北京物資學(xué)院研究生部 肖瑤

?

PPP融資模式在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀及相關(guān)問(wèn)題研究

北京物資學(xué)院研究生部 肖瑤

摘 要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，相關(guān)配套融資問(wèn)題逐步成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。國(guó)務(wù)院近期公布的43號(hào)文件對(duì)地方政府存量債務(wù)進(jìn)行了規(guī)范管理，首次提出PPP模式，此后財(cái)政部下發(fā)的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見稿)》明確了地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法，對(duì)地方政府融資平臺(tái)形成財(cái)務(wù)硬約束，PPP模式被明確提出。2014年以來(lái)，隨著相關(guān)政策的出臺(tái)，PPP進(jìn)程正逐步加快。本文主要結(jié)合國(guó)外PPP的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)內(nèi)PPP發(fā)展做進(jìn)一步研究，供大家參考。關(guān)鍵詞：PPP 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 融資模式

1　PPP模式的定義、分類和內(nèi)涵特征

1.1定義和分類

PPP(Public-privatepartnership)起源于西方國(guó)家政府治理，由英國(guó)最先創(chuàng)立，其定義為政府為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共產(chǎn)品等服務(wù)，與私營(yíng)部門建立合作伙伴關(guān)系，私營(yíng)部門按政府規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)。PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP范圍廣泛，包括了幾乎所有政府服務(wù)外包的各類形式，如BOT、TOT、DBO等，而狹義的PPP特指私營(yíng)部門與政府部門致力于利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)伙伴關(guān)系的構(gòu)建，是一種項(xiàng)目融資方式。

1.2內(nèi)涵及特征

1.2.1長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系

PPP模式的參與者至少包括兩個(gè)，其中一個(gè)是公共部門，另一個(gè)是私人部門且二者為伙伴關(guān)系，這是PPP模式與其他融資模式的顯著區(qū)別；而項(xiàng)目通常涉及基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，因此項(xiàng)目期限比較長(zhǎng)。

1.2.2新型的項(xiàng)目融資模式

政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要投入大量資金，而最近幾年地方政府債務(wù)高筑，地方政府融資平臺(tái)的大幅舉債間接的增加了財(cái)政壓力。PPP的重要作用就在于通過(guò)私人部門的投融資，滿足公眾對(duì)于公共服務(wù)的需求。

1.2.3合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式的參與者是伙伴關(guān)系，因此項(xiàng)目產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)可以使公共部門和私人部門合理的分擔(dān)。政府和社會(huì)資本應(yīng)該按照合同規(guī)定參與項(xiàng)目建設(shè)，按照各自優(yōu)勢(shì)分擔(dān)和管控風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)最優(yōu)原則，不過(guò)度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。

2　國(guó)外PPP發(fā)展歷程

國(guó)外對(duì)于PPP模式的運(yùn)用起始于20世紀(jì)末，隨著相關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)減緩的壓力加大和財(cái)政支出上升等一系列問(wèn)題的出現(xiàn)，PPP模式在英國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家得到了廣泛運(yùn)用。目前，PPP模式正成為發(fā)達(dá)國(guó)家吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要模式，迎來(lái)了發(fā)展高峰。下面以英國(guó)和法國(guó)為例，介紹一下PPP模式的運(yùn)用情況。

2.1英國(guó)

英國(guó)是最早推行PPP模式的國(guó)家，1997年正式出臺(tái)了相關(guān)政策，目前，英國(guó)財(cái)政部是PPP的主管部門。英國(guó)在推行PPP模式的過(guò)程中，先后經(jīng)歷了私有化階段、立約承包階段和鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)(PFI)階段，PFI是PPP的典型表現(xiàn)形式。在PPP發(fā)展過(guò)程中，英國(guó)政府強(qiáng)調(diào)為“顧客”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給文化的轉(zhuǎn)變，同時(shí)打破了傳統(tǒng)的一些制度安排，政府部門將整個(gè)項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)幾乎全部交給社會(huì)投資者，從而達(dá)到建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、引進(jìn)專業(yè)化管理、提高服務(wù)水平的目的，PPP模式在英國(guó)得到了廣泛的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2003年～2004年的投資項(xiàng)目中，通過(guò)PPP模式提供公共服務(wù)占比為11%(約為613億美元)，有451個(gè)PPP項(xiàng)目順利完工，其中包括34所醫(yī)院和239所學(xué)校的新建和改造項(xiàng)目。

2.2法國(guó)

