常亮（大連理工大學(xué)，遼寧　大連　116024）

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“準(zhǔn)市場”與流域綜合管理現(xiàn)代化※——以遼寧省為例

常亮
（大連理工大學(xué)，遼寧大連116024）

［摘要］運用市場機制建立和完善流域綜合管理制度，是提高流域治理水平、創(chuàng)新流域管理機制的有效方法?！皽?zhǔn)市場”模式作為一種較為新穎的公共服務(wù)與公共管理市場化手段，是新常態(tài)下創(chuàng)新我國流域綜合管理機制，實現(xiàn)流域綜合管理現(xiàn)代化的有效途徑。長期以來，遼寧省內(nèi)現(xiàn)行的流域管理模式存在著“政府”成分過重的現(xiàn)象，為此，加快地方政府與流域主管部門的職能轉(zhuǎn)變，更多運用PPP模式、環(huán)保型NGO等“準(zhǔn)市場”手段建立具有遼寧特色的流域綜合管理制度，將有助于提高遼寧省流域綜合管理的現(xiàn)代化水平。

［關(guān)鍵詞］流域；市場機制；準(zhǔn)市場；流域綜合管理

※本文系2013年度遼寧省社科規(guī)劃基金項目“河流跨區(qū)域管理創(chuàng)新機制研究”（立項編號：L13BJY016）的階段性研究成果。

作為一類重要的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，大大小小的流域不但孕育了人類文明，也是世界各國經(jīng)濟社會發(fā)展水平最高的地理區(qū)域［1］。然而，人類社會的發(fā)展卻大大超出了流域的承載力范圍，當(dāng)前流域生態(tài)脆弱性已危及到了人類自身的生存和發(fā)展。在我國，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展造成了國內(nèi)各大流域生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，建設(shè)“美麗中國”的愿景面臨著巨大挑戰(zhàn)［2］。因此，以何種思維和路徑建構(gòu)符合中國國情的流域管理模式，便成為新常態(tài)下推動我國流域管理現(xiàn)代化進(jìn)程中亟待解決的重要問題［3］。

遵循黨和國家提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，……，使市場在資源配置中起決定性作用”［4］這一思路，更多地將市場化思維引入流域管理機制體制改革之中，或?qū)⒊蔀槠平饬饔蚬芾黼y題的有效途徑［5］。以“治理”的思維和理念引領(lǐng)我國流域管理的市場化改革，既體現(xiàn)出了中國傳統(tǒng)文化中“剛?cè)岵钡纳鐣芾硭枷耄搀w現(xiàn)出了支持和鼓勵多元利益主體共同參與流域管理的“市場化”精神。目前，西方發(fā)達(dá)國家普遍運用流域綜合管理（Integrated River Basin Management，簡稱IRBM）手段，對流域生態(tài)資源進(jìn)行市場化管理和配置。所謂的流域綜合管理，是一種綜合運用市場化手段保障相關(guān)利益者（包括政府、流域主管部門、企業(yè)、社會組織和公眾等）對流域內(nèi)全部生態(tài)資源實行協(xié)調(diào)的、有計劃的、可持續(xù)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃和有效管理的模式［6］［7］。在國外，西方國家的流域綜合管理實踐始于上世紀(jì)初，以美國田納西河流域管理局的成立為標(biāo)志［8］，并逐漸在世界各國實踐開來。我國的流域綜合管理實踐起步較晚，直至上世紀(jì)90年代中期，國家才先后在遼河、太湖等流域進(jìn)行流域綜合管理建設(shè)試點［9］。

一、“準(zhǔn)市場”理論在流域綜合管理中的適用性

在流域綜合管理領(lǐng)域，流域管理市場化的客體是流域生態(tài)資源，而流域水資源是維系流域復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)存在并維持其正常、有序運行的核心要素；因此，在探討流域生態(tài)資源經(jīng)濟學(xué)屬性和市場化特征過程中具有很強的代表性。流域水資源既是一種自然資源也是一種生態(tài)資源，具有典型的公共物品屬性［10］，帶有很強的正外部性；流域水資源的公共物品屬性使得在流域管理過程中易出現(xiàn)“搭便車”和“公用地悲劇”等典型現(xiàn)象［11］。流域管理的主體包括各級政府與流域主管部門、多種所有制企業(yè)、社會組織和公民等多元利益相關(guān)者，而他們也是流域綜合管理市場的市場主體。

