張雪霖

(華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心， 湖北 武漢 430074)

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項目落地中“釘子戶”治理機制的變遷

張雪霖

(華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心， 湖北 武漢 430074)

摘要：項目進村中的“最后一公里”主要是指“釘子戶”治理困境。綜合全國多地調查經(jīng)驗，從實踐中提煉出行政治理和社會治理兩種“釘子戶”治理機制。前者通過行政動員治理“釘子戶”，形成了一套縣鄉(xiāng)村、包工頭、“釘子戶”之間的分利秩序，導致鄉(xiāng)村去政治化、農(nóng)民無參與主體性、基層治理合法性危機的社會后果。而后者則是通過社會動員治理“釘子戶”，形成了村(組)與村民之間的利益再分配秩序，激活了鄉(xiāng)村政治和農(nóng)民參與主體性，但在分配型民主邏輯下可能導致多數(shù)人暴政。在國家無法與9億小農(nóng)建立直控式治理的前提下，需要具有一定自主政治空間的鄉(xiāng)村社會，成為國家與農(nóng)民個體之間的利益整合和再分配的中間結構。因此，在由行政治理向社會治理機制轉變的同時，還應當恢復村社集體的土地調整權作為配套制度，以實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。

關鍵詞：行政治理； 社會治理； 鄉(xiāng)村政治； “釘子戶”； 分利秩序

一、引言

國家與農(nóng)民的關系或國家如何與9億農(nóng)民打交道是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化無法回避的現(xiàn)實問題。在農(nóng)業(yè)稅費時期，國家無力直接面向分散的農(nóng)民個體收取農(nóng)業(yè)稅，而是通過鄉(xiāng)村社會作為中介組織實現(xiàn)間接治理，鄉(xiāng)村社會內部就具有再分配責任與義務、權利與利益的空間與能力，成為國家與農(nóng)民個體之間的一種利益整合和再分配的中間結構[1]。但是到了稅費后期，隨著“釘子戶”的增多和“釘子戶”治理愈發(fā)困難，鄉(xiāng)村社會贏利性經(jīng)紀人崛起，農(nóng)民負擔不斷加重，干群關系惡化甚至對立，國家對鄉(xiāng)村基層組織嚴重不信任。農(nóng)業(yè)稅費取消后，國家從“汲取型政權”走向“分配型政權”，除了糧食直補外，大量惠農(nóng)資源主要以項目制的方式進村，國家傾向于繞過鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民建立直控式治理關系[2]。

項目制是指按照中央政府意圖，自上而下以專項化資金方式進行資源配置的制度安排，是國家治理體制從總體支配走向技術治理的體現(xiàn)[3]。項目制與常規(guī)行政體制不同，它力圖做到專項目標明確、資金分配平衡、預算結構清晰、過程管理嚴格、程序技術合理、審計監(jiān)督規(guī)范，在實施過程中一統(tǒng)到底[4]。既有的項目制研究成果頗豐，可以將國家財政資源的項目化供給模式總結為“以縣為主”或“以部門為主導”的資源分配和技術治理體制。如折曉葉通過考察項目制的分級運作機制發(fā)現(xiàn)，獲批的國家項目在省市只須“過手”，經(jīng)由組織評審、上報、管理的行政過程后，便落至縣主導分配和實施[5]。周飛舟認為項目資金的實際效應在于加強了縣級職能部門的力量而弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量[6]。李祖佩認為“以部門主導”的項目化供給出現(xiàn)鄉(xiāng)村組織失語和鄉(xiāng)村組織的自利性[7]。

我們看到在項目治國體制下，國家由于對鄉(xiāng)村基層組織不信任，在公共品供給中試圖通過縣職能部門“條條”的力量與農(nóng)民直接對接。不管是項目指標的分配，還是項目工程的規(guī)劃、招標以及實施管理，都是以縣級職能部門為主體，鄉(xiāng)村社會在項目實施中沒有話語權。但問題是項目工程的實施，縣職能部門若不借助鄉(xiāng)村基層組織“塊塊”的力量，項目就很難落地，面臨“最后一公里”難題。桂華認為程序化和技術化的項目管理對于縣以上科層官僚體制是有效的，能有效解決資金使用的管理監(jiān)督問題，但是項目進村不僅僅是簡單的項目工程問題，還是涉及利益調整的“治理問題”[8]。項目進村面臨的“最后一公里”難題，實質上就是項目落地中的“釘子戶”治理困境。

