陳華飛 ， 洪 旗 ， 馮 健

(1.武漢市土地利用和城市空間規(guī)劃研究中心，武漢 430014；2.北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871)

“規(guī)土融合”的城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)
——基于城市規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向的方法創(chuàng)新與實(shí)踐

陳華飛1， 洪 旗1， 馮 健2

(1.武漢市土地利用和城市空間規(guī)劃研究中心，武漢 430014；2.北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871)

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城鄉(xiāng)用地爭奪的焦點(diǎn)區(qū)域和城市擴(kuò)張的前沿陣地，開展土地集約利用評(píng)價(jià)、促進(jìn)其土地的集約利用對(duì)保障城市未來發(fā)展空間至關(guān)重要。但由于城鄉(xiāng)結(jié)合部土地權(quán)屬復(fù)雜、土地利用類型多樣、開發(fā)建設(shè)活動(dòng)頻繁，城鄉(xiāng)結(jié)合部成為土地集約利用評(píng)價(jià)工作的難點(diǎn)。通過分析傳統(tǒng)的基于土地利用現(xiàn)狀的集約利用評(píng)價(jià)方法在城鄉(xiāng)結(jié)合部應(yīng)用的弊端，提出城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)的重點(diǎn)在于考慮規(guī)劃目標(biāo)的土地利用潛力挖掘，進(jìn)而構(gòu)建“規(guī)土融合”的城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)方法。結(jié)合城市規(guī)劃邊界、規(guī)劃管理單元和規(guī)劃地塊確定評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)單元，從宏觀、中觀和微觀3個(gè)層面提出包括人口、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)承載力在內(nèi)的評(píng)價(jià)體系。通過“規(guī)土融合”思想在城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)過程的融入，達(dá)到以評(píng)價(jià)促規(guī)劃、以規(guī)劃管控土地集約利用的目的。

城鄉(xiāng)結(jié)合部；規(guī)土融合；土地集約利用評(píng)價(jià)；武漢市

城鄉(xiāng)結(jié)合部是在快速城鎮(zhèn)化階段由城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素頻繁流動(dòng)導(dǎo)致城市和農(nóng)村土地逐漸交錯(cuò)形成的特殊經(jīng)濟(jì)過渡帶，其土地利用隨意性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)松散、功能混雜、建設(shè)強(qiáng)度低等問題突出。一方面，城市核心區(qū)土地資源稀缺，拓展空間有限；另一方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地浪費(fèi)明顯，土地價(jià)值難以體現(xiàn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部更需要促進(jìn)土地的節(jié)約集約，為城市空間拓展、生態(tài)防護(hù)提供充足的土地供給。因此，開展城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)其土地集約利用程度對(duì)于保障城市有序、永續(xù)發(fā)展具有非常重要的意義。

1 城鄉(xiāng)結(jié)合部的功能及土地利用特征

城鄉(xiāng)結(jié)合部在城市快速發(fā)展過程中主要承擔(dān)三方面的功能：一是人口承載功能。城鄉(xiāng)結(jié)合部通常作為主城人口的疏導(dǎo)區(qū)、外來人口聚集區(qū)以及農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的重要承載區(qū)。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。城市人口集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)空間上的不斷擴(kuò)張，城鄉(xiāng)結(jié)合部因其區(qū)位優(yōu)勢(shì)成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要拓展區(qū)。三是生態(tài)防護(hù)職能。城鄉(xiāng)結(jié)合部處于城市與農(nóng)村交界地帶，保留一定的農(nóng)用地和生態(tài)綠地，成為城市的綠化隔離帶和污染消納場所[1-2]。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市未來發(fā)展的重要拓展空間，也是城市規(guī)劃覆蓋的重要區(qū)域。

城鄉(xiāng)結(jié)合部兼具城市和鄉(xiāng)村地區(qū)的特征，在土地利用上具有其獨(dú)特性。首先，土地利用類型和結(jié)構(gòu)復(fù)雜。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市建設(shè)用地、鄉(xiāng)村建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地的復(fù)合區(qū)域，其土地利用類型的多樣性和復(fù)雜性高于單純的城市建成區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)[3]。其次，土地利用低效粗放。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部土地權(quán)屬復(fù)雜、管理相對(duì)缺失，城鎮(zhèn)化過程中“攤大餅”式的粗放發(fā)展模式在城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用上體現(xiàn)得尤為明顯，影響了其土地的節(jié)約集約利用。第三，土地用途動(dòng)態(tài)變化迅速。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展使得城鄉(xiāng)結(jié)合部內(nèi)外邊界不斷向農(nóng)村地區(qū)延伸和擴(kuò)展，土地用途變更快速而普遍，影響了土地利用的穩(wěn)定性。正因?yàn)槌青l(xiāng)結(jié)合部的獨(dú)特性，對(duì)其土地的集約利用評(píng)價(jià)既有別于城市又不同于農(nóng)村，成為評(píng)價(jià)工作的難點(diǎn)。

