楊志安，邱國(guó)慶

(1.遼寧大學(xué)　經(jīng)濟(jì)學(xué)院,沈陽(yáng)　110036；2.遼寧大學(xué)　哲學(xué)與公共管理學(xué)院，沈陽(yáng)　110036)

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基于因子分析的地方政府公共服務(wù)能力比較研究：來自遼寧的例證

楊志安1，邱國(guó)慶2

(1.遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,沈陽(yáng)110036；2.遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，沈陽(yáng)110036)

[摘要]建立地方政府公共服務(wù)能力的指標(biāo)體系，以14個(gè)市政府為樣本，運(yùn)用因子分析方法進(jìn)行實(shí)證分析，提取科教文衛(wèi)發(fā)展能力因子、危機(jī)治理能力因子、環(huán)境保護(hù)與治理因子及社會(huì)保障能力因子。結(jié)果表明：科技文衛(wèi)發(fā)展能力、公共危機(jī)治理能力是地方公共服務(wù)的主導(dǎo)性能力，但地方政府間公共服務(wù)能力存在一定差距。本文依據(jù)地方政府公共服務(wù)各因子的得分能力，提出合理的政策與建議，全面提高地方基本公共服務(wù)能力，為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]地方政府；公共服務(wù)；治理能力；因子分析

一、問題提出

2013年遼寧省政府制定的《遼寧省基本公共服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃(2013-2015年)》中明確要求建立健全基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，主要涉及基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等九項(xiàng)①。截至2014年，地方地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到28626.58億元，同比增長(zhǎng)4.9%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值65194元，但地方基本公共服務(wù)有待于進(jìn)一步完善。首先，醫(yī)療衛(wèi)生覆蓋面有待擴(kuò)大。2013年地方參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人數(shù)為0.2億，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)年末參保人數(shù)為2333.3萬人，分別占地方農(nóng)村、城鎮(zhèn)人口45.56%、79.98%，截至2013年地方設(shè)衛(wèi)生室的村數(shù)占行政村數(shù)為100.0%，說明農(nóng)村醫(yī)療基本設(shè)施逐漸趨于完善。其次，就業(yè)服務(wù)體系尚未健全。2012年地方農(nóng)村從業(yè)人員為1217.79萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人員為288.56萬人，而2013年城鎮(zhèn)就業(yè)人員為275.71萬人，同比下降4.45%。再次，社會(huì)保險(xiǎn)參與率較低。地方參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)663.18萬人，占總?cè)丝?5.11%，工傷保險(xiǎn)年末參保人數(shù)為856.66 萬人，占總?cè)丝?9.51%。第三，需要加強(qiáng)住房保障政策的穩(wěn)定性。2013年地方住房保障財(cái)政支出為152.46億元，人均住房保障支出為30.82元，且同比有所下降。第四，教育公平還需繼續(xù)提高。初中生師比(教師人數(shù)=1)為10.63，普通高中生師比(教師人數(shù)=1)為14.10，同比2012年有所下降。最后，環(huán)境保護(hù)基本設(shè)施需要進(jìn)一步完善，人均環(huán)境保護(hù)支出不斷增加，同比2012年呈緩慢上升趨勢(shì)，2013年城市生活垃圾無害化處理率為87.6%，同比沿海發(fā)達(dá)城市相對(duì)較低②。綜上所述，地方基本公共服務(wù)能力不斷提升，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，逐漸形成了高水平的義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)，形成了完善的就業(yè)服務(wù)體系，初步建立了社會(huì)保險(xiǎn)體系，全面建立了農(nóng)村最低生活保障制度，率先在全國(guó)建立城市低保邊緣戶救助制度，推出新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)政策，健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，城鄉(xiāng)居民健康水平明顯提高，不斷提升人口與計(jì)劃生育公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，初步建立計(jì)劃生育基本公共服務(wù)體系，大規(guī)模棚戶區(qū)改造基本完成，推出廉租房、公共租賃房等多層次住房保障體系，公共文化服務(wù)體系不斷完善。但地方公共服務(wù)受到城鄉(xiāng)二元體制、地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家戰(zhàn)略等因素限制，造成地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、群體間優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源總量不足、分布不夠均衡。教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、食品、藥品、社會(huì)安全等關(guān)系群眾切身利益的問題較多，地方基本公共服務(wù)能力有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，基本公共服務(wù)與資源配置效率需要進(jìn)一步提高，進(jìn)而影響促進(jìn)地方基本公共服務(wù)均等化。