項目落地的過程中涉及到農(nóng)民之間利益的調整和再分配，特別是涉及需要占地、毀壞青苗或拆牛欄、廁所、房屋等地上附屬物時，因為項目款中沒有預留征占補償金。雖然所有村民對項目進村都是非常歡迎的，但是因為農(nóng)戶之間因為公共品供給受益和受損不平衡，總會有少數(shù)不合作者反對。無法擺平“釘子戶”，項目就無法落地。特別是自從上世紀90年代土地二輪延包實行30年不變以及“增人不增地，減人不減地”后，我國土地的集體所有權不斷被虛化，村社集體組織無法再通過土地調整來平衡農(nóng)戶之間的利益，土地上的附屬利益就愈發(fā)剛性化，“釘子戶”也就愈發(fā)堅硬。那么，在沒有合法強制手段的背景下，項目制時代如何擺平“釘子戶”以保證項目落地，成為基層治理的主要矛盾。

學界對項目制的研究較多地關注宏觀的項目體制和運作機制，而忽視了項目落地中的微觀“釘子戶”治理機制。筆者綜合近兩三年來在全國11省20村的多點調查經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)全國各地為克服項目落地中的“釘子戶”難題而采取的治理策略，分別形成了“行政治理”和“社會治理”兩種“釘子戶”治理機制。前者是通過行政動員治理“釘子戶”，形成了一套縣鄉(xiāng)村組織、包工頭、“釘子戶”的分利秩序。而后者則是以村社為主體通過社會動員治理“釘子戶”，形成了一套村(組)與村民之間的利益再分配秩序。

二、行政治理：“以部門為主導”的“釘子戶”治理

由于項目落地不僅僅是一個工程和技術問題，還是一個涉及利益調整的治理問題，利益相對受損方就可能成為阻攔項目施工的“釘子戶”?？h級職能部門掌握著項目分配和實施管理的主動權，但是卻無力與眾多分散的農(nóng)民打交道，更無力治理“釘子戶”。為了推進項目工程的實施，縣級職能部門依憑項目樹立起來的對鄉(xiāng)村組織的權威，將項目施工中矛盾協(xié)調和糾紛化解的治理責任向下轉嫁給鄉(xiāng)村基層組織，并通過行政體制內部動員的方式來激勵鄉(xiāng)村組織治理“釘子戶”的機制，筆者稱之為“行政治理”。

(一)行政治理的過程與機制

1、部門權威

“大跑大項目大發(fā)展，小跑小項目小發(fā)展，不跑沒項目沒發(fā)展?！痹诤蠖愘M時期，對于中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)而言，國家財政轉移支付只能成為“吃飯財政”，地方的發(fā)展是以項目為支撐?？h市政府往更高級政府及部門跑項目，鄉(xiāng)村組織則至少往縣級部門以上跑項目，項目指標具有稀缺性和競爭性，項目部門通過掌握稀缺資源的分配權而建立起對下級政府的權威?！安块T政府也往往在項目過程中因為擁有不可替代的資源、信息和權力，而逐步轉變成為專項意義上的獨立王國?！盵4]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級部門之間本是平級關系，縣政府職能部門正是通過掌握項目指標的分配權力，樹立起對縣鎮(zhèn)政府的權威，轉變成實質上的上下級考核監(jiān)督關系。

2、鄉(xiāng)村組織有責無權

即使鄉(xiāng)村基層組織跑到項目指標，但是項目工程的規(guī)劃、招投標、監(jiān)理單位聘請和資金的使用管理等都是以縣級職能部門為主導，鄉(xiāng)村基層組織和農(nóng)民在項目實施管理中沒有話語權，處于“失語”狀態(tài)。由于項目工程的施工單位是由縣級職能部門招投標進來的，鄉(xiāng)村基層組織和農(nóng)民即使想對工程質量監(jiān)督，也由于無權而客觀上無法監(jiān)督，因為施工單位不聽你的。雖然按照項目制度的設置，項目工程要經(jīng)過鄉(xiāng)村兩級干部簽字，質量合格才能驗收成功，施工單位才能拿到項目資金。實際上，鄉(xiāng)村干部也不愿意去得罪施工方，從而得罪縣級職能門，否則以后就很難獲得項目指標的傾斜。

