李華 張華俊

一、國庫監(jiān)督現(xiàn)行模式存在的問題

盡管人民銀行國庫全國數(shù)據(jù)集中的核算模式在運(yùn)行中不斷完善、成熟，但國庫資金風(fēng)險、賬務(wù)差錯和業(yè)務(wù)不規(guī)范事項(xiàng)仍是客觀存在，國庫監(jiān)督工作對于防范業(yè)務(wù)風(fēng)險、規(guī)范業(yè)務(wù)操作起著十分重要的作用。當(dāng)前國庫監(jiān)督模式仍存在以下問題：

（一）國庫監(jiān)督方式難以脫離全面復(fù)核慣例

《中國人民銀行會計(jì)核算監(jiān)督辦法》（銀發(fā)[2010]306號，以下簡稱《辦法》）將國庫監(jiān)督定位于對核算結(jié)果實(shí)施的復(fù)核和審驗(yàn)。國庫監(jiān)督人員對于核算崗位移交或縣支庫送達(dá)的紙質(zhì)資料和系統(tǒng)傳輸?shù)碾娮淤Y料，手工逐筆進(jìn)行監(jiān)督審驗(yàn)，不區(qū)分國庫核算業(yè)務(wù)的風(fēng)險級別和重要性程度，平均用力、全面監(jiān)督，這種“眉毛胡子一把抓”的監(jiān)督方式，不利于國庫風(fēng)險監(jiān)督聚焦和業(yè)務(wù)監(jiān)督的精細(xì)化。

（二）與TCBS相匹配的監(jiān)督系統(tǒng)缺位

目前，國庫會計(jì)核算與監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)存在不同步的情況，國庫監(jiān)督手段有待健全、完備。國庫專業(yè)的配套監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)尚待跟進(jìn)，未實(shí)現(xiàn)與TCBS的連接、自動傳輸、數(shù)據(jù)共享。當(dāng)前國庫監(jiān)督業(yè)務(wù)以手工監(jiān)督為主，難以滿足防控核算資金風(fēng)險的要求。

（三）國庫監(jiān)督人員業(yè)務(wù)素質(zhì)亟須提升

盡管絕大多數(shù)人民銀行分支機(jī)構(gòu)采用“人隨業(yè)務(wù)走”的穩(wěn)健策略，但是國庫監(jiān)督工作屬于基礎(chǔ)簡單、重復(fù)機(jī)械性勞動，一直以來難有高素質(zhì)監(jiān)督人才流入。一是國庫監(jiān)督憑證審核、逐項(xiàng)錄入、檔案裝訂的工作模式，不利于監(jiān)督人員業(yè)務(wù)技能鍛煉和素質(zhì)提升。二是基于穩(wěn)健考慮，國庫監(jiān)督崗一般安排原監(jiān)督部門人員承擔(dān)，但其長期脫離一線核算業(yè)務(wù)，跟不上國庫核算方式的變化，更難以開展前瞻性監(jiān)督業(yè)務(wù)研究。

二、國庫事后監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型的必要性

（一）國庫會計(jì)核算方式變革倒逼監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型

自TCBS在全國人民銀行系統(tǒng)推廣運(yùn)行以來，實(shí)現(xiàn)了國庫會計(jì)核算數(shù)據(jù)的全國集中，國庫核算模式、資金清算方式亦發(fā)生相應(yīng)變化，核算風(fēng)險同步呈現(xiàn)出集中化、風(fēng)險層級提高等新特點(diǎn)，要求國庫監(jiān)督模式加快向核算風(fēng)險的集中控制、自動控制和過程控制過渡。相應(yīng)地對監(jiān)督方式、職能定位、風(fēng)險防控重點(diǎn)等產(chǎn)生深刻影響。

（二）全面監(jiān)督定位制約國庫風(fēng)險監(jiān)督質(zhì)效

根據(jù)《辦法》，事后監(jiān)督應(yīng)遵循全面性原則，“對人民銀行營業(yè)、國庫、貨幣金銀等部門的各項(xiàng)會計(jì)核算業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督”。在國庫業(yè)務(wù)實(shí)踐中，事后監(jiān)督方式演變?yōu)槿鎻?fù)審、平均用力的地毯式核查，使得國庫風(fēng)險性監(jiān)督難以深入，資金風(fēng)險防范流于形式。

