王建華

導(dǎo)語(yǔ)：沒(méi)有哪一個(gè)行政環(huán)節(jié)像財(cái)政這樣牽一發(fā)而動(dòng)全身，必然備受公眾矚目并天然地需要接受公共監(jiān)督。

眾所周知，公共財(cái)政是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)命題。一國(guó)財(cái)政的好壞取決于該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和相應(yīng)的制度安排。《公共財(cái)政的政治過(guò)程》給我們提供了一個(gè)全新的視角，不僅從財(cái)政活動(dòng)的政治邏輯和屬性出發(fā)，而且結(jié)合我國(guó)的政治文化轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代民主制度的興起，詳細(xì)探討了政府體制、政府價(jià)值取向和利益分配機(jī)制對(duì)公共財(cái)政及公共預(yù)算的作用和影響，提出政府行為規(guī)范、中央與地方關(guān)系構(gòu)建、財(cái)政決策公共化和程序化、法制建設(shè)等是現(xiàn)代財(cái)政制度建立不可或缺的重要內(nèi)容。

決策者要體察民意

提起土地財(cái)政、財(cái)政赤字，大家可能都耳熟能詳，這不只是與政府部門重大決策利害攸關(guān)，而且與老百姓的生活息息相關(guān)。尤其是 “土地財(cái)政”，可以說(shuō)是過(guò)去十多年來(lái)出現(xiàn)頻率最高的一個(gè)詞，它既是中國(guó)式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展模式的縮影，又切實(shí)影響著地方政府、開發(fā)商甚至老百姓的行為邏輯。正因?yàn)檫@種模式在實(shí)際發(fā)展中積累的矛盾和問(wèn)題，如征地補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)、房?jī)r(jià)居高不下等問(wèn)題，已經(jīng)無(wú)可避免地從經(jīng)濟(jì)層面延伸到對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和諧構(gòu)成威脅。在這種背景下，土地財(cái)政改革日益提上議事日程，但對(duì)“土地財(cái)政”模式能不能延續(xù)、今后如何改造退出等方面，當(dāng)前仍存在較大爭(zhēng)議。

對(duì)此，《公共財(cái)政的政治過(guò)程》的相關(guān)章節(jié)有著比較詳細(xì)的分析和闡述。它在具體分析政府改革背景下公共財(cái)政發(fā)展路徑的基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前國(guó)家財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)際提出了一系列行之有效的思路和措施。如“土地財(cái)政”存在的主要原因是目前執(zhí)行的分稅制無(wú)法滿足地方政府財(cái)政支出的需求，導(dǎo)致財(cái)政收支失衡，地方政府迫不得已采取的一種選擇?！耙敫淖冞@種狀況，必須對(duì)現(xiàn)有分稅制進(jìn)行改革，建立新的分稅體制，或增設(shè)地方稅種，以解決地方日益增加的財(cái)政支出與收入不相吻合的矛盾?！?/p>

與之同時(shí)，作者認(rèn)為一種深刻反映時(shí)代精神的社會(huì)文化形態(tài)對(duì)政治生態(tài)的建設(shè)有著不可替代的引領(lǐng)作用。有什么樣的文化形態(tài)，就有什么樣的政治生態(tài)。當(dāng)今社會(huì)，參與型政治文化高度發(fā)達(dá)。隨著人們參與政治的程度日益提高及對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品的需求日益增加，客觀上要求財(cái)政制度的規(guī)范和健全，公共財(cái)政成為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、籌集資金、改善公共產(chǎn)品供應(yīng)的一種主要手段。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的歷程普遍驗(yàn)證了“政治文化與財(cái)政制度的良性互動(dòng)，發(fā)達(dá)的公民政治文化有力推動(dòng)著公共財(cái)政活動(dòng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，公共財(cái)政活動(dòng)的核心環(huán)節(jié)——預(yù)算更是需要公民的參與和監(jiān)督。”

對(duì)民主的訴求同樣深刻映像到財(cái)政過(guò)程中，無(wú)時(shí)無(wú)刻不提醒著現(xiàn)代政府中的決策者要體察民意、審慎決擇。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)中，沒(méi)有哪一個(gè)行政環(huán)節(jié)像財(cái)政這樣牽一發(fā)而動(dòng)全身，必然備受公眾矚目并天然地需要接受公共監(jiān)督?！肮裨谝婪{稅后，就有權(quán)利了解稅款的去向和用途，監(jiān)督政府的財(cái)政收支行為。而現(xiàn)實(shí)情況是公民無(wú)從掌握政府的公共收支信息，特別是一些預(yù)算外收入，更成為監(jiān)督的盲區(qū)。政府預(yù)算也往往編制粗糙、籠統(tǒng)，執(zhí)行過(guò)程隨意，各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算、決算的審查流于形式，沒(méi)有強(qiáng)制性，軟約束導(dǎo)致缺乏有效的問(wèn)責(zé)、監(jiān)督機(jī)制”?！盀榱藢?shí)現(xiàn)財(cái)政民主，就必須強(qiáng)化人民代表大會(huì)的立法監(jiān)督職能及對(duì)財(cái)政預(yù)算決算的審批權(quán)，尤其是將預(yù)算外收支納入監(jiān)管范圍。另外，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)財(cái)政公益訴訟制度的建立，即納稅人就公共資金違規(guī)使用現(xiàn)象提起公益訴訟。”