3、行政動員和制度外利益激勵

項目工程承包方作為施工單位，提供的只是工程和技術，項目進村還面臨著“最后一公里困境”，如農(nóng)民不讓占地施工以索要高額補償，甚至有混混地痞趁機敲詐收取保護費等，這在全國各地都很普遍，因此筆者將所有阻礙項目施工以獲取利益的行為都統(tǒng)稱為“釘子戶”。鄉(xiāng)村基層組織在沒有項目管理權力的同時，卻還需要承擔項目落地過程中出現(xiàn)的矛盾協(xié)調、社會糾紛等有礙施工的“釘子戶”治理責任。技術化、專項化的項目管理制度雖然有效地解決了對鄉(xiāng)村基層組織代理人的“監(jiān)督”問題，但卻產(chǎn)生了“激勵不足”難題，即鄉(xiāng)村干部并沒有動力去治理“釘子戶”[8]。

為調動鄉(xiāng)村干部的積極性，縣政府及其職能部門主要采取行政動員和制度外的利益激勵措施。前者主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，如縣里的亮點工程以自上而下政治施壓的方式下達，或者通過將項目實施績效納入行政考核的范疇，并與項目指標的分配掛鉤[9]。后者則主要是針對村組干部，因為村組干部并非正式行政人員，單純的行政動員壓力效果不明顯，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對“釘子戶”的治理又需要借助村組干部的力量。治理“釘子戶”就是得罪人的苦差，沒有足夠好處村組干部沒有動力，而項目資金都是專款專用專項化管理，并沒有預留制度內的激勵資金。縣鄉(xiāng)行政組織往往只有通過制度外的利益或灰色利益來激勵村組干部協(xié)助治理“釘子戶”，如默許村干部承包工程，以順利推進工程的實施。

4、行政治理：公VS私的“釘子戶”治理機制

圍繞著項目指標的爭取、分配和實施管理，縣鄉(xiāng)、村、包工頭之間形成了隱形的利益共同體，協(xié)助項目落地對于鄉(xiāng)村干部而言就成為不得不執(zhí)行的行政任務，鄉(xiāng)村干部在農(nóng)民眼中就是對上負責的，就是“公家的人”，項目工程的推進也就是“公家的事”。雖然項目進村是國家資源向農(nóng)村提供公共品的方式，但農(nóng)民只是被動地消費“公家”提供的公共品，從公共品需求的表達到公共品的實施管理，作為受惠方的農(nóng)民并未被視為參與的主體。因此，在面對項目落地中出現(xiàn)的“釘子戶”時，大多數(shù)農(nóng)民是抱持著“事不關己，高高掛起”的旁觀者心態(tài)，反正這是公家的事，也就是作為行政代理人的鄉(xiāng)村干部去操心的事?？h及其職能部門通過行政動員的方式“拔釘子”的過程，實質上是一種公VS私的“釘子戶”治理機制。行政體制通過動員正式和非正式的資源集中治理少數(shù)“釘子戶”，以保證項目工程的順利實施，形成的實質是少數(shù)人決定的治理秩序，大部分農(nóng)民屬于“沉默的大多數(shù)”，只有少數(shù)“會哭的孩子有奶吃”。

1、縣鄉(xiāng)村分利秩序

在公VS私的行政治理機制下，鄉(xiāng)村干部需要通過關系、人情、面子、制度外的利益許諾等方式去做“釘子戶”的思想工作。而一旦有人從中得了好處，就會誘發(fā)更多的人去效仿。跑項目本身成為后稅費時期村干部的根本動力，而非項目背后隱藏的農(nóng)民對公共品的真實需求。實踐中很多項目提供的公共品并不是農(nóng)民需要的，而農(nóng)民需要的又得不到滿足。但是對于大部分農(nóng)民而言，反正是白得的，“有總比沒有好”，能跑到項目那也是村干部個人的能力。我們看到圍繞著項目制的運作形成了一套關于縣部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部、包工頭和“釘子戶”之間的分利秩序。縣鄉(xiāng)村結成緊密的利益共同體，形成一個既不同于國家目標，也不同于農(nóng)民需求，具有相對獨立自主利益的謀利性共同體，國家資源的輸入并沒有轉化為基層組織治理能力的增長，導致涉農(nóng)資金項目制內卷化的結果[10]。

