陳永昌

十八屆五中全會后，如何履行政府職能，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是下一步市場經(jīng)濟發(fā)展的主旋律。市場經(jīng)濟條件下政府作用的內(nèi)涵和要義，決定其必須轉(zhuǎn)變職能，重新定位，以適應市場經(jīng)濟的需求。

一、目前政府職能與市場經(jīng)濟需求不對位

我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌之后，遇到深層次的體制障礙，即政府行為過重，對微觀經(jīng)濟干預太深，行政審批色彩太濃，政企不分，從而阻礙了市場化改革向縱深發(fā)展。改革開放三十多年來，我國在行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能上做了大量工作，取得了很大進展。加快行政體制改革，構建服務型政府，日益成為更多政府的共識和行為。但深層次看，我國政府仍然沿襲遺留了計劃經(jīng)濟萬能強勢大政府的思維和格局。政府是萬能的社會主宰，無事不管，無處不包，導致政府職能改革滯后，既加大了行政成本，降低了行政效率，又惡化了地方經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，阻礙了市場化改革向縱深發(fā)展。從目前來看，我國政府職能定位與市場經(jīng)濟客觀規(guī)律的內(nèi)在要求相比，還存在著五個錯位，政府職能的改革和轉(zhuǎn)變?nèi)沃囟肋h。

（一）個人多元化需求與社會公共需求未能公開提供

按照市場經(jīng)濟法則，個人的多元化需求，如物質(zhì)、文化、精神等需求要由市場提供。市場塑造多元化的經(jīng)營主體，企業(yè)按照價值規(guī)律，根據(jù)市場上個人多元化需求來配置資源，通過鼓勵競爭，刺激生產(chǎn)，由賣方市場變成買方市場，給個人提供更多的物質(zhì)、文化、精神上的需求。而社會公共需求則要由政府提供，政府運用公共財政手段，負責為社會提供公共產(chǎn)品、公共安全、公共管理和公共服務。所以財政體制改革取向應該是公共財政體系，政府職能定位應該是公共服務型政府。但我國由于受計劃經(jīng)濟影響，政府對微觀經(jīng)濟干預太深，使個人多元化需求和社會公共需求混為一體，都由政府一攬子提供，這樣政府活得很累，公共產(chǎn)品需求供求矛盾很大；企業(yè)被管得很死，動力不足，發(fā)展乏力；個人多樣化需求也無法得到提供和滿足。這種職能交叉錯位的現(xiàn)象，是政企不分的真正根源，也是兩種需求在供給上錯位的具體表現(xiàn)。

（二）社會的發(fā)展要兼顧效率與公平

效率出發(fā)展，公平出和諧。只有追求效率，才能提供更多的產(chǎn)品，創(chuàng)造更多的財富，實現(xiàn)更高的效率，經(jīng)濟才能發(fā)展繁榮；只有提倡社會公平，維護社會正義，社會才能和諧穩(wěn)定、長治久安。但目前這種效率與公平?jīng)]做到均衡。市場經(jīng)濟對市場的手和政府的手分工是明確的，即市場負責效率，競爭促發(fā)展；政府維護正義和公平，構建和諧社會。市場經(jīng)濟要競爭求發(fā)展，追求效率是天經(jīng)地義的，又難免會帶來負面效應，即產(chǎn)生分配不公和兩極分化。這種市場經(jīng)濟本身的負面效應需要政府來補益，具體體現(xiàn)為：政府要通過二次分配調(diào)節(jié)公平，大力救助弱勢群體，發(fā)展健全社會保障事業(yè)，為社會提供公共需求，確保社會公平和穩(wěn)定。所以科學發(fā)展觀要求一手抓發(fā)展求效率，一手抓公平求和諧，科學發(fā)展是和諧的發(fā)展，這是黨的第三代領導集體對黨執(zhí)政思路的創(chuàng)新和發(fā)展。