（三）國庫監(jiān)督手段存在較大局限

與人民銀行電子化的會計(jì)營業(yè)核算監(jiān)督相比，目前國庫監(jiān)督工作主要以人工監(jiān)督為主，事后監(jiān)督電子化滯后于核算業(yè)務(wù)電算化的發(fā)展步伐，尤其是TCBS上線后，國庫監(jiān)督方式、流程未同步調(diào)整，只得依靠人工監(jiān)督，監(jiān)督工作量大，監(jiān)督質(zhì)量難以保證。

由于現(xiàn)行系統(tǒng)建設(shè)和制度設(shè)計(jì)層面上的限制，國庫監(jiān)督模式日益不能滿足核算監(jiān)督的需要，亟須探索轉(zhuǎn)型之路，重新定位和調(diào)整國庫監(jiān)督的內(nèi)涵和模式。

三、適應(yīng)新會計(jì)核算方式的事后監(jiān)督現(xiàn)實(shí)選擇

（一）總體規(guī)劃

推動全面監(jiān)督方式向風(fēng)險重點(diǎn)監(jiān)督與一般監(jiān)督相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變，在條件允許的情況下開展實(shí)時監(jiān)督，遵循適度監(jiān)督的原則，找到監(jiān)督效率和風(fēng)險控制之間的合理平衡點(diǎn)。發(fā)現(xiàn)和控制國庫資金風(fēng)險為切入點(diǎn)，形成以案件防范、錯誤性審核為核心，以規(guī)范性約束和輔助性核查為兩翼，以差錯問題整改和監(jiān)督流程優(yōu)化為目標(biāo)的“一核兩翼”的監(jiān)督模式。

（二）具體操作方案

推行人工分類或開發(fā)國庫監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)施監(jiān)督業(yè)務(wù)風(fēng)險分級，突出“一核”，涵蓋監(jiān)督業(yè)務(wù)的全部風(fēng)險環(huán)節(jié)；適度“兩翼”，對未納入重點(diǎn)監(jiān)督范圍的一般監(jiān)督內(nèi)容業(yè)務(wù)，采用比例抽取方式進(jìn)行核對審驗(yàn)。準(zhǔn)確進(jìn)行量化重點(diǎn)監(jiān)督時長和一般監(jiān)督抽取比例測算，以達(dá)到監(jiān)督投入和風(fēng)險防范的最佳平衡。

1. 基于當(dāng)前監(jiān)督模式適度調(diào)整階段。根據(jù)當(dāng)前國庫監(jiān)督系統(tǒng)暫時缺位，且監(jiān)督業(yè)務(wù)量較大的實(shí)際，改進(jìn)人工監(jiān)督方式，嘗試實(shí)施風(fēng)險監(jiān)督與一般監(jiān)督相結(jié)合的方式，即風(fēng)險業(yè)務(wù)重點(diǎn)監(jiān)督、一般業(yè)務(wù)抽樣監(jiān)督。

（1）推行分類監(jiān)督，力求監(jiān)督資源的優(yōu)化配置 。按照“分類監(jiān)督、區(qū)別對待”的原則，對已分類整理的國庫核算業(yè)務(wù)，按照風(fēng)險性程度實(shí)行相匹配的監(jiān)督深度，保持風(fēng)險性程度與監(jiān)督力度正相關(guān)。對于重點(diǎn)監(jiān)督和一般監(jiān)督的業(yè)務(wù)，監(jiān)督人員應(yīng)科學(xué)量化單筆業(yè)務(wù)的監(jiān)督時間和范圍。如國庫預(yù)算撥款憑證、大小額往賬清單等資金出口類業(yè)務(wù)應(yīng)實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督；預(yù)算收入、調(diào)撥收入等資金入口類業(yè)務(wù)可作為一般業(yè)務(wù)監(jiān)督。