2、精英替代與私人治理

在治理“釘子戶”過程中，鄉(xiāng)村干部通過利益許諾的方式能夠治理部分“釘子戶”，但問題是當“釘子戶”嘗到甜頭后，就會誘發(fā)更多的人來當“釘子戶”。當“釘子戶”是少數(shù)時，依靠行政治理的方式可能還是有效的，但當“釘子戶”出現(xiàn)激勵和擴散效應成為多數(shù)時，行政治理體制就會失效。所以既有的縣鄉(xiāng)村利益共同體要想持續(xù)，就必須阻止“釘子戶”的擴散效應，將參與分利的“釘子戶”數(shù)量控制在一定限度內。鄉(xiāng)村干部在沒有合法強制手段的條件下，做工作所能援引的資源主要有情面、關系、講道理、利益許諾和灰色暴力威懾等。動用面子、情感、講理等軟磨硬泡的方式和非正式關系運作或許可以化解部分“軟釘子”，但是對于“硬釘子”就失效了，在無法擴大使用利益許諾的方式下，最有效的“釘子戶”治理手段就是暴力威懾。正所謂“政府怕“釘子戶”、“釘子戶”怕黑社會、黑社會怕政府”。所以，那些有暴力色彩或黑灰勢力背景的村干部才最能有效治理項目落地中的“釘子戶”，一般老好人村干部是難以勝任的。在項目制的運作邏輯下，村組干部就會出現(xiàn)精英替代的過程。

案例1：廣西省D縣M村為省領導掛點村，在打造扶貧攻堅示范村和項目工程實施時，村莊修路占地、房屋拆舊建新等環(huán)節(jié)總是有“釘子戶”不同意。村書記是一個已擔任了20多年書記，且比較有威望和清廉正派的老干部，但是靠情理做不通“釘子戶”工作。在換屆選舉時，村里一個在縣城黑道上混且住在縣城的精英回村競選擔任村主任，協(xié)助村莊項目的實施，村里的“釘子戶”最終被他一一制服，推進了示范村工程的打造。作為回報，村里老房屋的拆遷以及路基建設等小工程都是由村主任承包。由于老書記德高望重，再干滿一屆就可以退休了，為了照顧老書記的面子，他當初才沒有去競選村書記。下一次換屆選舉，大部分村民認為他可能就是村書記了。

雖然隨著村莊的開放性和流動性加劇，村莊逐漸從熟人社會走向半熟人社會[11]，但是生活在村中的村干部的行為總還是要受到一定的村社規(guī)范的制約，村干部在村中行事就還會有所顧忌，而“不在村”的村干部就會更少顧忌。在精英替代的邏輯下，同時滿足“不在村”、“有私人暴力資源”、“富人或老板”等三個條件的精英將是項目制時代的最佳干部人選，正如同案例1中M村的情況。對于縣鄉(xiāng)政府而言，對村干部的首要要求是執(zhí)行行政任務的能力，而新式精英干部則在為項目墊資和治理“釘子戶”方面都具有優(yōu)勢，兼具較強的跑項目和項目承接能力。項目制下的新式精英干部，不管是運用個人關系和能力跑項目，還是運用私人暴力資源治理“釘子戶”，運用的都是私人性資源，謀取的也是私利，形成的是私人治理秩序。

3、鄉(xiāng)村去政治化和基層治理合法性危機

所有患者術前均行多次胸部DR檢查，再行胸部螺旋CT掃描，CT圖像采用肺窗、縱隔窗、薄層骨窗、MPR重建和VR成像處理。

在對項目落地中的“釘子戶”采取行政治理機制下，最終形成的是依靠私人資源來調整利益的私人治理秩序，彰顯的是鄉(xiāng)村去政治化的后果。鄉(xiāng)村社會內部無自主的利益整合和利益再分配的空間和能力，那么鄉(xiāng)村社會就不再是一個具有自主政治空間的實體，將矛盾內部化解決的能力就不足，也就難以做到“小事不出組，大事不出村”。所以基層社會的各種矛盾都會不斷上移，體制運轉的成本越來越高。而且以新式精英干部主導的私人治理秩序，主要是謀取私利的，結成的縣鄉(xiāng)村利益共同體，是脫離于大多數(shù)農(nóng)民有效需求的行政治理體制。國家大量惠農(nóng)資源的輸入，沒有轉化為與農(nóng)民內生需求相銜接的公共品供給，而是被中間的縣鄉(xiāng)村分利體制所吞沒和損耗，導致基層治理面臨合法性危機。

三、社會治理：“以村社為主導”的“釘子戶”治理

由于依靠行政治理“釘子戶”的方式成本越來越高，這迫使地方政府進行基層治理機制的創(chuàng)新，其中比較有代表性的是湖北省秭歸縣的村落自治模式。秭歸縣作為國家級貧困縣以及三峽移民縣，國家轉移的項目資源較多，“釘子戶”治理就更為棘手，進行基層治理機制創(chuàng)新的動力更強。秭歸縣的村落自治模式是將項目落地責任主體由縣鄉(xiāng)村行政體制轉變?yōu)榇迓渖鐣ㄟ^召開群眾會議和民主動員的方式，讓農(nóng)民作為參與主體，自主協(xié)商利益調整和利益再分配方案，從而實現(xiàn)項目落地中的“釘子戶”治理難題，筆者稱之為“以村社為主導”的社會治理機制。