法國(guó)民間資本在參與公共事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)豐富，國(guó)內(nèi)外許多國(guó)家的公共建設(shè)項(xiàng)目中都有法國(guó)公司的廣泛參與。在PPP被明文提出之前，法國(guó)企業(yè)主要通過(guò)“市場(chǎng)化”和“委托”兩種方式參與公共事業(yè)。前者主要負(fù)責(zé)短期項(xiàng)目的建設(shè)，如重大公共設(shè)施建設(shè)；后者適用于費(fèi)用實(shí)際由服務(wù)最終使用者承擔(dān)的項(xiàng)目，如水電采暖等。2001年之后，法國(guó)開始將PPP模式上升到法律層面。2004年10月，法國(guó)財(cái)政部出版了《“公共與私營(yíng)伙伴關(guān)系(PPP)合同”實(shí)用指南》，這部指南詳細(xì)的規(guī)定了在實(shí)行PPP模式過(guò)程中，相關(guān)政府部門、各公共事業(yè)機(jī)構(gòu)和私營(yíng)企業(yè)應(yīng)遵循的法律法規(guī)以及實(shí)際操作過(guò)程中的注意事項(xiàng)，為私營(yíng)部門參與公共事業(yè)獲得了法律上的依據(jù)。法國(guó)法律規(guī)定，某公共項(xiàng)目若以PPP模式實(shí)施，必須闡明該模式相對(duì)于其他方式的優(yōu)越性，并獲財(cái)政部有關(guān)部門批準(zhǔn)方能生效。除此之外，PPP項(xiàng)目的審查也較為嚴(yán)格，因此針對(duì)適合的項(xiàng)目，PPP模式能確保最優(yōu)化的選擇，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有利于控制成本和保證質(zhì)量。法國(guó)在2001年～2003年間進(jìn)行了8個(gè)項(xiàng)目試點(diǎn)，這8個(gè)項(xiàng)目是為檢驗(yàn)其可行性及相關(guān)法律草案的適應(yīng)性，包括1所學(xué)校設(shè)施、1所醫(yī)院、1座博物館、4處交通設(shè)施和1個(gè)垃圾焚燒處理系統(tǒng)，從項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)情況來(lái)看，達(dá)到了理想效果。

3　國(guó)內(nèi)PPP發(fā)展?fàn)顩r分析

改革開放以前，我國(guó)實(shí)行的是公有制占絕對(duì)主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況甚微。改革開放后，經(jīng)濟(jì)體制逐步轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，與此同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)因素被引入，民間資本逐漸活躍起來(lái)，我國(guó)開始逐步引入PPP模式?？傮w來(lái)講，我國(guó)引入PPP模式可以分成四個(gè)階段。

第一階段：第一次PPP投資浪潮開始于20世紀(jì)80年代，到20世紀(jì)90年代中期達(dá)到頂峰。1992年《關(guān)于BOT方式吸引外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》和1994年《關(guān)于試辦外商投資特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目審批管理問(wèn)題的通知》的出臺(tái)，使得PPP模式從政策層面得到了支持。這一階段主要以外商為投資主體，以電廠和水廠為主要投資對(duì)象，大量PPP項(xiàng)目開始推進(jìn)并順利完工，其中具有代表性的項(xiàng)目有：深圳沙角B電廠(1984)、中山坦洲供水廠(1992)、漳州厚古電廠(1994)、上海市三橋兩隧(1994)、上海大場(chǎng)水廠(1996)、成都第六水廠(1997)等項(xiàng)目。后來(lái)，由于政府推行積極的財(cái)政政策，將大量國(guó)債資金投放于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以及地方政府PPP項(xiàng)目違規(guī)問(wèn)題的暴露，第一次PPP投資浪潮于1998年后逐漸沉寂。

第二階段：從1999年～2003年，國(guó)內(nèi)投資者成為第二輪PPP的主導(dǎo)力量。這時(shí)的PPP項(xiàng)目主要集中在交通設(shè)施(高速公路、隧道)、水廠及電廠。由于無(wú)法可依，這些PPP項(xiàng)目面臨著極大的政策、法律風(fēng)險(xiǎn)，這一輪的項(xiàng)目大都以失敗告終。

第三階段：2004年～2012年，這其中新一輪PPP投資浪潮在中國(guó)又經(jīng)歷了從高潮到低谷的轉(zhuǎn)變。2004年建設(shè)部頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管”及“保障社會(huì)公共利益和公共安全”的重要性，2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》強(qiáng)調(diào)允許非公有資本進(jìn)入電力、電信、石油等壟斷行業(yè)，加快完善政府特許經(jīng)營(yíng)制度。在2003年～2006年年間，各地相應(yīng)地出臺(tái)了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法。在北京，奧運(yùn)主體體育場(chǎng)項(xiàng)目、北京亦莊天然氣項(xiàng)目、北京地鐵5號(hào)線和北苑污水處理廠項(xiàng)目等均采取PPP模式，PPP模式又進(jìn)入了新的一輪高潮。但在2008年金融危機(jī)發(fā)生后，我國(guó)PPP在第三階段的發(fā)展勢(shì)頭就此停駐，建設(shè)規(guī)模較前期大幅下滑。為了抵御金融危機(jī)帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)在2009年推出了4萬(wàn)億元基礎(chǔ)設(shè)施投資政策。PPP的發(fā)展情況在政府加杠桿后發(fā)展停滯。