（三）企業(yè)和政府要各司其職

市場經(jīng)濟國度里，企業(yè)和民眾是創(chuàng)造財富的主體，政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體，但是現(xiàn)在這兩個主體錯位。很多地方政府都在殫精竭慮地忙乎拉資金、上項目、求速度、謀發(fā)展，把自己當作社會的主宰和創(chuàng)造財富的主體，把自己的工作熱點放在企業(yè)和民眾應該做的事情上，反而忽略了自己應該是創(chuàng)造環(huán)境的主體之作用。政府行為要撤出微觀經(jīng)濟，集中精力建環(huán)境、給政策、搭平臺、給機會，號召全民創(chuàng)業(yè)，溫州的發(fā)展模式就是一個全民創(chuàng)業(yè)的典型例證。市場經(jīng)濟國度里，政府職責是集中精力營造小氣候，發(fā)育軟環(huán)境。各地方發(fā)展缺資金和人才，資金和人才都是候鳥，哪里氣候好就往哪里飛，政府職責就是要建設好公共基礎設施的硬環(huán)境和招商引資的軟環(huán)境，栽好梧桐樹，引來金鳳凰。通過小氣候和軟環(huán)境，招商引資，形成資金的洼地效應和人才的高地效應，加快發(fā)展?，F(xiàn)在的政府行為既有對微觀經(jīng)濟管制的越位，又有公共服務的缺位，是典型的錯位形態(tài)。政府職責要提倡“三多三少”，即多引資少投資，多建環(huán)境少建企業(yè)，多管服務少管審批。這樣在兩個主體上才能分工明確，更好地確定政府創(chuàng)造環(huán)境的主體感和鼓勵扶持民眾創(chuàng)造財富的責任感，推動經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

（四）讓市場配置資源

市場經(jīng)濟就是要確立市場在配置資源中的基礎性作用。但在實際操作中，政府往往錯位，仍然把自己當作配置資源的主體。計劃經(jīng)濟年代，政府是萬能強勢型大政府，中央集權的管理體制，政府來配置資源，那么向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌就要完成這個主體的轉(zhuǎn)變?？墒俏覀冋毮芨母餃螅ぷ鳠狳c還在拉資金、上項目、謀政績上，千方百計擴大政府權力，強化政府作用配置資源，這樣就沖淡了市場配置資源的基礎作用，淡化并擠出了價值規(guī)律的作用和影響，引發(fā)了一大批重復建設項目，導致政府主導越深，配置資源作用越強，重復建設的項目就越多，用這種舊體制謀發(fā)展最后欲速則不達。在投資的實施過程中，要明確市場在配置資源中的基礎性作用，注重淡化政府行為，強化市場行為，真正按客觀規(guī)律辦事，才能力戒新一輪重復建設，提高投資效益和質(zhì)量。

（五）市場調(diào)解利益分配之后，政府應解決二次分配問題

任何社會都有分配上的差異，都有富人的價值取向和窮人的生存權利，問題是二者的事怎么去辦理解決。按照市場法則，富人的事應該用市場的辦法來解決，窮人的事要由政府公共財政來解決。這樣明確分工，分類指導，各得其所，各得其樂，才能保穩(wěn)定促發(fā)展。

二、政府職能的五個定位

（一）政府負責調(diào)研，制定發(fā)展規(guī)劃

黨的十八屆五中全會專題為十三五規(guī)劃提出了建議，指導國務院精準制定十三五規(guī)劃，全面建成小康社會，引領經(jīng)濟實現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、綠色、共享五個新發(fā)展。這就是政府第一職能的成功體現(xiàn)。

（二）政府由主導變?yōu)橐龑?/p>

要主動讓位于市場，發(fā)揮主導作用。政府要主動減政、減人、減權，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，讓企業(yè)減負前行，做大市場主體。我國目前在國內(nèi)外新經(jīng)濟格局中，正在謀劃推進深層次的主導轉(zhuǎn)型，需要多加關注。一是經(jīng)濟發(fā)展的動力源要有過去的要素趨動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新趨動為主導上來；二是經(jīng)濟增長要由投資主導轉(zhuǎn)型消費主導上來，正確處理和發(fā)揮好三駕馬車的作用；三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構要由工業(yè)主導轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務業(yè)為主導上來；四是互聯(lián)網(wǎng)技術要由IT（信息化）主導轉(zhuǎn)向DT（數(shù)據(jù)化）為主導上來；注重用互聯(lián)網(wǎng)新技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)；五是引領經(jīng)濟要由政府主導轉(zhuǎn)向市場主導上來，今后政府對經(jīng)濟要多引導、少主導。為此，政府要著力改革計劃經(jīng)濟留下的舊體制、舊機制，不再做萬能強勢大政府，真正建立大市場、小政府的新格局，中國南北方的發(fā)展差距恰恰在于此；第二輪東北振興關鍵的改革點也在于此。

（三）政府讓位于市場

政府不再是配置資源的包攬者，讓位于市場；真正讓市場在配置資源上起決定性作用；真正運用價值規(guī)律，科學合理配置資源，徹底根治由于政府審批資金和項目帶來的重復建設和產(chǎn)能過剩頑癥，中國經(jīng)濟才能健康的可持續(xù)發(fā)展。