(一)社會治理的過程和機制

1、規(guī)范管理：轉變縣鄉(xiāng)村關系

秭歸縣在2012年開啟的幸福村落自治建設，將原來合村并組后的村民組單位劃小，以地緣相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益相關等為原則劃分村落范圍，一般以30到50戶的規(guī)模為一個村落，現(xiàn)行村落實質上是恢復了合村并組前的生產(chǎn)隊。我國大集體時期生產(chǎn)隊的劃分和傳統(tǒng)的自然村落基本是吻合的，傳統(tǒng)的自然村落就是一個熟人社會[12]。經(jīng)過行政主導的合村并組后，一個村民組可能由之前的幾個小組合并而成，不僅僅規(guī)模偏大，更重要的是村民組內可能已經(jīng)不是一個熟人社會單元了。在行政村體制和規(guī)模未有變動的情形下，將村民自治的單位下沉到村落熟人社會一級，在行政村指導下實施村落自治。與此同時，秭歸縣開始加強對鄉(xiāng)村的規(guī)范化管理，明令禁止村干部承包項目工程，加大向鄉(xiāng)村輸送資源和利益的制度化監(jiān)管，打破縣鄉(xiāng)村利益共同體關系，逐步走向規(guī)范化管理。

2、行政放權：村民自治管理

縣及其職能部門轉變過去依靠行政動員的方式治理“釘子戶”，而是將項目落地的責任主體由作為行政體制末端的鄉(xiāng)村干部轉變?yōu)榇迕褡灾涡再|的村落社會，實質上是一種行政放權。村民有什么項目需求，可以向村落理事長反映，村落理事長向村兩委干部反映，然后村干部可以再向上級部門去爭取項目資源。在項目落地前，村干部就要組織受益農(nóng)戶召開群眾會，若涉及一個村落，就由村落理事長組織召集全村落的群眾會，以戶為單位一戶至少去一個人，由村落理事長主持會議，村干部列席會議傳達會議精神，由群眾自由協(xié)商討論。如若是跨村落的項目，則就按村落分別召開群眾會商討。

案例2 ：桂村2村落，2014年國土整治項目中支線路要拓寬到5米，需要毀掉一戶幾棵已掛果的臍橙樹，村組干部都做不通工作。村書記就對村落理事長說：“你迅速召開群眾會?！痹谌罕姇洗鍟浵戎v明：“不要以為項目到村，村里就非建不可，項目可以挑地方。你們能商量好，項目就建，商量不好，就不建?！苯?jīng)過激烈討論后，群眾商量了一個方案：因施工毀壞的大臍橙樹按50元/棵補償，小樹按20元/棵補償，所有要被毀掉的樹都統(tǒng)計進去，需要補償?shù)腻X在村落內按戶平攤集資。然后有農(nóng)戶站說：“我的不要錢了。”之后很多農(nóng)戶紛紛響應都說不要錢了。但那個“釘子戶”說：“你們不要錢，我還是要錢?！睅讉€年輕人很生氣：“算了，不搞了?！贝甯刹空酒饋碜吡瞬⒄f：“不是我們不給你們修路，是你們自己搞不下去，怪就怪你們自己?！睍笥写迕窠o那戶說：“路修不成，全村人都要恨死你?！蹦菓舸迕褚宦犚才铝?，到了晚上，他找個中間人給村書記打電話說：“路還是要修的，方案我們弄好了，不要你們村委會操任何心?！?/p>

由于項目款中沒有預留征占補償資金，項目落地中涉及的利益調整和利益再分配難題，交由村落熟人社會內部自主協(xié)商、博弈或斗爭以達成集體行動。此時的項目就不再是鄉(xiāng)村必須完成的行政任務，就不僅僅是“公家的事”了，而是轉變?yōu)檗r(nóng)民自己的事。項目能否順利落地以及項目施工質量，大多數(shù)農(nóng)民就會關心和參與進來，項目性質的轉變和大多數(shù)人關注這一事實就會給“釘子戶”造成一定的心理壓力。

3、群眾動員：邊緣化“釘子戶”