（2）厘清國庫監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，避免監(jiān)督職能交叉重疊。根據(jù)《辦法》規(guī)定，會計(jì)核算監(jiān)督應(yīng)事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合。因此，業(yè)務(wù)受理時的柜面監(jiān)督、業(yè)務(wù)處理過程的風(fēng)險控制和核算結(jié)果的復(fù)核和審驗(yàn)三個環(huán)節(jié)應(yīng)各有側(cè)重，事后監(jiān)督應(yīng)厘清與其他環(huán)節(jié)的監(jiān)督職責(zé)，避免監(jiān)督職能的交叉重疊，造成監(jiān)督資源浪費(fèi)。

（3）有效運(yùn)用監(jiān)督方法，多維度提升監(jiān)督質(zhì)效。除會計(jì)憑證監(jiān)督外，參數(shù)監(jiān)督和對賬監(jiān)督應(yīng)作為重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容，日志監(jiān)督可作為輔助性監(jiān)督手段。對賬務(wù)核對的真實(shí)性、一致性、及時性應(yīng)予以重點(diǎn)監(jiān)督；對于“牽一發(fā)而動全身”的參數(shù)變化，應(yīng)依據(jù)政策文件和《重大會計(jì)事項(xiàng)或會計(jì)業(yè)務(wù)變更通知書》予以重點(diǎn)審驗(yàn)。

2. 電子化監(jiān)督系統(tǒng)全面建設(shè)階段。開發(fā)先進(jìn)的電子化監(jiān)督系統(tǒng)，除核算系統(tǒng)完全自動化處理的業(yè)務(wù)外，根據(jù)風(fēng)險程度對所監(jiān)督的全部核算數(shù)據(jù)進(jìn)行量化分類。按照業(yè)務(wù)大類、業(yè)務(wù)種類、要素風(fēng)險值等屬性，劃分為風(fēng)險性（重點(diǎn)性）業(yè)務(wù)、一般性業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)三個類別，分別按照不同的監(jiān)督比例實(shí)施監(jiān)督；設(shè)計(jì)實(shí)時監(jiān)督模式，前移風(fēng)險監(jiān)督關(guān)口，對監(jiān)督結(jié)果進(jìn)行分析評審。若發(fā)現(xiàn)差錯問題，及時反饋核算崗位或縣支庫進(jìn)行整改，并據(jù)以優(yōu)化改進(jìn)監(jiān)督方法、方案。

（1）推進(jìn)信息技術(shù)監(jiān)督，量化監(jiān)督數(shù)據(jù)抽取比例。利用國庫核算數(shù)據(jù)全國集中的優(yōu)勢，構(gòu)建齊備的電子化監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)國庫監(jiān)督系統(tǒng)的全國集中，并與TCBS聯(lián)通對接。依托監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險性業(yè)務(wù)和一般性業(yè)務(wù)的組合監(jiān)督模式。其難題在于合理測度并設(shè)定一般監(jiān)督數(shù)據(jù)抽取比例（風(fēng)險性業(yè)務(wù)100%監(jiān)督），實(shí)施參數(shù)化管理以適應(yīng)核算業(yè)務(wù)的變化。

（2）培育專家評審型監(jiān)督機(jī)制，提升監(jiān)督工作層次。國庫監(jiān)督應(yīng)改變以往單純核算復(fù)審的角色，摒棄“重操作輕分析”、“全而不精”的監(jiān)督習(xí)慣，樹立風(fēng)險監(jiān)督、分類實(shí)施、輕重有別、專業(yè)分析的思路，打造“專家”型監(jiān)督分析團(tuán)隊(duì)，提升國庫集中監(jiān)督工作層次。

（3）發(fā)揮數(shù)據(jù)倉庫優(yōu)勢，加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析水平。國庫監(jiān)督承擔(dān)著國庫會計(jì)核算檔案最終形成的職能。TCBS核算數(shù)據(jù)遵循“物理上集中存儲、邏輯上按需取用”的模式，設(shè)計(jì)開發(fā)的國庫監(jiān)督系統(tǒng)應(yīng)按照權(quán)限查詢國庫核算電子檔案，具有數(shù)據(jù)倉庫優(yōu)勢。應(yīng)與國庫統(tǒng)計(jì)分析、會計(jì)分析相配合，大力開展監(jiān)督業(yè)務(wù)分析，深度推進(jìn)核算業(yè)務(wù)質(zhì)量提高，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供數(shù)據(jù)支持和有益借鑒。