2 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)辨析

當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)已開展了一定的研究。荀文會(huì)等從問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，探索了中觀層面以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為評(píng)價(jià)對(duì)象和微觀層面以宗地為評(píng)價(jià)單元的城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)方法，對(duì)城鎮(zhèn)居住用地、商服用地、工業(yè)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地、特殊功能用地等不同類型土地分別構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并以沈陽市為例進(jìn)行了研究[4]。譚艷探討了綜合考慮行政區(qū)劃、現(xiàn)狀、規(guī)劃的城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍界定方法，以村鎮(zhèn)為基本評(píng)價(jià)單位構(gòu)建城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地通用的集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[5]?？傮w來看，當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)多沿用城市建設(shè)用地評(píng)價(jià)思路，評(píng)價(jià)流程為構(gòu)建指標(biāo)體系、計(jì)算綜合分值、判定集約利用類型，關(guān)注的重點(diǎn)在評(píng)價(jià)范圍、評(píng)價(jià)單元和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系上，但在潛力測(cè)算方面尚未涉及[4-9]。

從城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用特征來看，傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方法并不適應(yīng)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)。城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用類型的復(fù)雜性使以現(xiàn)狀建設(shè)用地為評(píng)價(jià)對(duì)象的傳統(tǒng)方法難以實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)范圍全覆蓋和評(píng)價(jià)結(jié)果的時(shí)效性要求。在城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用中，農(nóng)用地、待建和在建建設(shè)用地比重較大，如武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍內(nèi)農(nóng)用地占土地總面積的31.4%，待建和在建建設(shè)用地占12.47%。農(nóng)用地集約利用評(píng)價(jià)的目標(biāo)及指標(biāo)體系與建設(shè)用地有較大差異，無法沿用城市建設(shè)用地的評(píng)價(jià)方法；而待建建設(shè)用地具有不穩(wěn)定的特征，其評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)的建設(shè)強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度等指標(biāo)均無法反映土地利用的最終情況。此外，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃的較大差距使傳統(tǒng)指標(biāo)打分評(píng)價(jià)方法難以體現(xiàn)集約利用空間差異。建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)的目標(biāo)是揭示評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)不同類型用地的集約利用水平差異[8-9]，進(jìn)而促進(jìn)低效土地提高土地利用效率和效益。根據(jù)相關(guān)研究采用此種評(píng)價(jià)思路對(duì)沈陽市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地進(jìn)行評(píng)價(jià)的結(jié)論來看，土地中低度利用的面積占評(píng)價(jià)地域總面積的81.1%[4]。采用傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方法對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行評(píng)價(jià)，土地集約利用度集中在中低度利用區(qū)間，難以對(duì)各評(píng)價(jià)單元的土地利用狀況進(jìn)行區(qū)分以了解存在的問題，傳統(tǒng)基于現(xiàn)狀建設(shè)用地的評(píng)價(jià)方法無法適應(yīng)城鄉(xiāng)結(jié)合部集約利用評(píng)價(jià)需求。

傳統(tǒng)的評(píng)價(jià)思路是基于問題導(dǎo)向，即針對(duì)土地利用現(xiàn)狀中存在的問題，通過評(píng)價(jià)確定中低度利用土地以及制定土地節(jié)約集約利用策略，此種方法與土地利用情況基本穩(wěn)定的城市建成區(qū)評(píng)價(jià)方法一致。但對(duì)于土地利用情況一直處在動(dòng)態(tài)變化中的城鄉(xiāng)結(jié)合部，某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)的評(píng)價(jià)結(jié)果無法反映土地的真實(shí)利用情況；且未建成用地占比較高，評(píng)價(jià)結(jié)果以中低度利用為主是顯而易見的，無法指導(dǎo)政策措施的制定。因此，需要改變問題導(dǎo)向的評(píng)價(jià)思想。