公共服務(wù)能力是地方政府治理能力和現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，關(guān)系著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮及生態(tài)建設(shè)的效果。國(guó)內(nèi)關(guān)于公共服務(wù)能力的研究主要表現(xiàn)為：第一，公共服務(wù)能力要素構(gòu)成及評(píng)價(jià)。如張正巖(2011)《試論縣級(jí)政府公共服務(wù)能力及其評(píng)價(jià)》[1]、劉寅斌(2010)《我國(guó)31個(gè)省級(jí)地方政府公共服務(wù)能力的比較研究》[2]、陳自強(qiáng)(2014)《西部多民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力的測(cè)量與評(píng)估——基于貴州民族地區(qū)的實(shí)證調(diào)查》[3]及張立榮(2010)《縣級(jí)政府公共服務(wù)能力結(jié)構(gòu)的理論建構(gòu)、實(shí)證檢測(cè)及政策建議——基于湖北、江西兩省的問卷調(diào)查與分析》[4]等。第二，公共服務(wù)能力的影響因素。如李曉園(2010)《縣級(jí)政府公共服務(wù)能力與其影響因素關(guān)系研究——基于江西、湖北兩省的調(diào)查分析》[5]、張武強(qiáng)(2009)《基層政府公共服務(wù)能力：影響因素及對(duì)策分析》[6]及張開云(2010)《地方政府公共服務(wù)供給能力：影響因素與實(shí)現(xiàn)路徑》[7]等。

基于國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)的研究基礎(chǔ)，公共服務(wù)能力的研究?jī)?nèi)容較為豐富，基本形成一套系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學(xué)化的研究體系。但現(xiàn)有研究體系尚需進(jìn)一步完善，其研究方法主要以規(guī)范性研究為主，研究理論基礎(chǔ)薄弱，研究對(duì)象主要為縣級(jí)、省級(jí)政府，且重復(fù)性研究較多。所以，運(yùn)用因子分析方法，以14個(gè)市政府為研究對(duì)象，以統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)為支撐，綜合評(píng)價(jià)地方公共服務(wù)的能力，根據(jù)綜合模型檢驗(yàn)地方公共服務(wù)能力水平具有較高的可信度，對(duì)改進(jìn)地方公共服務(wù)能力具有重要的參考價(jià)值。

二、公共服務(wù)能力的理論框架

圖1　公共服務(wù)能力的理論框架

針對(duì)公共服務(wù)能力的理論內(nèi)涵界定，國(guó)內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究較少。如彭向剛(2005) 認(rèn)為：“公共服務(wù)能力是指以政府為主的社會(huì)公共組織為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求的本領(lǐng)和力量[8]。段德玉(2011)認(rèn)為：“公共服務(wù)能力是指公共服務(wù)主體為生產(chǎn)和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品以滿足公共服務(wù)客體的公共服務(wù)需求而具備的技能、技術(shù)和技巧[9]。”謝來位(2006)認(rèn)為：公共服務(wù)能力主要包括價(jià)值目標(biāo)平衡能力、信息開發(fā)與利用能力、品種與技術(shù)創(chuàng)新能力、責(zé)任分擔(dān)與利益協(xié)調(diào)能力、供給組織能力[10]。而張序(2013)認(rèn)為：“公共服務(wù)語義下的公共服務(wù)能力建設(shè)研究應(yīng)圍繞三大核心能力的建設(shè)展開：公共服務(wù)財(cái)政能力，公共服務(wù)供給能力，公共服務(wù)治理能力[11]”。本文主要依據(jù)張序(2013)公共服務(wù)能力的研究理論基礎(chǔ)上，加以創(chuàng)新，并界定了公共服務(wù)能力的理論內(nèi)涵。而公共服務(wù)的財(cái)政能力主要包括預(yù)算能力、支出能力、收入能力；公共服務(wù)的制度供給能力體現(xiàn)在需求預(yù)測(cè)能力、市場(chǎng)規(guī)制能力、方式創(chuàng)新能力；公共服務(wù)的治理能力主要包括宏觀調(diào)控能力、績(jī)效考核能力、社會(huì)參與能力(見圖1)。筆者認(rèn)為，公共服務(wù)能力是指以政府為主體，憑借自身權(quán)威性和普遍性的管制基礎(chǔ)上，通過獲取、轉(zhuǎn)換、購(gòu)買、配置公共資源的能力，其目的是滿足群眾公共服務(wù)的需求。從宏觀角度上，政府公共服務(wù)能力可以分解為發(fā)展能力、治理能力、保障能力、創(chuàng)新能力。另外，財(cái)政能力主要體現(xiàn)在人均財(cái)政支出額，反映地方發(fā)展能力。因此，以人均科教文衛(wèi)事業(yè)的財(cái)政支出額，反映地方科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展能力，簡(jiǎn)稱“發(fā)展能力”。而治理能力的評(píng)價(jià)是地方政府進(jìn)行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)規(guī)制、需求預(yù)測(cè)及方式創(chuàng)新的結(jié)果表現(xiàn)，反映出地方治理的效果，如人均公園綠地面積、生活垃圾綜合處理率等，簡(jiǎn)稱“治理能力”。