傳統(tǒng)公共管理理論認(rèn)為，包括流域管理在內(nèi)的公共管理與公共服務(wù)職能只能由政府承擔(dān)，并由政府壟斷公共物品的產(chǎn)出和供給。但是，20世紀(jì)70年代發(fā)生于西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟危機和經(jīng)濟滯漲，直接導(dǎo)致了政府在傳統(tǒng)公共管理與服務(wù)領(lǐng)域中出現(xiàn)了“政府失靈”的現(xiàn)象，而這一現(xiàn)象引起了西方各國政府和學(xué)者的關(guān)注，并對公共管理與公共服務(wù)領(lǐng)域中的政府效能與市場機制等深層次問題進(jìn)行了反思，從而引發(fā)了一場公共服務(wù)市場化變革的浪潮，新公共服務(wù)理論(New Public Service Theory)應(yīng)運而生。新公共服務(wù)理論的核心在于更多引入市場化思維和手段，重塑政府和市場主體在公共管理與服務(wù)供給中的關(guān)系［12］，使多元化的市場主體通過競爭機制參與到公共服務(wù)與公共管理市場之中。

新古典經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為市場機制有利于提高資源配置的效率和公平性，而建立“有效市場模式”則可以實現(xiàn)個人效用、企業(yè)利潤和社會福利的有機統(tǒng)一［13］。為此，以市場化手段推動公共管理與公共服務(wù)領(lǐng)域改革，已逐漸成為世界各國政府的基本共識。然而，市場機制并非萬能，在公共管理與公共服務(wù)領(lǐng)域市場化進(jìn)程中，由于外部性與公共物品屬性的存在往往會造成公共服務(wù)市場的“市場失靈”，因此，此時的公共服務(wù)市場就需要政府的介入和參與；所以，從嚴(yán)格意義上講，由于政府的存在使得公共管理與服務(wù)市場并非完全意義上的自由競爭市場，而是一個“準(zhǔn)市場”［11］。在國外現(xiàn)有的流域綜合管理市場化實踐中，各國政府及其流域主管部門仍然在“流域生態(tài)資源市場”中扮演著重要角色；因此，“準(zhǔn)市場”就成為了流域綜合管理市場化機制的一個標(biāo)簽。

目前，學(xué)術(shù)界對“準(zhǔn)市場”的界定標(biāo)準(zhǔn)可歸納為以下5個方面［14］－［17］：（1）“準(zhǔn)市場”主要由政府或公共服務(wù)部門建立和維持；（2）“準(zhǔn)市場”以社會效益和社會福利最大化為目標(biāo)；（3）政府或公共服務(wù)部門通常是公共物品和公共服務(wù)市場化供給合同的制定者；（4）“準(zhǔn)市場”中存在多元化的利益相關(guān)者，它們作為市場主體遵循市場機制展開競爭；（5）公共物品和公共服務(wù)的使用者并不是根據(jù)服務(wù)的消費情況支付費用，費用只在購買者(政府或公共服務(wù)部門)和供應(yīng)商之間流動［18］。