熟人社會內部的戶主會或群眾會議是一種民主動員機制，在會議討論中能凝聚利益的共識，就能形成矢量的力，因而就能邊緣化不守規(guī)矩者，即使有個別“釘子戶”，也不會形成效仿和攀比，就不會出現(xiàn)少數(shù)人決定大多數(shù)人的格局，而能少數(shù)人要服從大多數(shù)人利益的共識。正是因為利益共識是在公共參與中經(jīng)由絕大多數(shù)人同意的前提下達成的合意，所以公共利益就獲得了合法性，個體利益就要讓位于集體利益。只要農(nóng)民還需要在村中生活，與村莊還有利益關聯(lián)，少數(shù)“釘子戶”就不敢公然挑戰(zhàn)集體秩序，否則就會像案例2中的“釘子戶”那樣成為全村落的“公敵”，在社會中就會被邊緣化。

桂村李書記對項目落地責任主體轉變后的群眾動員深有體會：現(xiàn)在搞公益事業(yè)建設再有“釘子戶”出面阻撓項目落地，就要求村落開會，讓群眾斗群眾，讓群眾教育群眾。在群眾會議上，“釘子戶”的出現(xiàn)就成了少數(shù)人針對大多數(shù)人。那么少數(shù)“釘子戶”再阻礙施工隊，找鄉(xiāng)村干部扯橫皮，就會變成針對大多數(shù)人，就是阻礙自己的發(fā)展?！搬斪討簟辈慌锣l(xiāng)村干部，卻不敢把村中的大多數(shù)人都給得罪。

4、社會治理：私VS私的“釘子戶”治理機制

我們看到在行政放權之后，“以部門為主導”的行政治理轉變?yōu)椤耙源迳鐬橹鲗А钡纳鐣卫砟Ｊ?，由村社自主決定利益的調整和再分配。農(nóng)民由客體的身份轉變?yōu)轫椖繀⑴c的主體，項目的性質在農(nóng)民眼中也發(fā)生了變化，由“公家的事”轉變?yōu)椤白约旱氖隆?。那么項目利益和責任的分配就落在村社內部，就從行政治理機制下的行政任務或“公家的事”，轉變?yōu)榇迕窦w內部的公共事務，形成的是村(組)和村民之間的利益調整和再分配秩序。那么這個時候少數(shù)“釘子戶”阻礙項目落地，針對的就不再是政府或“公家”，而是村社內部的大多數(shù)人，因為大多數(shù)人都從公益事業(yè)的建設中受益。

所以，通過行政放權和社會動員形成的社會治理，實際上是一種私VS私的“釘子戶”治理機制，讓村社成為國家與農(nóng)民之間利益整合和利益再分配的中間社會結構。村社作為一個自主的利益整合單位，相對于政府或國家而言就是“私”，相對于單位內農(nóng)民家庭而言則是“小公”[13]。集體公益事業(yè)中的“釘子戶”就不再是與政府進行利益博弈，而是與村社集體進行利益博弈，大多數(shù)人就不再是冷眼旁觀的沉默者，而是會積極參與利益協(xié)商、博弈或斗爭，最后形成少數(shù)服從多數(shù)的利益妥協(xié)。這種熟人社會內部的民主動員機制，實質上是一種多數(shù)人決定的利益分配秩序。

(二)社會治理的績效與后果

1、激活鄉(xiāng)村政治和農(nóng)民參與主體性

“以部門主導”的行政治理模式是縣職能部門、鄉(xiāng)村干部、包工頭和“釘子戶”之間的利益博弈，村干部被吸納進縣鄉(xiāng)行政官僚體制，是作為基層政府的一條腿而與農(nóng)民打交道。在該模式下國家直接面對的是農(nóng)民個體，實際上是與少數(shù)“釘子戶”打交道，而大多數(shù)農(nóng)民沒有參與主體性，鄉(xiāng)村是去政治化的。而在“以村社主導”的社會治理模式下，國家從治理“釘子戶”的事務中解脫出來，主要扮演項目資源的提供者，將村社作為分散的農(nóng)民與國家之間的利益整合和利益再分配的中間結構，村社就能成為具有一定自主權的政治空間，從而激活了鄉(xiāng)村政治。村社內部的集體公益事業(yè)，就會和每個人的利益是相關聯(lián)的，然后通過熟人社會內部的群眾會議和社會動員，就能達成利益共識，形成村社內部的公共性，每一個農(nóng)戶都參與到集體內部利益的協(xié)商和博弈中，農(nóng)民也就有了參與主體性，有助于公共品供給與需求表達相銜接。農(nóng)民對公共事務參與的效能感增強，會進一步促使公益事業(yè)中集體行動的達成。