三、地方公共服務(wù)能力的指標(biāo)測(cè)度設(shè)計(jì)

(一)指標(biāo)構(gòu)建

依據(jù)2013年遼寧省統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)對(duì)地方公共服務(wù)能力的評(píng)價(jià)，以便發(fā)現(xiàn)問題，提出改進(jìn)思路。為了設(shè)計(jì)一套科學(xué)、合理、實(shí)效的評(píng)價(jià)體系，以便達(dá)到評(píng)價(jià)的目的，指標(biāo)體系必須遵循以下原則：(1)選擇的指標(biāo)需要保證能夠正確地評(píng)價(jià)地方公共服務(wù)能力，能夠?yàn)榈胤焦芾碚?、決策者提供一套科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，從而得出的結(jié)論才能符合實(shí)際，為以后改進(jìn)地方公共服務(wù)工作提供依據(jù)。(2)選擇的指標(biāo)需要具備可操作性原則，需要盡可能選擇可以測(cè)量的指標(biāo)，對(duì)于定性指標(biāo)，也要用科學(xué)的方法量化。(3)選擇的指標(biāo)必須具備可靠性原則，每項(xiàng)指標(biāo)都能反映出公共服務(wù)能力某一方面的真實(shí)情況。(4)選擇的指標(biāo)需要具有全面性原則，需要全面地反映地方公共服務(wù)能力。(5)選擇的指標(biāo)需要具有層次性原則，指標(biāo)之間不能相互隸屬，下級(jí)指標(biāo)與上級(jí)指標(biāo)應(yīng)該具有隸屬關(guān)系。由經(jīng)相關(guān)專家咨詢與指導(dǎo)及借鑒施雪華(2010)省級(jí)政府公共治理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立地方公共服務(wù)能力的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)，分別從財(cái)政支出、突發(fā)事件、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)及社會(huì)保障五個(gè)方面反映地方公共服務(wù)的能力，具體指標(biāo)如下：人均科學(xué)技術(shù)支出比(X1)、人均文化體育與傳媒支出比(X2)、人均國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)(X3)、人均醫(yī)療衛(wèi)生支出比(X4)、每萬人交通事故死亡人數(shù)(X5)、每萬人火災(zāi)事故死亡人數(shù)(X6)、每萬人刑事案件立案數(shù)(X7)、每萬人犯罪人數(shù)(X8)、工業(yè)固體廢物綜合利用率(X9)、人均環(huán)境保護(hù)支出比(X10)、每萬人城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施數(shù)(X11)、每萬人社會(huì)福利院數(shù)(X12)、人均社會(huì)福利院床位數(shù)(X13)、人均社會(huì)保障和就業(yè)支出(X14)、每萬人公園綠地面積(X15)及每萬人綠地面積(X16)，這些指標(biāo)的構(gòu)建直接體現(xiàn)出地方政府的財(cái)政治理能力，目的是用財(cái)政支出、治理成效測(cè)度地方公共服務(wù)能力。