土地節(jié)約集約利用的核心目標(biāo)是提高土地利用效率和效益[10]，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)雖然無需評(píng)判現(xiàn)狀集約利用程度，但可以通過評(píng)價(jià)判別城鄉(xiāng)結(jié)合部土地在未來城市建設(shè)中可以發(fā)揮的最大效益。城鄉(xiāng)結(jié)合部在城市中承擔(dān)了人口承載、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的功能，土地集約利用評(píng)價(jià)的目標(biāo)應(yīng)明確為評(píng)價(jià)土地在人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面可以發(fā)揮的效益。城市規(guī)劃通過確定土地利用類型、建設(shè)強(qiáng)度、綠地系統(tǒng)等決定了城鄉(xiāng)結(jié)合部土地承載的人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等利用方向和利用程度。因此，判斷城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地集約利用程度可以規(guī)劃目標(biāo)為導(dǎo)向，判斷其土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)對(duì)比可提升的空間，即評(píng)價(jià)其土地集約利用的潛力。

綜上所述，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)應(yīng)從“規(guī)土融合”的角度出發(fā)?！耙?guī)土融合”是指將城市規(guī)劃與土地利用相結(jié)合，突破當(dāng)前“就土地談土地”而導(dǎo)致評(píng)價(jià)成果應(yīng)用局限性的問題，從規(guī)劃引導(dǎo)、土地管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面開展評(píng)價(jià)工作。城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)應(yīng)從土地、人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的角度發(fā)掘城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用的潛力，找尋其規(guī)劃實(shí)施過程中應(yīng)避免的土地不集約問題，制定基于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的土地管理策略，從而在城鄉(xiāng)結(jié)合部土地動(dòng)態(tài)利用的過程中提升土地的綜合效益，促進(jìn)節(jié)約集約利用和可持續(xù)發(fā)展。

3 基于城市規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向的方法創(chuàng)新

3.1 “規(guī)土融合”的評(píng)價(jià)思路

針對(duì)傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方法應(yīng)用于城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約評(píng)價(jià)存在的問題，“規(guī)土融合”的評(píng)價(jià)思路是以測(cè)算規(guī)劃潛力代替測(cè)算集約利用度、以規(guī)劃地塊評(píng)價(jià)代替現(xiàn)狀地塊評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)集約利用評(píng)價(jià)與規(guī)劃對(duì)接。

第一，以測(cè)算規(guī)劃潛力代替?zhèn)鹘y(tǒng)集約利用度。針對(duì)采用傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方法的評(píng)價(jià)結(jié)果均以中、低度利用類型為主而難以體現(xiàn)集約利用空間差異和指導(dǎo)實(shí)際土地利用的問題，以促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用為出發(fā)點(diǎn)，以測(cè)算規(guī)劃目標(biāo)與現(xiàn)狀值的差值即規(guī)劃潛力空間來體現(xiàn)土地集約利用程度，潛力越大表明土地利用越低效，潛力越小表明土地利用越高效，以潛力高低明確未來土地利用空間和可改進(jìn)的方向。

第二，以規(guī)劃地塊代替?zhèn)鹘y(tǒng)現(xiàn)狀地塊評(píng)價(jià)單元。針對(duì)傳統(tǒng)以現(xiàn)狀地塊為評(píng)價(jià)單元會(huì)由于土地利用現(xiàn)狀的不穩(wěn)定性導(dǎo)致評(píng)價(jià)時(shí)效性較短的問題，以規(guī)劃編制管理單元、規(guī)劃地塊等為評(píng)價(jià)單元，一方面實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)單元的穩(wěn)定性，另一方面充分對(duì)接規(guī)劃并保證成果時(shí)效性。

3.2 評(píng)價(jià)體系與評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建

當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部評(píng)價(jià)主要停留在宏觀層面的評(píng)價(jià)，整體揭示集約利用程度。為充分體現(xiàn)潛力評(píng)價(jià)在空間上的落實(shí)，分別從宏觀、中觀和微觀3個(gè)層面構(gòu)建城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)體系(圖1)，揭示城鄉(xiāng)結(jié)合部城市發(fā)展及承載空間，在宏觀層面盤清新增建設(shè)用地潛力和存量建設(shè)用地潛力，正確引導(dǎo)土地供給和使用方向，在中觀和微觀層面充分了解潛力的具體空間，最大程度地釋放土地利用潛力空間。

圖1 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)體系Fig.1 Land intensive evaluation system of urban-rural areas

