文 《法人》見習(xí)記者 李立娟

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網(wǎng)絡(luò)外賣平臺再議監(jiān)管

文 《法人》見習(xí)記者 李立娟

隨著北京發(fā)布首個網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營監(jiān)督管理辦法，網(wǎng)絡(luò)外賣平臺如何進行進一步規(guī)制以應(yīng)對市場的需要，再次引發(fā)思考

“互聯(lián)網(wǎng)+”影響之下，網(wǎng)絡(luò)深刻地影響著人們的衣食住行，但伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，必然會有一些問題肆意滋生。在2016年“3·15”晚會上，餐飲外賣平臺再次成為輿論關(guān)注的焦點。關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀以及如何規(guī)制，成為現(xiàn)下應(yīng)該思考的問題，而一些地方性的法律法規(guī)，也為管制該行業(yè)開了試探性的先河。

日前，北京市食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布《北京市網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營監(jiān)督管理辦法（暫行）》（下稱《辦法》），成為針對網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營管理的首份地方性規(guī)章。

針對外賣行業(yè)的發(fā)展情況，中投顧問高級研究員薛勝文在接受《法人》記者采訪時表示，盡管“3·15”曝出餓了么違規(guī)操作丑聞，打擊到了外賣O2O行業(yè)，但并沒有對市場銷售情況產(chǎn)生太大的挫傷，且一些被外賣平臺取締的無證餐飲提供商從線上轉(zhuǎn)向線下，通過傳單、電話等途徑繼續(xù)提供服務(wù)。外賣O2O市場整體屬于快速發(fā)展的上升階段，暫時沒有出現(xiàn)市場萎縮的情形。

中研普華研究員曹慧在接受《法人》記者采訪時亦表示，2015年中國互聯(lián)網(wǎng)餐飲外賣平臺市場訂單規(guī)模呈高速增長趨勢，成交額已超過130億，市場發(fā)展前景良好。

但她同時表示，目前我國餐飲外賣平臺人氣旺盛，用戶規(guī)模龐大，但行業(yè)監(jiān)管仍是難題，監(jiān)管缺失以及監(jiān)管不到位等問題嚴重。2016年“3·15”晚會曝光了某些外賣軟件的安全隱患，引起社會熱議及重視，但相關(guān)監(jiān)管法規(guī)仍有待進一步確立，監(jiān)管措施也有待進一步加強。

北京新規(guī)落地

經(jīng)央視曝光后，雖然網(wǎng)絡(luò)外賣平臺取締了不少“三無”提供商，但是小商戶、小賣家依然是外賣平臺的首選商家，平臺依然需要依靠這些早期的小商家、小攤鋪來沖刺訂單以及規(guī)模，以保持自己的競爭地位。

“這樣才有可能吸引用戶，從而獲得投資方的青睞甚至更多利益?！北本┦芯熉蓭熓聞?wù)所合伙人、首都保健營養(yǎng)美食學(xué)會副秘書長王琮瑋在接受《法人》記者采訪時如是說。因此，無論燒錢補貼，還是其他各項優(yōu)惠政策，都是為了吸引更多的客戶流量，這也就意味著選擇商家的條件、許可范圍等方面都存在了不統(tǒng)一的標準。

她進一步告訴《法人》記者，三無商戶不得入網(wǎng)售賣食品，同時要求第三方平臺必須對入網(wǎng)商戶進行證件審查等等，這些是《北京市網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營監(jiān)督管理辦法》的強制性規(guī)定，表明了政府整治網(wǎng)絡(luò)食品安全的決心，也是積極探索將網(wǎng)絡(luò)食品安全納入法制化軌道的一次新嘗試。

同時，《北京市網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營監(jiān)督管理辦法》在嚴格處罰的基礎(chǔ)上，鼓勵網(wǎng)絡(luò)訂餐實施“明廚亮灶”，將其加工過程進行網(wǎng)上實時播出展示。這亦表明，網(wǎng)絡(luò)訂餐服務(wù)是今后發(fā)展的方向，盡管網(wǎng)絡(luò)食品交易問題隱患多，但對于這種新興的餐飲交易模式，行政部門、立法部門不能一下子完全否定它，而應(yīng)積極規(guī)范和完善監(jiān)管，促其良性發(fā)展。