(二)數(shù)據(jù)來源

選取14個(gè)城市為研究對(duì)象，實(shí)證分析其地方公共服務(wù)的能力。由于地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口總量等因素，地方生產(chǎn)總值、財(cái)政支出、財(cái)政收入存在一定差距。因此，各變量指標(biāo)采取萬人比重或人均額，以降低研究誤差?？镄∑?2010)認(rèn)為：“各財(cái)政支出項(xiàng)目的人均額可以在相當(dāng)程度上克服這些局限，更準(zhǔn)確地反映各地居民享受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)在數(shù)量和結(jié)構(gòu)上的差異[12]”。建立公共服務(wù)能力指標(biāo)體系的目的在于運(yùn)用主成分分析方法評(píng)估地方公共服務(wù)的能力，所有數(shù)據(jù)均來源于2013年遼寧省統(tǒng)計(jì)年鑒，由于數(shù)據(jù)篇幅較大，原始數(shù)據(jù)省略。通過SPSS17.0測(cè)度16項(xiàng)指標(biāo)的可靠性系數(shù)(Cronbach’s Alpha)為0.874，大于0.8，則說明各指標(biāo)數(shù)據(jù)是可以接受的，適合統(tǒng)計(jì)分析。另外，對(duì)近五年地方公共財(cái)政支出的平均值與2013年對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，2013年與近五年地方各項(xiàng)公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)基本保持一致，無特殊性支出或者某項(xiàng)支出比例較大。因此，以2013年地方各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)評(píng)估地方公共服務(wù)能力較為合理。

(三)因子模型簡(jiǎn)介

因子分析是通過對(duì)原始數(shù)據(jù)相關(guān)系數(shù)矩陣內(nèi)部結(jié)構(gòu)的研究，將多個(gè)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為少量互不相關(guān)且不可觀測(cè)的隨機(jī)變量(即因子)，以提取原有指標(biāo)絕大部分信息的統(tǒng)計(jì)方法[13]。若選取因子載荷矩陣的結(jié)構(gòu)不清晰，可以采取因子旋轉(zhuǎn)方式，以提高因子載荷矩陣的合理性，不同因子載荷得分可以對(duì)相關(guān)樣本排序和評(píng)價(jià)。一般認(rèn)為因子分析數(shù)學(xué)模型為：X=AF+ε。一般設(shè)為X=(X1，X2，X3，…，Xn)為原指標(biāo)，F(xiàn)=(F1，F(xiàn)2，…，F(xiàn)n)，為X公共因子，其中A為因子載荷矩陣，ε為特殊因子。本文采用主成分因子提取方法，主要用方差貢獻(xiàn)率衡量每一個(gè)因子的重要性。一般因子分析步驟為：首先，對(duì)原數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)處理。其次，解特征方程|R-λE|=0，計(jì)算特征值和特征向量，當(dāng)累計(jì)貢獻(xiàn)率不少于85%時(shí)，取前k個(gè)主成分代替原來n個(gè)指標(biāo)，計(jì)算因子載荷矩陣A。再次，運(yùn)用最大正交旋轉(zhuǎn)交換因子載荷矩陣A。最后，對(duì)主成分因子命名與解釋，如需對(duì)公共因子進(jìn)行排序，則計(jì)算各個(gè)主因子的得分(Fi=aix)，以方差貢獻(xiàn)率為權(quán)重，對(duì)Fi加權(quán)計(jì)算綜合因子的得分。

(四)因子分析

運(yùn)用SPSS17.0作為統(tǒng)計(jì)分析工具，采用主成分提取因子，運(yùn)用最大方差法進(jìn)行因子旋轉(zhuǎn)。由表1可知，各變量共同度大于0.7，其變量X12大于0.5，說明變量共同度一般，即原變量能夠較好地被公共因子解釋，共提取四個(gè)因子的特征根分別為6.805、2.945、1.940、1.238，方差累積貢獻(xiàn)率為80.797%，變量未被解釋信息為19.103%，說明提取4個(gè)因子能夠解釋樣本的80.797%，總體方差解釋變量信息能力一般，存在一定變量的信息缺失。