宏觀層面總體評(píng)價(jià)主要解決可開發(fā)改造用地的潛力規(guī)模，包括新增建設(shè)用地和存量建設(shè)用地潛力，中觀和微觀層面評(píng)價(jià)解決可開發(fā)改造用地的初級(jí)利用(開發(fā)建設(shè))潛力和次級(jí)利用(產(chǎn)出效益)潛力，初級(jí)利用潛力包括強(qiáng)度潛力、區(qū)位潛力和土地價(jià)值潛力，次級(jí)利用潛力包括社會(huì)效益潛力、經(jīng)濟(jì)效益潛力和生態(tài)效益潛力。強(qiáng)度潛力是指通過提高現(xiàn)狀容積率，使其向規(guī)劃目標(biāo)提升而得到的潛力；區(qū)位潛力是指基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)促進(jìn)區(qū)位改善的潛力；土地價(jià)值潛力是指區(qū)位條件改善使土地價(jià)值提高的潛力；社會(huì)效益潛力以可增加的人口承載潛力來測(cè)算；經(jīng)濟(jì)效益潛力以可增加的GDP來測(cè)算；生態(tài)效益潛力以可增加的公園與綠地來測(cè)算(表1)。

表1 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用潛力評(píng)價(jià)指標(biāo)Tab.1 Evaluation index of land intensive potential of urban-rural areas

3.3 評(píng)價(jià)范圍與評(píng)價(jià)單元

目前國內(nèi)對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍的確定有以下方法：一是以行政界限為劃分依據(jù)；二是將建成區(qū)邊界線向外擴(kuò)展5～10 km的范圍作為城鄉(xiāng)結(jié)合部的范圍；三是以城市交通網(wǎng)最外道路作為城鄉(xiāng)結(jié)合部的內(nèi)邊界；四是采取定量指標(biāo)計(jì)算的方法，包括人口密度梯度率分析法、斷裂點(diǎn)分析法、景觀紊亂度分析法、突變檢測(cè)分析法[11-12]。總體而言，這些方法均是基于現(xiàn)狀考慮，從行政管轄范圍以及土地、景觀現(xiàn)狀的差異來劃分城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍。

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市發(fā)展的重要空間，也是規(guī)劃實(shí)施的空間。在集約利用評(píng)價(jià)工作地域劃分時(shí)應(yīng)考慮與規(guī)劃對(duì)接，盡可能在規(guī)劃邊界范圍內(nèi)便于集約利用評(píng)價(jià)成果能應(yīng)用于規(guī)劃實(shí)施，也便于評(píng)價(jià)指標(biāo)目標(biāo)值能與規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行對(duì)接，做到以評(píng)價(jià)促規(guī)劃、以規(guī)劃管控土地集約利用。因此，針對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的復(fù)雜性及城鄉(xiāng)結(jié)合部動(dòng)態(tài)變化性，城鄉(xiāng)結(jié)合部邊界劃分應(yīng)做到“剛性”與“彈性”的結(jié)合?！皠傂浴本褪且砸?guī)劃管控的重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橐罁?jù)，包括城市規(guī)劃范圍內(nèi)的區(qū)域和未來城市建設(shè)擴(kuò)張的重點(diǎn)區(qū)域；“彈性”是要能體現(xiàn)各城市發(fā)展特征及階段差異，綜合考慮區(qū)域差異性、區(qū)域相似性、可行性以及相對(duì)穩(wěn)定性，選取建設(shè)用地比例、農(nóng)用地比例、景觀多樣性等指標(biāo)進(jìn)行綜合判別。

針對(duì)評(píng)價(jià)范圍及尺度的差異，一般評(píng)價(jià)范圍較大的區(qū)域采用宏、中觀評(píng)價(jià)體系，可以規(guī)劃管理單元或規(guī)劃功能區(qū)為評(píng)價(jià)基本單元；評(píng)價(jià)范圍相對(duì)較小時(shí)可采用宏、微觀評(píng)價(jià)體系，以規(guī)劃地塊為評(píng)價(jià)單元。