2、分配型民主和大多數(shù)人的暴政

通過行政放權和社會動員，將項目落地的責任主體轉變給村莊社會，激活了鄉(xiāng)村政治和農(nóng)民主體性，能將社會矛盾內部化解決，產(chǎn)生了行政治理無法比擬的優(yōu)越性。但需要注意的是“以村社為主導”的社會治理機制卻有可能產(chǎn)生另外一種利益不平衡的分配秩序和形成大多數(shù)人的暴政。具體而言，因為項目資源是?？顚Ｓ茫饕糜谵r(nóng)村公共品供給，具有很強的公益性質，并沒有預留征占補償資金。雖然大家都從項目提供的公共品中獲益，但為此承擔的責任和義務則是不平衡的，那么“以村社主導”的項目進村和落地，就需要在村社內部再分配責任和義務。在村社有集體資源的情況下，就能利用集體資源在村社內部的二次分配來分攤責任與義務，農(nóng)戶之間利益大致相對均衡。

但是現(xiàn)在絕大多數(shù)村莊不僅沒有機動地等集體資源，享有土地所有權的集體組織也無法通過收租或土地調整來平衡農(nóng)戶之間的利益。那么，在這種條件下通過村社內部的群眾會議和民主動員機制來分配項目落地的責任和義務，能夠較為容易地達成少數(shù)服從多數(shù)的決策，這是一種多數(shù)人決定的分配型民主治理秩序[14]。 但同時這也很可能形成對少數(shù)人明顯不利或利益嚴重受損的利益不平衡秩序，是一種大多數(shù)人的民主暴政。正如案例2中的那個“釘子戶”因為國土整治項目損失了幾棵掛果的臍橙樹，一棵已掛果的臍橙樹每年都有不菲的收入，在民主的壓力下沒有任何補償，合法利益明顯受損。還有的農(nóng)戶因為項目占地兩三分，甚至高達1畝，而沒有任何利益補償。

四、兩種“釘子戶”治理機制的簡單比較

我們發(fā)現(xiàn)通過項目落地責任主體的轉變，形成了兩種不同的“釘子戶”治理機制，下面對兩種治理機制做個簡單的比較，如下表1。“以部門為主導”的行政治理模式，是通過科層官僚體制內部的行政動員方式來治理“釘子戶”，圍繞著項目制的分級運作實際上形成了一套縣鄉(xiāng)村、包工頭和“釘子戶”之間的分利秩序。行政治理模式的內在邏輯是行政任務的執(zhí)行，這在農(nóng)民眼中就是“公家的事”，就是一種公VS私的“釘子戶”治理機制。那么，“釘子戶”的出現(xiàn)就是與作為公家的政府進行利益博弈，而大多數(shù)人農(nóng)民只是抱著“事不關己，高高掛起”的心態(tài)冷眼旁觀，政府在治理“釘子戶”的過程中就得不到大多數(shù)農(nóng)民的支持。為擺平“釘子戶”只有通過制度化的利益激勵實現(xiàn)村莊精英替代，從而非正式地運用村干部的私人暴力資源進行治理，導致形成私人治理不可逆和鄉(xiāng)村去政治化的后果。在行政治理模式的利益分配秩序下，是一種少數(shù)人決定并獲利的不平衡秩序，特別是造成了“釘子戶”漫天要價得好處，而大多數(shù)老實人吃虧的不公平社會后果，會誘發(fā)更多“釘子戶”的再生產(chǎn)。因而，這種行政治理體制就是無法長期持續(xù)的，基層治理面臨合法性危機。

表1　兩種“釘子戶”治理機制比較

和行政治理模式不同的是，社會治理則是將項目落地的責任轉變?yōu)榇迓渖鐣ㄟ^行政放權和社會動員，讓村社自主協(xié)商和分配項目落地的責任和義務，國家或政府僅僅扮演項目資源提供者的角色。那么項目落地的利益與責任就落在了村社內部，這個時候項目就不再僅僅是“公家的事”，更是“自己的事”，就是在村(組)與村民之間形成利益整合和再分配秩序。這個時候少數(shù)“釘子戶”的出現(xiàn)就不是與作為“公家”的政府進行利益博弈，而是與作為自己人的“大家”進行利益博弈，就是與大多數(shù)人作對，就會在村落社會內部被邊緣化。因而，社會治理模式可以說是一種私VS私的“釘子戶”治理機制。村社作為一個國家與分散農(nóng)民個體之間的利益整合和再分配的中間結構，國家通過行政放權由村社自主進行利益整合和協(xié)調，能夠激活鄉(xiāng)村政治和農(nóng)民的參與主體性。但是不容忽視的是這種社會治理機制在分配型民主的邏輯下，有可能形成多數(shù)人決定的不平衡的利益分配秩序，導致少數(shù)人利益明顯受損和大多數(shù)人的暴政。