表1　變量共同度與總方差解釋

由于初始因子載荷矩陣的內(nèi)部結(jié)構(gòu)較為模糊，各因子載荷矩陣得分實(shí)際意義不突出，為了提高各因子載荷，用最大方差正交旋轉(zhuǎn)變換，從而得到旋轉(zhuǎn)變換后各因子的載荷矩陣(見表2)。根據(jù)旋轉(zhuǎn)后的矩陣載荷，不同因子有較為突出的載荷，筆者依據(jù)相關(guān)專業(yè)知識(shí)將其劃分為四類因子(見表3)。第一類是科教文衛(wèi)發(fā)展能力因子(F1)：其中X1、X2、X3、X4變量矩陣載荷較大。科技、教育投入是地方長(zhǎng)期發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。地方人均科教文衛(wèi)的財(cái)政支出反映出地方科教文衛(wèi)的發(fā)展?jié)摿?。第二類是危機(jī)治理能力因子(F2)：其中X5、X6、X7、X8變量矩陣載荷較大。地方犯罪率、社會(huì)治安、突發(fā)應(yīng)急及傷亡損失反映出地方危機(jī)治理的效果。第三類是環(huán)境保護(hù)與治理能力因子(F3)：其中X9、X10、X11、X12變量矩陣載荷較大。地方環(huán)境財(cái)政投入、生活垃圾處理率、廢棄物利用率及綠地面積體現(xiàn)出地方環(huán)境治理的成效。第四類是社會(huì)保障能力因子(F4)：其中X13、X14、X15、X16變量矩陣載荷較大。地方養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利、社會(huì)救助及社會(huì)保險(xiǎn)體現(xiàn)了地方社會(huì)保障治理的效果。

表2　旋轉(zhuǎn)后因子載荷矩陣

表3　旋轉(zhuǎn)后因子載荷命名因子

根據(jù)因子成分得分系數(shù)矩陣表，可以寫出旋轉(zhuǎn)后因子表達(dá)式，如下：

F1=X1*0.2+X2*0.251+X3*0.141+X4*0.239+X5*0.049-X6*0.031-X7*0.221-X8*0.059-X9*0.066+X10*0.023-X11*0.022-X12*0.139-X13*0.151+X14*0.202+X15*0.022-X16*0.014

F2=X1*0.033-X2*0.117-X3*0.01-X4*0.015-X5*0.17+X6*0.187+X7*0.287+X8*0.102+X9*0.312+X10*0.191+X11*0.28+X12*0.039-X13*0.036-X14*0.048+X15*0.03+X16*0.049

F3=-X1*0.032+X2*0.085+X3*0.089-X4*0.046+X5*0.443+X6*0.186+X7*0.026+X8*0.275-X9*0.127-X10*0.02-X11*0.047+X12*0.262+X13*0.091-X14*0.178-X15*0.186+X16*0.086

F4=-X1*0.09-X2*0.187+X3*0.007-X4*0.126-X5*0.236-X6*0.121+X7*0.001-X8*0.005+X9*0.207+X10*0.11-X11*0.082+X12*0.109+X13*0.394+X14*0.099+X15*0.429+X16*0.214

針對(duì)F1、F2、F3、F4表達(dá)式，可以得出科教文衛(wèi)發(fā)展、危機(jī)治理、環(huán)境治理以及社會(huì)保障四個(gè)方面對(duì)地方基本公共服務(wù)能力的影響程度不同。在此基礎(chǔ)上，通過求解四個(gè)主公共因子的得分系數(shù)矩陣，并根據(jù)原始數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)值，可以求出每一個(gè)樣本的單個(gè)因子得分[14]。因此，根據(jù)表2，以旋轉(zhuǎn)后的因子方差貢獻(xiàn)率為權(quán)重，可以得出地方公共服務(wù)能力的綜合模型：F=F1*42.531%+F2*18.405%+F3*12.126%+F4*7.735%。

表4　成分得分系數(shù)矩陣

(五)結(jié)果分析

基于對(duì)地方各項(xiàng)公共服務(wù)能力的因子分析(圖2)，得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

