置的，是否需要啟動國家級別的機制。

3.預案的重新定位：原則性與靈活性的結合。預案一方面要堅持原則，另一方面要堅持實事求是，對預案的選擇應該以總體風險評估為基礎，既要考慮原則性又要考慮靈活性。

（二）體制建設：組織模式選擇

1.職能部門：應急辦應成為一個具體的職能部門，進一步加強，類似俄羅斯緊急狀態(tài)部，有自己應急救援能力，可以應對各種突發(fā)事件。

2.“使能”部門：應急辦在日常工作中起到的是一個協(xié)調作用，在遇到具體的危機事件后，由具體的部門去落實，在危機管理期間就相當于指揮部的力公室（秘書處）。

（三）從被動應急到主動防范

1.重大事件進行風險評估。建立重大事件的風險評估制度在一定程度上可以避免危機的發(fā)生，風險評估包括環(huán)境風險評估，由于近幾年群體性事件突發(fā)，主要原因是信息不公開，因此要主動進行信息公開，進行輿情風險評估。

2.定期開展地區(qū)性的風險評估。風險評估不可能大范圍跨地區(qū)的進行，因此各地區(qū)要對危機易發(fā)區(qū)域、易發(fā)事件進行定期風險評估，從地區(qū)開始將危機從萌芽狀態(tài)消除掉。

3.風險排序——有效資源的合理分配。不同地區(qū)的風險類型是不一樣的，有的地區(qū)自然災害頻發(fā)，有的地區(qū)事故災難頻發(fā)，將不同地區(qū)、不同類型的風險進行排序，有利于合理分配應對危機的資源。

4.消除危險源——防微杜漸。危機不是一開始就是大面積爆發(fā)的，這就要求我們從小處著手，防微杜漸，消除危險源。

（四）應急管理體系建設與公共管理治理體系重建

1.重建政府責任。在傳統(tǒng)的危機治理的過程中主要強調領導責任，主抓“問責制”，遇到重大事件，相關的領導人被處理。但沒有關注到事件背后的緣由，單純地處罰已經(jīng)不能解決問題。很多事件的背后是公眾對政府的信任缺失。因此，要重構政府責任，恢復公眾對政府的信任。

2.重建法制權威。很多危機的事件的發(fā)生和擴大是法律沒有被很好地執(zhí)行，在啟東事件中啟東市委書記被當眾扒光衣服，群體J陛事件中的警民沖突等等，相當—部分群眾認為法不責眾。因此，避免用政治手段和行政手段去替代法制體系，避免因一時一事來隨意動搖法制的權成陛。

（五）理念轉變——從應急管理轉向全面風險治理。

1.從強力監(jiān)管過渡到強力監(jiān)管與科學監(jiān)管并舉，并最終過渡到依法科學監(jiān)管為主。在事件多發(fā)期，需要通過各種強力措施，控制事件的多發(fā)勢斗，但從長遠來看，需要把雖力監(jiān)管和科學監(jiān)管結合起來，避免運動式監(jiān)管的后遺癥。因此，建立依法科學監(jiān)管的體制機制是關鍵。

2.從結果監(jiān)管過渡到結果監(jiān)管和過程監(jiān)管并舉，并最終過渡到過程監(jiān)管為主。目前的監(jiān)管問責還是結果導向，行為再危險，沒有造成實質性危害，懲罰仍然比較輕。從長遠來看，需要加強過程監(jiān)管，對高風險行為嚴厲懲處，真正降低風險水平。

3.從對立性監(jiān)管到對立性監(jiān)管與合作監(jiān)管并舉，并最終過渡到協(xié)同治理為主。現(xiàn)在的被監(jiān)管主體對監(jiān)管主體采取的是一種對立性監(jiān)管，認為監(jiān)管部門是從上往下的一種壓制的模式。因此監(jiān)管部門要突出與被監(jiān)管部門之間的共同的利益，同時也鼓勵和加強社會各方面參與風險管理的體制機制，建立政府——企業(yè)——社會協(xié)同共治的局面。

4.從單部門監(jiān)管過渡到多部門協(xié)調管理，并最終過渡到國家治理。風險治理不僅僅是應急安全主責部門的工作，涉及到多個政府部門，要加強橫向政府部門之間的協(xié)調合作，理清縱向各層級部門的職責分工，形成高效的國家治理的預防風險體系。

5.從問責調查到問責調查與學習調查并重，并最終過渡到學習調查為主?，F(xiàn)在的調查主要還是問責調查，過于強調事故責任的“分攤”而忽視危機發(fā)生的原因。更多的是要關注事情背后的原因，不斷學習、總結經(jīng)驗教訓。

解決中國應急管理系統(tǒng)中存在的問題，改善我國應急管理的現(xiàn)狀，是一項復雜的系統(tǒng)項目，既不能_蹴而就，也不能單純依靠政府力量來解決，需要全社會協(xié)同合作。相信隨著我國經(jīng)濟、社會、政治和文化的不斷發(fā)展，各種體制的不斷改革，我國危機應急管理體制機制會更加健全，社會應對危機的能力也會逐漸提高。