當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)外賣平臺自身也將面臨著因選擇與競爭帶來的問題，王琮瑋對《法人》記者解釋道，首先是商家規(guī)范不統(tǒng)一，服務(wù)水平不一致。由于外賣網(wǎng)絡(luò)平臺準入機制不完善，平臺審核環(huán)節(jié)薄弱，甚至為了拼客戶流量而放松準入標準，導(dǎo)致外賣平臺充斥著無證經(jīng)營的小商戶、黑作坊，食品安全狀況堪憂。此外，部分商戶或因無誠信，或因訂單多漏發(fā)餐品，甚至拒絕提供發(fā)票，導(dǎo)致消費者的權(quán)益難以得到有效維護。

其次是市場監(jiān)管與平臺內(nèi)部監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱，缺乏專業(yè)性指導(dǎo)和審查。對于平臺自身來說，對那些將要準入或已經(jīng)準入的商家進行線下排查困難重重。中小型商戶可能存在頻繁易名易址、轉(zhuǎn)讓等情況，與準入時提供的數(shù)據(jù)材料不一致的較多。同時，平臺市場人員證照審查工作仍須政府監(jiān)管部門的專業(yè)性指導(dǎo)，提高審查準確度。這就導(dǎo)致排查成本過高，不利于平臺的競爭。

此外，對市場監(jiān)管來說，僅僅依靠媒體曝光是不夠的。很多人也為外賣平臺叫屈，認為便宜的價格當(dāng)然只有便宜的投入，已經(jīng)不能奢求對便宜產(chǎn)品的安全了。平臺也只是平臺，不能因商家進入了平臺，責(zé)任就全在平臺了。這些聲音的出現(xiàn)，以及商家、平臺、政府之間的推脫責(zé)任，只是市場監(jiān)管乏力的縮影，直接導(dǎo)致消費者的信任危機。

第三個問題是外賣平臺的運營復(fù)雜程度導(dǎo)致政府監(jiān)管力度低、難度大。國內(nèi)基本上所有的餐飲O2O實際上只是在做平臺，是將所有的線下餐飲企業(yè)聚到這個平臺上，僅僅只是提供流量的導(dǎo)入，因此如何審查入住商戶資質(zhì)等問題，便成難題。

目前的政策，也還難以形成對外賣行業(yè)的完善監(jiān)管。在外賣平臺領(lǐng)域，包括物流配送、商家責(zé)任、平臺責(zé)任等方面，都是作為新領(lǐng)域在逐漸發(fā)展，在政策監(jiān)管方面，雖然有食品安全等一系列相關(guān)法規(guī)，但依舊處于一個監(jiān)管的灰色地帶。

發(fā)展背后的隱患

廣東省律師協(xié)會民事法律專業(yè)委員會副主任、廣東寶慧律師事務(wù)所主任藺存寶律師在接受《法人》記者采訪時說：“我認為主要問題是在外賣平臺，循著消費環(huán)節(jié)來說，現(xiàn)行法律是不夠完善的，存在一定的滯后性。”

他進一步解釋道，首先平臺提供的是一種中介服務(wù)，這種中介服務(wù)也就是介于消費者和商家之間，而平臺本身是不生產(chǎn)產(chǎn)品的，消費者通過平臺所預(yù)訂的食品并不是平臺生產(chǎn)的，因為這個中介的性質(zhì)，導(dǎo)致平臺對產(chǎn)品的生產(chǎn)者或者服務(wù)的提供者的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，往往是不到位的。