1.科教文衛(wèi)發(fā)展能力、危機(jī)治理能力是地方基本公共服務(wù)的主導(dǎo)性能力，這兩項(xiàng)主要因子的方差貢獻(xiàn)率分別為42.531%、18.405%，二者一共解釋了超過60%的變量信息，可以看出科技、教育、文化、衛(wèi)生的財(cái)政支出能夠直接提高地方基本公共服務(wù)的效果并影響到該地區(qū)的基本公共服務(wù)能力。提高地方基本公共服務(wù)能力，關(guān)鍵要加大財(cái)政支出力度，提高人均財(cái)政支出占有量，尤其是科技服務(wù)、公共教育、公共文化以及醫(yī)療衛(wèi)生。而科教文衛(wèi)因子載荷較大，說明科教文衛(wèi)的公共因子影響地方公共服務(wù)能力較大。因此，新時(shí)期需要注重科教文衛(wèi)的財(cái)政支出，同時(shí)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高整體的基本公共服務(wù)能力。另外，研究表明當(dāng)前政府的基本公共服務(wù)整體屬于投入型，而非效率型，意味著地方政府投入越多，公共服務(wù)與產(chǎn)品的能力越強(qiáng)，這與現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的“生產(chǎn)率”呈現(xiàn)一種低水平趨同狀態(tài)，但基本公共服務(wù)績(jī)效卻呈現(xiàn)明顯地區(qū)差異性，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有明顯的一致性，這表明我國(guó)當(dāng)前政府基本公共服務(wù)整體屬于“投入型”，而非“效率型”相一致[15]。另外，危機(jī)治理成效是影響公共服務(wù)能力的另一重要因素。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，一些勞動(dòng)力失業(yè)、環(huán)境污染、交通擁擠、住房緊張、食品安全事件頻發(fā)、犯罪率上升等給地方基本公共服務(wù)能力提出了新的挑戰(zhàn)。因此，危機(jī)治理能力是地方基本公共服務(wù)不可或缺的能力。減災(zāi)防災(zāi)、公共突發(fā)事件預(yù)警、食品安全監(jiān)管、控制犯罪率是地方公共服務(wù)的主要內(nèi)容，必須扎實(shí)加強(qiáng)應(yīng)急管理，提高預(yù)防和處置公共危機(jī)的能力。

2.各城市間基本公共服務(wù)能力存在一定差距。綜合因子能力得分大于0，說明基本公共服務(wù)能力相對(duì)較強(qiáng)，綜合因子能力得分小于0，說明基本公共服務(wù)能力相對(duì)較弱。地方各項(xiàng)公共服務(wù)能力的得分絕對(duì)值(|最大值-最小值|)越大，說明地方各項(xiàng)基本公共服務(wù)能力差距越大。由圖2可知，各地方基本公共服務(wù)能力的得分變動(dòng)幅度較大，說明地方間基本公共服務(wù)能力存在一定差距，這與地方財(cái)政支出、治理能力密切相關(guān)。因此，地方需要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高區(qū)域基本公共服務(wù)政策補(bǔ)貼額，加強(qiáng)地方政府的治理能力，實(shí)行區(qū)域政府協(xié)同治理模式，提高地方整體的基本公共服務(wù)能力，促進(jìn)地方基本公共服務(wù)均等化。

四、加強(qiáng)地方公共服務(wù)能力的政策與建議

根據(jù)以上分析結(jié)果，提出以下幾點(diǎn)政策性建議。

(一)注重科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展能力的政策體系建設(shè)

一般來說，能夠引導(dǎo)和推動(dòng)科教文衛(wèi)事業(yè)合作的政策體系主要由三部分構(gòu)成：一是激勵(lì)政策體系，地方政府主要通過財(cái)政、稅收、價(jià)格、信息等政策，激勵(lì)科教文衛(wèi)事業(yè)合作各方的合作欲望，保護(hù)合作者的利益，實(shí)施撥款貼息等優(yōu)惠政策。二是協(xié)調(diào)政策體系，地方政府通過制定各類協(xié)調(diào)政策，協(xié)調(diào)科教文衛(wèi)活動(dòng)中的各種矛盾，對(duì)合作各方的關(guān)系和利益進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，促進(jìn)科教文衛(wèi)合作活動(dòng)的開展。三是引進(jìn)政策體系，地方政府需要制定引進(jìn)科教文衛(wèi)事業(yè)的優(yōu)惠政策，吸引高科技產(chǎn)業(yè)、高素質(zhì)人才，推動(dòng)地區(qū)科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展。另外，針對(duì)地方科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展能力弱，需要立足地方現(xiàn)實(shí)，實(shí)行公共服務(wù)民營(yíng)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化，讓社團(tuán)、企業(yè)、社區(qū)參與地方公共服務(wù)供給中，提倡私人部門開辦學(xué)校、醫(yī)院，以推動(dòng)地區(qū)的基本設(shè)施建設(shè)，提高地區(qū)公共服務(wù)能力。