第四階段：2013年至今，PPP模式拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)上升為國(guó)家意志。金融危機(jī)以來(lái)，各地政府通過(guò)地方融資平臺(tái)籌集資金，積累了大量的地方性債務(wù)，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2013年11月十八屆三中全會(huì)明確指出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，為PPP模式的重新出臺(tái)奠定了基調(diào)；與此同時(shí)，各部委及地方政府相繼出臺(tái)總量近萬(wàn)億元的項(xiàng)目，在具體實(shí)際操作上支持PPP模式的發(fā)展，將PPP模式的推廣達(dá)到了高潮。

圖2　截至2014年底，各地方政府推出PPP項(xiàng)目情況

4　我國(guó)PPP模式的意義及存在的問(wèn)題

PPP模式在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣，已經(jīng)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要融資手段，在緩解政府債務(wù)壓力，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與資金需求矛盾方面，PPP模式自身的優(yōu)勢(shì)正在逐步顯現(xiàn)。但與此同時(shí)，其存在的問(wèn)題也值得我們探討。從總體上看，我國(guó)在PPP使用上存在以下問(wèn)題。

第一，立法不明，細(xì)節(jié)規(guī)定不清晰。PPP作為投融資方式需要完善的法律條文作為依據(jù)。PPP項(xiàng)目涉及公共部門跟私人部門，如何切實(shí)保障各方利益，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是需要面對(duì)的首要任務(wù)，相關(guān)法律條文必須予以規(guī)范。除此之外，相關(guān)投資所牽涉的資金量巨大，而項(xiàng)目參與各方的目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)不同，這更進(jìn)一步要求從法律方面給予足夠的保障。而我國(guó)目前僅有的文件覆蓋面不完整，缺乏細(xì)節(jié)方面的規(guī)定，而且文件多出自不同部門，缺乏協(xié)調(diào)，未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)在立法方面的工作。

第二，管理體制不完善、管理體系不健全。目前我國(guó)尚未形成專門的管理機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施有效監(jiān)管。在缺乏完善的管理體制保障的情況下，投資者的信心就會(huì)受到影響。而且大多數(shù)PPP項(xiàng)目規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)，投資者往往需要政府提供某些保證和承諾來(lái)規(guī)避轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。若沒有一個(gè)健全的風(fēng)險(xiǎn)管理體系確保投資者的利益，則PPP項(xiàng)目很難運(yùn)作成功。

第三，適用范圍狹窄，投資者積極性受限?；A(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)及相關(guān)公共服務(wù)屬于壟斷行業(yè)，相關(guān)項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)權(quán)歷來(lái)由政府掌握。隨著PPP模式的引入，私人部門逐漸參與到了相關(guān)壟斷行業(yè)中，政府獨(dú)自制定項(xiàng)目建設(shè)的模式受到了挑戰(zhàn)，但由此而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也逐步加大。因此，在PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批和建設(shè)中，政府審批非常嚴(yán)格，除了審批程序復(fù)雜之外，對(duì)于私人部門參與建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目品種也有嚴(yán)格限制。這導(dǎo)致私人部門投資PPP項(xiàng)目建設(shè)的范圍規(guī)定過(guò)于狹窄，限制了部分投資者的積極性。

第四，價(jià)格形成機(jī)制不完善。PPP參與完成的項(xiàng)目大多都存在壟斷性和社會(huì)福利性，產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)需要政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，通常政府會(huì)采取低價(jià)格、高補(bǔ)償?shù)恼?。采用PPP模式后，國(guó)家不會(huì)再對(duì)其進(jìn)行高補(bǔ)償政策，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)將由投資參與方負(fù)責(zé)。這就需要項(xiàng)目投資者合理估算項(xiàng)目的利潤(rùn)，確定恰當(dāng)?shù)膬r(jià)格，避免項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)困難。

參考文獻(xiàn)

[1] 吳美紅.城市基礎(chǔ)設(shè)施融資引入PPP模式研究[D].河海大學(xué),2007.

[2] 劉向杰.公私合作項(xiàng)目的政府行為研究[D].西南交通大學(xué),2011.

[3] 彭桃花,賴國(guó)錦.PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分析與對(duì)策[J].中國(guó)工程咨詢,2004(07).

[4] 劉明菲,楊勛.PPP模式在物流項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分析[J].商場(chǎng)現(xiàn)代化,2006(13).

中圖分類號(hào)：F832.48

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2016)04(a)-079-03