“因為質(zhì)量的監(jiān)管，往往是表現(xiàn)在事后，也就是說屬于一種事后的監(jiān)督，事后監(jiān)督又有賴于消費者向平臺或者經(jīng)營者進行投訴等形式的信息反饋，通過這些才能獲得這些信息，而平臺中介的性質(zhì)決定平臺很難對產(chǎn)品和服務(wù)做到事前的監(jiān)督?！碧A存寶表示。

其次，消費者通過平臺預(yù)定了某些服務(wù)，平臺提供服務(wù)或許不會向消費者收取費用，而是向與其有合作關(guān)系的商家收取一定的費用，這就相當(dāng)于一定的推廣費用，實際上平臺也是通過這種方式盈利的。因為沒有消費者與平臺、商家與平臺、消費者與商家之間的三方協(xié)議，在法律框架上來說，對于權(quán)利義務(wù)的界定則不是很明確。

即使外賣平臺是一種新興的產(chǎn)業(yè)方式，即使沒有相關(guān)的立法跟上，但當(dāng)事人之間涉及民事領(lǐng)域的糾紛，仍可以根據(jù)現(xiàn)有的民事法規(guī)界定權(quán)利義務(wù)。

“我認為，消費者在通過了外賣購買商品之后，商品的提供商和消費者之間就構(gòu)成了一定的消費合同法律關(guān)系。而外賣平臺要在這種消費法律關(guān)系之間承擔(dān)一定的連帶法律責(zé)任，或者對商品的質(zhì)量起到一定的擔(dān)?；蛘哐a充擔(dān)保的責(zé)任?！碧A存寶告訴《法人》記者。

藺存寶認為，外賣平臺的監(jiān)管滯后性還表現(xiàn)在平臺對解決消費糾紛或者爭議的設(shè)計不足。平臺應(yīng)該在解決爭議方面下大力氣，努力做到未雨綢繆。而目前來看，平臺更多是將重點放在市場開拓方面，而忽略了解決爭議。

“而這部分如果解決不好，恰恰會起到反作用，這種反作用力或許會影響到平臺的業(yè)績或者信用?！碧A存寶表示，在實踐中，凡是投訴到媒體、消費者保護組織、工商、食藥監(jiān)部門的事件，都是在消費者發(fā)生糾紛之后，消費者投訴到平臺，平臺將責(zé)任推給商家，投訴到商家，商家又以通過平臺預(yù)定為由將責(zé)任推給平臺，這樣的扯皮行為導(dǎo)致消費者的維權(quán)難。

藺存寶建議，可以借鑒淘寶、京東的爭議解決的模式，比如說商家被投訴后平臺應(yīng)該介入，核實情況后可對商家進行處罰或者對消費者先行賠付。

規(guī)則有待細化

“外賣O2O方便了人們的生活，但行業(yè)的混亂又給消費者帶來了潛在隱患，市場監(jiān)管不能只是簡單禁止、取締，而是要出臺簡化細則，用法規(guī)、條例引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展?！敝型额檰柛呒壯芯繂T薛勝文就如何進行外賣平臺監(jiān)管等問題對《法人》記者說。

中研普華研究員曹慧亦對《法人》記者建議，工商、食品監(jiān)管以及外賣平臺等相關(guān)部門應(yīng)加強監(jiān)管審查力度，對餐飲外賣平臺經(jīng)營者的經(jīng)營資格進行嚴格審查，提高準入門檻。從源頭上確保餐飲外賣平臺上的商家具備合格資質(zhì)。同時，建議餐飲外賣平臺和餐飲實體商家簽訂合同，由餐飲外賣平臺對餐飲商家的各種食品來源狀況進行預(yù)先審核。

她進一步說，當(dāng)消費者發(fā)現(xiàn)商家銷售的外賣食品不符合法律法規(guī)的規(guī)定或引起消費者身體不適及其他傷害的，應(yīng)及時完善和暢通消費者的投訴渠道，并由監(jiān)管部門對相關(guān)經(jīng)營者進行核實調(diào)查，如情況屬實，除依法要求其予以賠償外，還應(yīng)強制不合格餐飲經(jīng)營者退出平臺，責(zé)令其停業(yè)整頓。