(二)加強(qiáng)公共安全治理能力

首先，加大公共安全的財(cái)政支出，提高人均公共安全支出額。其次，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，公眾參與、社會(huì)監(jiān)督的“三位一體”食品安全的監(jiān)管體系，切實(shí)保障人民群眾的利益與安全。第三，試行高校與政府合作治理的政策體系。定期開展 “送法下鄉(xiāng)”、“社區(qū)法律講堂”等活動(dòng)，提高群眾法律意識(shí)，真正做到守法、懂法、用法，維護(hù)自身利益，降低地方犯罪率。第四，制定公共領(lǐng)域防火不定期檢查政策，完善公共領(lǐng)域防火設(shè)備。組織大型戶外活動(dòng)實(shí)行個(gè)人負(fù)責(zé)制，大型企業(yè)需要開展防火教育與宣傳，提高個(gè)人防火意識(shí)。政府組織相關(guān)單位定期開展防火逃生演習(xí)活動(dòng)，降低人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。第五，提高自然災(zāi)害的預(yù)警意識(shí)。針對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)需要興修水利工程設(shè)施，防治農(nóng)村泥石流、滑坡、地震等自然災(zāi)害。完善突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制，對(duì)公共危機(jī)要迅速做出布控和政策指示，降低突發(fā)事件造成的二次危害。另外，設(shè)置交通安全協(xié)警崗位，既能增加社會(huì)就業(yè)，又能保障交通安全暢通，降低交通事故率。

(三)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與治理能力

加大環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入，農(nóng)村和城市需要完善生活垃圾處理的相關(guān)基本設(shè)施，提高生活垃圾無害化處理率，防止造成二次污染。健全環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，完善環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法規(guī)政策，需要清除法律規(guī)范之間的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，完善環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制，注重公眾合法環(huán)境權(quán)益的保護(hù)，創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)的立法機(jī)制[16]。健全地方環(huán)保投入政策，建立環(huán)保財(cái)政資金投入的長(zhǎng)效機(jī)制，提高環(huán)境投入的效率。如大連市環(huán)保企業(yè)可享稅收優(yōu)惠政策、阜新市實(shí)行《城市污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》等。建立和完善環(huán)境保護(hù)與治理體系，需要注意正確處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，以及公平與效率的關(guān)系，在保證政府承擔(dān)公共服務(wù)主導(dǎo)責(zé)任的同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)在公共服務(wù)供給中的作用[17]。因此，引入市場(chǎng)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施供給主體的多元化。在市場(chǎng)多元化治理模式下地方政府需要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，制定優(yōu)惠政策。另外，地方政府需要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)應(yīng)急治理的能力，需要及時(shí)、準(zhǔn)確地公布環(huán)境事件，實(shí)行部門合作制，全面提升地方政府分析能力、科學(xué)決策能力，加強(qiáng)環(huán)境綜合信息處理能力，增強(qiáng)環(huán)境預(yù)警能力，全面開展環(huán)境污染治理工作。隨著突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量不斷增多，地方需要隨時(shí)做好環(huán)境預(yù)警、應(yīng)急與治理工作。

(四)完善社會(huì)保障體系

首先，加大社會(huì)保障財(cái)政補(bǔ)貼力度，提高人均社會(huì)保障財(cái)政支出額。財(cái)政支付能力越高，社會(huì)保障能力越強(qiáng)。積極推動(dòng)地方養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)保障產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化、民營(yíng)化，增強(qiáng)社會(huì)保障的籌資能力。其次，繼續(xù)加大新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策的覆蓋面，激發(fā)農(nóng)民參保意愿，完善城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。再次，打破城鄉(xiāng)二元體制，培育開放、有序的地方勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善失業(yè)救濟(jì)和最低生活保障制度。設(shè)置交通協(xié)勤、公共綠化養(yǎng)護(hù)、公共設(shè)施維護(hù)、公共衛(wèi)生保潔等就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)下崗、失業(yè)人員再就業(yè)。最后，加強(qiáng)社會(huì)救助管理。尤其是處于偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的留守兒童問題，需要不斷加強(qiáng)留守兒童的心理輔導(dǎo)，關(guān)注其身心發(fā)展。另外，針對(duì)農(nóng)村“貧困戶”、“五保戶”等特殊群體，組織人員需定期慰問、撫恤及照顧，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)福利院、敬老院建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展。此外，注重地方醫(yī)療、教育、住房、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)保障，而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠提升社會(huì)保障水平，所以地方社會(huì)保障能力建設(shè)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。