二、遼寧省流域綜合管理現(xiàn)狀

遼寧省內(nèi)流域數(shù)量眾多，自20世紀(jì)50年代以來，受自然和人為雙重因素影響，遼寧省內(nèi)多數(shù)流域的生態(tài)資源與生態(tài)環(huán)境遭受了嚴(yán)重破壞，尤以遼河流域生態(tài)惡化形勢最為嚴(yán)峻，成為了全國重點治理的“三河三湖”之一。近年來，遼寧省逐步加大了在流域綜合管理方面的投入，不但制定和出臺了地方性流域綜合管理的法律法規(guī)，還先后劃定了遼河保護(hù)區(qū)、大小凌河保護(hù)區(qū)、凡河保護(hù)區(qū)，設(shè)立了專門的流域管理機構(gòu)；正是得益于這些措施的出臺和實施，遼寧省初步遏制住了全省主要流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的勢頭。但是，身處東北老工業(yè)基地的遼寧，由于市場機制整體發(fā)育不完全，加之傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟思維濃厚，致使遼寧現(xiàn)行的流域綜合管理制度中存在著“政府”成分過濃、管制比重過大的現(xiàn)象，這與國家提出的流域治理“市場化”思路存在著觀念、準(zhǔn)備和行動上的不對稱。為此，筆者認(rèn)為，通過將更加適應(yīng)省情的“準(zhǔn)市場”機制引入遼寧省流域管理模式創(chuàng)新之中，或?qū)⒊蔀樘岣哌|寧省現(xiàn)行流域綜合管理模式效益和質(zhì)量的一項有益嘗試。

流域管理屬于公共服務(wù)與公共管理范疇；所以，保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，確保流域生態(tài)資源的長期有效供給，是各級地方政府與流域主管部門的基本職責(zé)。由于整個東北地區(qū)的市場化水平普遍不高，政府主動服務(wù)和運用“市場”工具的意識和能力相對有限，客觀因素導(dǎo)致了遼寧省在公共服務(wù)與公共管理領(lǐng)域中常常出現(xiàn)“政府”成分過多、過濃、過重的現(xiàn)象。在流域綜合管理過程中，“政府”成分過多容易導(dǎo)致政府職能與定位的模糊和缺位，致使本地區(qū)流域管理的機制較為僵化、政策缺乏更多活力，經(jīng)常出現(xiàn)政府管得過多、過細(xì)，以及限制性政策多、監(jiān)管不到位等現(xiàn)象；同時，政府對流域生態(tài)保護(hù)和生態(tài)重建的投入普遍不足、資金籌措渠道單一（畢竟各級地方政府的財力是有限的），流域生態(tài)資源分配不均衡（如上下游地方政府的投入與回報不成比例），易導(dǎo)致流域管理水平和管理效益低下，公眾參與積極性不高（如流域沿岸居民參與生態(tài)補償?shù)囊庠傅?、沿岸公民主動參與環(huán)保工作的積極性不足等），缺乏相對完善的激勵與約束機制（如缺乏配套的制度、法律法規(guī)）等一系列現(xiàn)實問題。

在新一輪公共服務(wù)與公共管理市場化浪潮到來之際，黨和國家就如何推動市場化改革早已作出了頂層設(shè)計。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就著重闡述了“政府”和“市場”間的關(guān)系問題，并指出處理好二者關(guān)系的關(guān)鍵在于“使市場在資源配置過程中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！庇纱丝梢?，具體到流域綜合管理領(lǐng)域，就是要求由“政府”和“市場”共同承擔(dān)起流域綜合管理和流域生態(tài)資源有效配置的根本責(zé)任；所以，黨的十八屆三中全會提出“要加快完善現(xiàn)代市場體系，加快轉(zhuǎn)變政府職能”。但是，對于如何在流域綜合管理中強化“市場”意識，如何引導(dǎo)和運用好“市場”這個有力“武器”，以及以何種手段協(xié)調(diào)“政府”和“市場”的關(guān)系等問題，仍然是困擾流域綜合管理制度決策者、管理者和廣大參與者的主要問題。

現(xiàn)實中，遼寧省在探索流域綜合管理創(chuàng)新的實踐中，由于在思想、觀念和技術(shù)上準(zhǔn)備不足，導(dǎo)致遼寧省現(xiàn)行的流域綜合管理實踐中的“市場化”成分嚴(yán)重不足。鑒于“準(zhǔn)市場”機制的獨特屬性，以及在推動流域綜合管理現(xiàn)代化過程中具有的比較優(yōu)勢，非常適用于遼寧省的基本省情。需要指出的是，“準(zhǔn)市場”也是市場，其機制發(fā)揮作用的前提在于市場本身的培育、引導(dǎo)、規(guī)范和保障，而這些工作恰恰是政府的職責(zé)和強項。因此，綜合運用好“政府”和“市場”力量，以“準(zhǔn)市場”思維和手段探尋適合于遼寧省情的途徑，就成為了創(chuàng)新遼寧省流域管理模式的當(dāng)務(wù)之急。