王琮瑋同時對《法人》記者說，為積極應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)食品零售、網(wǎng)絡(luò)外賣訂餐、跨境食品電商等互聯(lián)網(wǎng)食品新業(yè)態(tài)發(fā)展態(tài)勢所帶來的食品安全危機，監(jiān)管部門探索網(wǎng)絡(luò)食品監(jiān)管法治化，提高了網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營的門檻，有利于促進網(wǎng)購食品產(chǎn)業(yè)的良性健康發(fā)展。

她進一步解釋道，應(yīng)將網(wǎng)絡(luò)食品安全納入法律層面，明確規(guī)定網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺的食品安全管理義務(wù)和責(zé)任。2015年新《食品安全法》頒布，但《食品安全法》是大的法律層面，僅僅是對第三方平臺進行了規(guī)定性的解釋。對于第三方平臺進行監(jiān)管，需要有具體的實施細則。

這也就意味著，還要出臺一些安全條例及配套的法規(guī)規(guī)章，來保障行政執(zhí)法權(quán)的實施，包括對第三方平臺的審查、中文標簽的推廣使用等，都需要確立全國統(tǒng)一的標準。此外，在《食品安全法》基礎(chǔ)上，制定相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，完善協(xié)調(diào)機制，保證食品生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范有序和監(jiān)督管理依法有據(jù)，立法體系完善之后，執(zhí)行起來才更方便、有效。

此外，為有效完善網(wǎng)絡(luò)食品安全的統(tǒng)一標準，應(yīng)盡快出臺食品安全的國家標準，保證食品安全。提高和完善食品安全標準，是加強食品安全的一個最有效的重要途徑，一定程度上也是重建消費者食品安全信心的有力舉措。以公共利益為最大關(guān)切，排除關(guān)聯(lián)利益的干擾，積極參照國際標準化組織、食品法典委員會、國際衛(wèi)生組織等發(fā)布的食品國際標準和分析方法，對食品安全標準進行一次全面的清查、修訂、增補，盡快整理修改食品安全標準，同時提高食品安全生產(chǎn)和管理標準更新反應(yīng)速度，使得企業(yè)能夠有法可依，食品相關(guān)職能部門亦有法可依，有據(jù)可查。

王琮瑋表示，平臺也應(yīng)針對性地與政府協(xié)商，民生與制度共進。比如，由于法律法規(guī)所限，許多商戶因建筑屬性導(dǎo)致經(jīng)營場所無法辦證，但這些商戶能長期解決當(dāng)?shù)氐拿裆鷨栴}，所以應(yīng)當(dāng)就此類涉及民生利益的問題與政府進行溝通，達成一致的解決辦法，既能保證食品安全，又能解決實際民生難題。

藺存寶亦對《法人》記者建議道：“網(wǎng)絡(luò)外賣平臺是新興產(chǎn)業(yè)，畢竟市場廣泛，是能夠創(chuàng)造價值的領(lǐng)域，同時能夠在商家與消費者之間連接一定的通道，這是有益于市場發(fā)展的，應(yīng)該進行鼓勵”。

而對于此類新興的領(lǐng)域，法律往往滯后，要及地立法進行規(guī)制，使產(chǎn)業(yè)能夠有效地協(xié)調(diào)發(fā)展，既兼顧平臺的經(jīng)濟利益以及效益，又兼顧消費者合法權(quán)益的保護。

“我個人認為，在‘互聯(lián)網(wǎng)+’之下，我們的政府部門擁抱互聯(lián)網(wǎng)的速度還是較快的，可以做出靈活的反應(yīng)，但是我們的立法機構(gòu)卻反應(yīng)得非常遲鈍，有新的事物出現(xiàn)，不妨先立一個層級比較低的法律，或者鼓勵地方性立法做一個嘗試，嘗試以及實施一段時間之后，再形成一個全國統(tǒng)一的立法，這樣是值得鼓勵的。”藺存寶最后建議道。