(五)建立城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系

完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系，縮小城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)水平差距，是扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)的基礎(chǔ)。首先，加快完善地方公共財(cái)政體制，大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)。其次，完善地方就業(yè)體系，加強(qiáng)就業(yè)人員能力培訓(xùn)，促進(jìn)再就業(yè)的機(jī)會(huì)，完善勞動(dòng)保護(hù)制度，發(fā)展和諧勞動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)雙方面發(fā)展。第三，建設(shè)城市道路、通信、供排水等公共設(shè)施。構(gòu)建良好的飲水工程、電網(wǎng)工程、水利工程等公共環(huán)境。特別注意食品、藥品、餐飲安全、社會(huì)治安、交通安全等公共安全服務(wù)。注重兒童免疫接種，婦女及老人等基本衛(wèi)生保健服務(wù)。第四，加強(qiáng)師資保障，提供教育資源，發(fā)布教育公共信息等義務(wù)教育服務(wù)。第五，完善公立博物館、藝術(shù)館及圖書館等免費(fèi)公共文化服務(wù)。因此，地方政府正努力推進(jìn)公共服務(wù)體系的改革，加快建設(shè)基本公共服務(wù)體系。完善公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，保障公共服務(wù)能做到在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)和住房保障等領(lǐng)域城鄉(xiāng)的市民和農(nóng)民受到相同待遇的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

綜上所述，隨著各地各級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)行政管理體制改革將進(jìn)入一個(gè)新階段。大約再用五年左右的時(shí)間，即到2020年，我國(guó)將基本建立起覆蓋全面、水平大體在世界平均線的公共服務(wù)體系[18]。隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高以及政府財(cái)政支出的擴(kuò)大，地方公共服務(wù)整體能力隨之不斷增強(qiáng)，但地區(qū)間科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境、社會(huì)保障等的能力存在一定差距，造成地區(qū)間發(fā)展失衡，部分地區(qū)無法全面滿足人民群眾的基本公共服務(wù)需求。因此，地方需要注重通過多元化方式提高科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展能力、公共危機(jī)治理能力、環(huán)境保護(hù)與治理能力、社會(huì)保障能力，為構(gòu)建服務(wù)型政府奠定基礎(chǔ)。

[注釋]

①資料來源：遼寧省基本公共服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃(2013-2015年).

②數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及其計(jì)算.

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[責(zé)任編輯：張曉娟]

The Public Service Capacity of Local Government in Liaoning by Factor Analysis

YANG Zhi-an1，Qiu Guo-qing2

(1.School of Economics，Liaoning University，Shenyang 110036,China;2.School of Philosophy and Public Management，Liaoning University，Shenyang 110036,China)

Abstract:This paper establishes evaluation indexes system of the capacity of local public service, bases on fourteen prefecture level cities as a sample, applies factor analysis to make empirical study, which draws out four factors as main factors, which is the development ability of science, education, culture and hygiene, the ability of government crisis, the ability of protection and governance of environment, the ability of the social security. The results show that the development ability of science, education, culture and hygiene and government crisis are the leading ability of local public service. But there is a certain gap from that, which bases on score ability of each factor to put forward to reasonable policies and suggestions, which are to improve the local public service ability, to provide convenient, fast, highly quality and efficient public service for people.

Key words:local government；public service；governance capacity；factor analysis

[中圖分類號(hào)]F127

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-5863(2016)02-0038-08

[作者簡(jiǎn)介]楊志安(1963-)，男，遼寧綏中人，遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，從事財(cái)政、稅收與宏觀經(jīng)濟(jì)研究.

[基金項(xiàng)目]2013年教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(13JZD021)；遼寧省財(cái)政科研基金項(xiàng)目(14B003)

[收稿日期]2015-09-12