現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建

具體到我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建，作者提出首先要堅(jiān)持一些基本原則。如數(shù)目字管理原則是現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)管理國(guó)家的基本原則，是從“從技術(shù)的角度看歷史”，現(xiàn)代化的主要特征就是實(shí)現(xiàn)“數(shù)目字管理”。 國(guó)家財(cái)政要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一征收、計(jì)算和調(diào)配，需要在度量衡的統(tǒng)一、土地的商品化、稅收的貨幣化以及人際關(guān)系的法律化等方面實(shí)現(xiàn)數(shù)目字管理。這種“技術(shù)的角度”強(qiáng)調(diào)“傳統(tǒng)體制下在法制保障方面的不足，為我國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政制度提供了一條重要思路，通過(guò)提高對(duì)制度保障、法制建設(shè)等相關(guān)問(wèn)題的重視程度，同時(shí)利用當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展為實(shí)現(xiàn)數(shù)目字管理提供的強(qiáng)大技術(shù)支持”，來(lái)切實(shí)推進(jìn)我國(guó)財(cái)政體制改革。

其次，從政治改革層面提出相應(yīng)措施，以期進(jìn)一步強(qiáng)化人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的硬約束，這是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支出改革的核心，即通過(guò)嚴(yán)格審查政府預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算安排，真正落實(shí)人大對(duì)政府預(yù)算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而現(xiàn)行體制下，人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督力度并不強(qiáng)，所以在條件成熟時(shí)，“可以通過(guò)推進(jìn)相應(yīng)的政治改革來(lái)強(qiáng)化其監(jiān)督權(quán)，如政府人事任免權(quán)可以適當(dāng)下放，實(shí)行由當(dāng)?shù)鼐用裰苯舆x舉基層政府首腦并由地方人代會(huì)直接任命的制度。這種政府首腦產(chǎn)生機(jī)制可以促使政府官員更好地反映社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好，如公共服務(wù)的具體種類、規(guī)模大小等，以充分保障當(dāng)?shù)鼐用竦墓怖?。這種權(quán)力關(guān)系改革，一方面包括黨、人大、政府等權(quán)力之間的關(guān)系調(diào)整，另一方面是政府跟公眾之間的權(quán)力關(guān)系調(diào)整，讓更多的當(dāng)?shù)鼐用衲軈⑴c到政治過(guò)程中來(lái)。”

對(duì)當(dāng)前比較棘手的政府債務(wù)問(wèn)題，書中同樣提出了比較切實(shí)可行的解決方案。一是建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)的信貸管理，重點(diǎn)控制新增貸款規(guī)模。二是通過(guò)減持部分國(guó)有股權(quán)獲取資金，用以償還債務(wù)或支付利息。三是借助中央政府信用幫助清理部分有違約風(fēng)險(xiǎn)的地方政府債務(wù)。具體做法是將此類債務(wù)打包轉(zhuǎn)入新成立的資產(chǎn)管理公司，從而減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。類似于1999年成立的信達(dá)、華融、長(zhǎng)城、東方四大資產(chǎn)管理公司，成功剝離四大商業(yè)銀行及國(guó)家開發(fā)銀行不良資產(chǎn)。其處置不良資產(chǎn)的主要方式有債務(wù)追償、資產(chǎn)租賃、債務(wù)重組、資產(chǎn)拍賣、清償和破產(chǎn)等七大類。

古人云：“財(cái)者，為國(guó)之命而萬(wàn)事之本。國(guó)之所以存亡，事之所以成敗，常必由之。”十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。同時(shí)指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并首次提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度這一重要命題?？梢?，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，離不開財(cái)政制度現(xiàn)代化。

對(duì)“政治”一詞，孫中山曾解釋為“政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事，就是政治?！睋Q言之，國(guó)家治理現(xiàn)代化，取決于現(xiàn)代政治文明的發(fā)展程度，取決于政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系、中央與地方關(guān)系構(gòu)架的現(xiàn)代化?！豆藏?cái)政的政治過(guò)程》致力于從完整的政治運(yùn)行過(guò)程中尋求現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的科學(xué)邏輯，并見微知著，探求國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本脈絡(luò)。

（作者為南京大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長(zhǎng)，博導(dǎo)，教授。）