三、推進(jìn)流域綜合管理現(xiàn)代化的對策建議

1.以“準(zhǔn)市場”思維推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?！皽?zhǔn)市場”機制作為西方發(fā)達(dá)國家在公共服務(wù)與公共管理領(lǐng)域內(nèi)的一大創(chuàng)新，它重構(gòu)了社會治理過程中政府與市場的“角色”，實現(xiàn)了全新意義上的公共服務(wù)與公共物品的市場化生產(chǎn)、供給與配置?！皽?zhǔn)市場”機制不否認(rèn)政府規(guī)制與政府調(diào)控在公共服務(wù)領(lǐng)域中的主導(dǎo)地位，也不主張無政府狀態(tài)下的自由市場經(jīng)濟模式，其核心思想就是“政府在轉(zhuǎn)變職能”的前提下“有限”參與公共服務(wù)與公共管理市場化運作的行為。具體到遼寧省，省內(nèi)各級地方政府或流域主管部門（如遼河流域管理局等）可以通過委托代理、有償受讓、特許經(jīng)營等極具“準(zhǔn)市場”特色的市場化手段，選擇、培育和扶植一批多元化的流域生態(tài)資源經(jīng)營性企業(yè)、組織、個人和中介組織，不斷擴大流域生態(tài)資源市場的參與主體，以此建立和規(guī)范流域生態(tài)資源市場，進(jìn)而逐漸構(gòu)建起以政府調(diào)控下的市場為基礎(chǔ)的流域綜合管理模式；“準(zhǔn)市場”一旦建立并得以有效運行，政府的角色便轉(zhuǎn)變?yōu)榱饔蛏鷳B(tài)資源市場的培育者、調(diào)控者和監(jiān)管者。

2.建立和完善符合“準(zhǔn)市場”規(guī)律的流域綜合管理制度?！皽?zhǔn)市場”思維下的流域綜合管理模式，是一種以促進(jìn)和實現(xiàn)全流域公共福利最大化為目的的現(xiàn)代化流域管理手段；結(jié)合遼寧的具體省情，在建立和完善流域綜合管理制度的過程中，可以重點從以下四個方面加以考慮：一是在機制設(shè)計上，建立政府、企業(yè)、公眾間的合作伙伴關(guān)系；二是在相關(guān)法律和體制的保障下，建立廣泛、高效、多樣化的合作機制和參與渠道，使市場和公眾成為推動流域綜合管理的重要力量；三是盡早在遼寧省內(nèi)的中小型流域開展試點，在實踐中不斷打磨具有遼寧地方特色的流域綜合管理模式；四是加快流域綜合管理信息化建設(shè)，重點加強決策支持系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)建設(shè)。

3.在流域綜合管理中引入“公共私營合作制”模式。公共私營合作制（Private－Public－Partnership，簡稱PPP模式），是指政府部門與私人部門共同參與生產(chǎn)和提供公共物品及服務(wù)，并以契約合作形式建立長期合作的伙伴關(guān)系。PPP模式的優(yōu)勢在于可以有效吸收社會和民間資本，減輕政府財政支出壓力，有利于激發(fā)和鼓勵各方參與流域綜合管理的積極性。遼寧省在引入PPP模式開展流域綜合管理創(chuàng)新時，首先應(yīng)當(dāng)由省內(nèi)各級地方政府或流域主管部門（如遼河流域管理局等）提出明確的流域生態(tài)資源管理、供給與服務(wù)需求；然后由政府或流域主管部門主導(dǎo)制定跨區(qū)域流域綜合管理建設(shè)規(guī)劃和具體項目；在兼顧公共利益和合作伙伴個人利益的基礎(chǔ)上，設(shè)計和制定一整套的激勵約束與風(fēng)險分擔(dān)、防范機制；之后，通過公開招投標(biāo)、市場化競爭等方式確立政府合作伙伴，簽訂PPP合約，政府合作伙伴可以是多種所有制企業(yè)、機構(gòu)、組織或個人；最后，由政府的合作伙伴負(fù)責(zé)具體項目的設(shè)計、建設(shè)、運營和維護(hù)；政府部門按照合約內(nèi)容對合作伙伴的績效進(jìn)行監(jiān)督、評價，并兌現(xiàn)激勵或約束承諾。