（四）充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用

政府的第四個職能就是充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，政府對經(jīng)濟工作需要抓大事、抓方向，不能管得過多、過亂、過細、過死，應該集中精力研究宏觀調(diào)控，科學及時分析經(jīng)濟走勢，制定出臺相應的財政政策、貨幣政策和稅收政策，形成疊加組合效應，引導經(jīng)濟健康發(fā)展。政府從中制定組合政策，搭建政策平臺，以此指導和引領經(jīng)濟良性發(fā)展。

（五）政府著力加強法制建設，維護市場秩序，強調(diào)市場競爭的公開性和公平性

實踐證明，市場經(jīng)濟是產(chǎn)權經(jīng)濟、誠信經(jīng)濟、競爭經(jīng)濟和法治經(jīng)濟，需要一個規(guī)范的法制環(huán)境來建設一個高端的市場經(jīng)濟。我國是帶著計劃經(jīng)濟的舊胎記向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的?，F(xiàn)在急需建設現(xiàn)代治理體系，整頓和維護市場秩序，打擊一些地方出現(xiàn)的造假行為和欺詐行為，規(guī)范市場秩序，這正是需要政府的法制建設加以維護和保障。

三、運用政府職能和市場機制解決重大社會問題

近幾年社會上出現(xiàn)了一些新問題，較典型的就是“三難三貴”，即上學難、上學貴，看病難、買藥貴，住房難、買房貴，被群眾稱為新時期的新“三座大山”，是北京兩會連續(xù)三年熱議的題目。但是始終沒有解決好，究其原因，就是政府把富人的事和窮人的事攪和在一起，都想一攬子包辦，在計劃與市場之間跳來跳去走極端，導致始終難有大的突破。例如醫(yī)療體制改革就是這樣。計劃經(jīng)濟年代，為了體現(xiàn)社會制度優(yōu)越性，提倡全民醫(yī)保，包括農(nóng)村搞合作醫(yī)療，政府想全包起來，但是由于發(fā)展慢、效率低、窮財政，最后包不住了，只得告別計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟。然而轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟后出現(xiàn)了新的偏向，即：把醫(yī)療改革一股腦推向市場，全部用市場來解決問題，造成看病難、買藥貴，人們都在渴盼這個方案能夠科學體現(xiàn)，富人無所謂，窮人受不了，意見一大堆。政府看到群眾意見這么大，又跳回到計劃經(jīng)濟老思路，重新搞全民醫(yī)保。這次出臺的醫(yī)改方案征求意見，歷經(jīng)七百多天，19個部委參與。政府職能在市場經(jīng)濟中的精準定位。

筆者認為，解決這個問題的思路應該在分工上有所界定，由市場提供高價位、高服務解決富人的需求，富人花錢買身份和尊嚴，不會有意見；公共財政提供低價位、平民服務解決窮人的看病需求，窮人得到公共財政的陽光，自然也不會有意見。例如在醫(yī)院建設上，一是由民間資本建立一批高檔私立醫(yī)院，面向高收入者提供高檔次、高價位服務；二是由公共財政出資建立一批公立平民醫(yī)院，面向中低收入者提供平民化、低價位服務，政府財政撥足款，不準以醫(yī)養(yǎng)藥，不準醫(yī)生開大處方吃回扣，平民的醫(yī)療才能解決；三是由慈善機構建立一批慈善醫(yī)院，面對殘疾人和貧困低保者實行免費醫(yī)療。這三類醫(yī)院按照不同分工解決各層次人群的需求，這樣才能各得其所，各得其樂，社會才能平穩(wěn)發(fā)展。

目前，解決“三難三貴”問題的改革方案存在一個誤區(qū)，就是都讓主管部門制定方案，這些部門首先考慮的是擴大部門既得利益和審批權力，這樣制定出的方案都帶有濃厚的部門管制色彩，平民是接受不了的，也很難體現(xiàn)政府的親民意向。這幾年“三難三貴”問題始終沒有解決好，三大改革方案很難順利出臺，就是這種認識和體制上的誤區(qū)造成的。我們向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌已有三十年時間，花錢買教訓投入了巨額學費，現(xiàn)在應該重新按照科學發(fā)展觀的思路，進行分類指導，切實解決以上五個問題中存在的政府職能錯位，過多干預企業(yè)、干預市場、干預民眾造成的誤區(qū)和損失，市場化改革才能柳暗花明，走出一條新路來。

總而言之，政府要在市場經(jīng)濟中精準定位，積極主動發(fā)揮五大作用。要注重解決部分干部滋生的“千方百計躲事不干事”的新心態(tài)，在崗位上不作為的新常態(tài)。想辦法正面調(diào)動干部的積極性，積極積累發(fā)展正能量，扼制經(jīng)濟下滑，實現(xiàn)五個新發(fā)展。

[責任編輯：高治平]