3.4 評(píng)價(jià)綜合潛力測(cè)算

為綜合體現(xiàn)各評(píng)價(jià)單元土地集約利用狀況，反映城鄉(xiāng)結(jié)合部不同尺度空間的集約利用情況，以各評(píng)價(jià)單元相對(duì)潛力為基礎(chǔ)，采用加權(quán)多因素綜合評(píng)價(jià)的方法測(cè)算土地集約利用綜合潛力。其中，中觀層面功能區(qū)綜合的潛力內(nèi)容有強(qiáng)度潛力、區(qū)位潛力、土地價(jià)值潛力、社會(huì)效益潛力、經(jīng)濟(jì)效益潛力以及生態(tài)效益潛力。微觀層面規(guī)劃地塊綜合的潛力內(nèi)容有強(qiáng)度潛力、區(qū)位潛力、土地價(jià)值潛力、社會(huì)效益潛力、經(jīng)濟(jì)效益潛力，并考慮各地塊規(guī)劃用地的固定性，針對(duì)不同用途規(guī)劃地塊分別設(shè)定綜合潛力測(cè)算內(nèi)容(表2)。

表2 規(guī)劃地塊綜合潛力測(cè)算內(nèi)容Tab.2 Content of comprehensive potential calculation of the planned plot

4 武漢市“規(guī)土融合”的評(píng)價(jià)實(shí)踐

武漢市當(dāng)前處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，2015年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到79.4%。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)不斷向城市郊區(qū)和周邊村鎮(zhèn)區(qū)域拓展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張明顯，近5年年均增長40 km2左右，增速處于歷史最高期。城鄉(xiāng)結(jié)合部的形成是城市空間擴(kuò)張的結(jié)果，武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍一直處于“農(nóng)村社區(qū)—城鎮(zhèn)新郊區(qū)—城區(qū)”的動(dòng)態(tài)、梯次演進(jìn)過程中，同時(shí)也出現(xiàn)跳躍式增長態(tài)勢(shì)。武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部是主城人口承載的重要空間，如后湖、南湖地區(qū)分別承載了18萬，43萬人；也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間，武漢市劃定的工業(yè)示范園均處于城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域；又是生態(tài)涵養(yǎng)、環(huán)境緩沖的重要空間，《武漢市城市總體規(guī)劃(2010—2020年)》規(guī)劃的六大生態(tài)綠楔均集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部。但武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用結(jié)構(gòu)不合理、效率低下、生態(tài)環(huán)境差等問題突出，武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)是解決當(dāng)前城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地需求壓力的需要，是保護(hù)生態(tài)、促進(jìn)可持續(xù)利用土地、防止城市盲目擴(kuò)張的需要，更是增進(jìn)城鄉(xiāng)融合、優(yōu)化土地配置、提高土地利用效率的需要。

4.1 范圍確定

通過選取建設(shè)用地比例、農(nóng)用地比例、景觀多樣性3個(gè)指標(biāo)，對(duì)武漢市13個(gè)行政區(qū)2 620個(gè)行政村(社區(qū))土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，采取聚類分析法綜合確定城鄉(xiāng)結(jié)合部的范圍(圖2)，確定建設(shè)用地比例在36.55%～74.97%之間的區(qū)域?yàn)槌青l(xiāng)結(jié)合部，武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部呈現(xiàn)兩種類型:一是地處主城區(qū)外圍的、與城區(qū)接壤、聯(lián)接城鄉(xiāng)的交接地帶； 二是地處新城區(qū)中，雖不與城區(qū)接壤，但卻是主城區(qū)空間擴(kuò)展的新城組團(tuán)，是新城區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心。為保證城鄉(xiāng)結(jié)合部與規(guī)劃對(duì)接，對(duì)范圍進(jìn)行定性修正，外邊界以城市規(guī)劃或土地利用總體規(guī)劃范圍，內(nèi)邊界考慮主要道路和明顯地物界限(含規(guī)劃)，最終確定武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部包括主城區(qū)和新城區(qū)，主城區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍178.88 km2，新城區(qū)選取漢南區(qū)作為試點(diǎn)，范圍為50.53 km2。

圖2 城鄉(xiāng)結(jié)合部聚類分析結(jié)果Fig.2 Results of cluster analysis in urban-rural areas

4.2 潛力評(píng)價(jià)

武漢市主城區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部從總體和功能區(qū)兩個(gè)層面進(jìn)行評(píng)價(jià)，漢南區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部從總體和地塊兩個(gè)層面進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過潛力評(píng)價(jià)，武漢市主城區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部可利用土地潛力達(dá)到118 km2，可增加建筑量7 165.87 m3(是現(xiàn)狀的2倍)，可承載人口102.52萬人，可增加GDP 4 498億元(是目前的4倍)(表3)；漢南區(qū)可利用土地潛力達(dá)20 km2(占規(guī)劃建設(shè)用地的39%)，可建設(shè)建筑量3 344.36萬m3(是現(xiàn)狀的3倍)，可承載人口31.71萬人，可增加GDP 568.55億元。按照綜合潛力測(cè)算方法測(cè)算各評(píng)價(jià)單元綜合潛力空間分布情況(圖3)。武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部以中、高潛力區(qū)為主，主城區(qū)中、高潛力區(qū)面積占總面積的比例達(dá)到85%以上，漢南區(qū)中、高潛力區(qū)面積占總面積比例達(dá)到84%，以強(qiáng)度潛力、人口承載潛力和經(jīng)濟(jì)潛力為主。