4.支持、引導(dǎo)和發(fā)揮好環(huán)保型NGO的積極作用。NGO（Non－Governmental Organization，簡稱NGO）是指以非營利為目的的非政府的志愿性組織。在流域綜合管理中，環(huán)保型NGO在發(fā)現(xiàn)和處置環(huán)境突發(fā)事件、調(diào)動和凝聚公眾力量等方面具有先天優(yōu)勢。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會網(wǎng)站不完全統(tǒng)計，遼寧省內(nèi)現(xiàn)有各類環(huán)保型NGO約90個，其中由政府或流域主管部門發(fā)起成立的NGO47個，“草根型”NGO 8個，“學(xué)生環(huán)保社團類”NGO35個。近年來，國內(nèi)的各類型NGO取得了較快發(fā)展，但由于缺乏法律法規(guī)和有效監(jiān)管，造成了NGO中出現(xiàn)了魚目混雜、良莠不齊的現(xiàn)象。為此，政府或政府主管部門應(yīng)加強針對各類型環(huán)保型NGO的支持、引導(dǎo)和規(guī)范。就遼寧省而言，針對各型各類環(huán)保型NGO的有效規(guī)制措施可包括：一是轉(zhuǎn)變對于NGO的傳統(tǒng)認(rèn)識，堅持“為我所用”原則，以真誠之心禮遇NGO，使之成為黨和政府流域治理政策的支持者、傳播者和實踐者；二是加強管理與規(guī)范，實現(xiàn)遼寧省環(huán)保型NGO的良性發(fā)展，盡快出臺和完善遼寧省環(huán)保型NGO管理方面的法律法規(guī)，使各類型NGO置于制度和規(guī)范之下；三是力求引導(dǎo)與支持并重，可以考慮建立專門針對NGO的流域管理與保護(hù)工作專項申報制度，以項目化手段實現(xiàn)對NGO的約束與激勵；四是以人性化的服務(wù)代替行政化管理，進(jìn)而實現(xiàn)對遼寧省環(huán)保型NGO的“剛性”支持和“柔性”引導(dǎo)。

放眼未來，科學(xué)運用“準(zhǔn)市場”手段豐富和發(fā)展具有地方特色的流域綜合管理模式，是我國深化流域綜合管理體制改革、實現(xiàn)流域綜合管理現(xiàn)代化的有效途徑。為提高流域綜合管理“準(zhǔn)市場”模式的效益和質(zhì)量，遼寧省在創(chuàng)新實踐中還應(yīng)當(dāng)重點把握以下幾個方面：一是堅持循序漸進(jìn)原則，有序推動遼寧省流域綜合管理的市場化步伐；二是加強省級頂層設(shè)計和政策法規(guī)體系建設(shè)，以完善的制度體系加強激勵約束、有效管控風(fēng)險；三是加快省內(nèi)流域生態(tài)資源市場建設(shè)，鼓勵、支持、引導(dǎo)和吸收各類型企業(yè)、私人部門、第三方組織和普通民眾參與到流域生態(tài)資源市場的供給與管理之中；四是加快政府職能轉(zhuǎn)變，不斷提高政府或流域主管部門駕馭和服務(wù)“市場”的能力。

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責(zé)任編輯張小莉

［作者簡介］常亮（1979－），男，吉林吉林人，管理學(xué)博士，大連理工大學(xué)物理與光電工程學(xué)院黨委副書記兼副院長，大連理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院工商管理博士后，主要從事生態(tài)經(jīng)濟與管理、技術(shù)經(jīng)濟與管理等研究。

［中圖分類號］X24

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1672－2426（2016）03－0064－04