五、結論

在國家無法與9億小農(nóng)建立直控式治理的前提下，需要具有一定自主政治空間的鄉(xiāng)村社會，成為國家與農(nóng)民個體之間的利益整合和再分配的中間結構?！耙圆块T為主導”的行政治理走向以“村社為主導”的社會治理，在一定程度上能夠激活鄉(xiāng)村政治，加強基層組織的基礎能力建設。在現(xiàn)代化轉型中基層組織能及時有效回應農(nóng)民的內生需求，并具有社會矛盾內部化解決的能力，是基層治理現(xiàn)代化的內在要求。那么，項目落地中“釘子戶”治理機制，從“行政治理”走向“社會治理”就是基層治理現(xiàn)代化的探索。但是任何一項制度能可持續(xù)性地有效運轉，內在的利益秩序一定是相對平衡的，也即是符合社會正義原則?！耙源迳鐬橹鲗А钡纳鐣卫頇C制要能夠制度化地可持續(xù)地運轉，在改變行政主導的項目進村和項目落地方式外，還需要一定的制度配套以增加村社集體進行自主利益調整的空間和能力。

從制度設置上，我國農(nóng)村土地實行集體所有制，集體組織擁有土地所有權，農(nóng)戶擁有的是土地使用權。集體產(chǎn)權的設置能夠有效地解決土地利用的外部性，實現(xiàn)“一家一戶不好辦或辦不好”的公共事務治理。項目落地時的利益調整，集體組織本可以通過預留機動地或土地調整權等手段，以在集體內部通過“結平衡賬”的方式，對個體間利益進行整合和再分配，實現(xiàn)一種責任與義務以及權利與利益分配相對均衡的正義秩序，從而可以有效地對接國家項目資源，這也是一種低成本高效率的簡約主義治理機制[15]。

但是自90年代中后期以來，國家不斷強調穩(wěn)定土地承包關系和保護農(nóng)民的地權，虛化土地的集體所有權，土地上的附著利益不斷增加，那么項目工程占地產(chǎn)生的土地利益損失越來越剛性。村集體組織也由于喪失了合法的土地調整權力，也就喪失了村內利益平衡的能力，對于項目落地中的“釘子戶”就沒有制度化的合法手段。因此，筆者建議在由行政主導的“行政治理”走向村社主導的“社會治理”模式下，還應當恢復村社集體的土地調整權作為配套的制度裝置。這使得村社具有相對自主的政治空間，從而能真正成為國家與農(nóng)民之間進行利益整合和再分配的中間結構，達致符合社會正義原則的分配型民主治理秩序，是基層治理現(xiàn)代化的題中之義。

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Changes in the Project Landing to Nail Households Governance Mechanism

ZHANG Xue-lin

(ResearchCenterofRuralGovernance,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430074,China)

Abstract：“The last kilometer” refers to the governance dilemma in the process of village project. Based on experiences get from a national survey, we find that there are two nail household governance mechanisms——the administrative governance and social governance. The former removes nail households through administrative mobilization, and forms an order of interest division among the county village, contractors and nail householders, which leads to some social consequences, like rural politics, farmers lack of subjectivity, crisis of legitimacy of grassroots governance. While the latter manage nail householders through social mobilization which formed the interests redistribution order between the village (group) and villagers, activating the rural political and farmers participation in subjectivity, but it could lead to the majority tyranny under the logical distribution of democracy. Under the premise of that the country couldn′t establish direct control governance with 900 million small farmers; it needs to have a certain independent political space of rural society to become the middle structure of interest integration and redistribution. Therefore, while from the administration to social governance, it should also restore the rural collective land cumulative as supporting system, in order to realize the modernization of grassroots governance.

Key Words：administrative governance; social governance; village politics; nail householders; order of interest division

中圖分類號：D638

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0202(2016)03-0112-09

作者簡介:張雪霖(1989—)，女，安徽亳州人，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為基層治理。E-mail: zhangxuelin2089@163.com

基金項目:教育部重大攻關課題項目(14JZD030)

收稿日期:2016-02-01

DOI:10.7671/j.issn.1672-0202.2016.03.012