表3 武漢市主城區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部潛力測(cè)算結(jié)果Tab.3 Potential results of the urban-rural areas in Wuhan City

說明：強(qiáng)度潛力、土地價(jià)值潛力可根據(jù)規(guī)劃用途進(jìn)行細(xì)化。

4.3 評(píng)價(jià)應(yīng)用

基于城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用潛力評(píng)價(jià)結(jié)論，從宏觀層面提出了城鄉(xiāng)結(jié)合部要重點(diǎn)加強(qiáng)四新地區(qū)、諶家磯、楊春湖地區(qū)的建設(shè)，該地區(qū)規(guī)劃經(jīng)營性用地比例較高，土地價(jià)值收益大。從中觀層面以土地價(jià)值潛力大小為主要依據(jù)，結(jié)合面積潛力、強(qiáng)度潛力、區(qū)位潛力，合理確定開發(fā)建設(shè)時(shí)序(圖4)，防范城鄉(xiāng)結(jié)合部無序擴(kuò)張，要加快商業(yè)服務(wù)業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地開發(fā)，促進(jìn)舊城區(qū)人口向城鄉(xiāng)結(jié)合部轉(zhuǎn)移。基于城鄉(xiāng)結(jié)合部人口潛力的測(cè)算，城鄉(xiāng)結(jié)合部預(yù)計(jì)可承載人口102.56萬人， 可以依據(jù)各區(qū)域承載人口潛力制定城區(qū)人口向城鄉(xiāng)結(jié)合部轉(zhuǎn)移和集聚的方案(圖5)。基于土地價(jià)值潛力，進(jìn)行利益聯(lián)動(dòng)開發(fā)，實(shí)施政府引導(dǎo)、開發(fā)商投資為主的“捆綁式”開發(fā)建設(shè)模式，提出不同地塊的捆綁開發(fā)模式，提升土地價(jià)值，促進(jìn)公益性服務(wù)用地的開發(fā)建設(shè)。

4.4 評(píng)價(jià)成效

武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用潛力評(píng)價(jià)揭示了武漢市空間擴(kuò)張模式，摸清了現(xiàn)狀與規(guī)劃的差距(如規(guī)劃實(shí)現(xiàn)度僅為28.4%)，明確了城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域存量改造用地及新增建設(shè)用地規(guī)模、各類用地可供應(yīng)規(guī)模、可增加建筑規(guī)模、預(yù)期土地價(jià)值及收益、可容納人口規(guī)模及可承載經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出等，并對(duì)比相關(guān)建設(shè)目標(biāo)及需求，合理確定了規(guī)劃實(shí)施時(shí)序及措施，為城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用挖潛提供了直接的依據(jù)，并為挖潛后的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益評(píng)估提供了重要參考，對(duì)城市土地開發(fā)建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。

圖3 武漢市主城區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地綜合潛力分區(qū)Fig.3 Land intensive potential zoning of the urban-rural areas in Wuhan City

圖4 武漢市主城區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地開發(fā)時(shí)序配置Fig.4 Land development timing allocation of the urban-rural areas in Wuhan City

圖5 武漢市人口疏解方向Fig.5 Sketch map of population ease direction in Wuhan City

5 結(jié)論

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市發(fā)展的重要空間，也是規(guī)劃實(shí)施的空間，其土地集約利用評(píng)價(jià)應(yīng)充分考慮與規(guī)劃對(duì)接，便于集約利用評(píng)價(jià)成果能應(yīng)用于規(guī)劃實(shí)施，也便于評(píng)價(jià)指標(biāo)目標(biāo)值能與規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行對(duì)接。但由于城鄉(xiāng)結(jié)合部土地權(quán)屬復(fù)雜、土地利用類型多樣、開發(fā)建設(shè)活動(dòng)頻繁，城鄉(xiāng)結(jié)合部成為土地集約利用評(píng)價(jià)工作的難點(diǎn)。本研究分析了傳統(tǒng)基于土地利用現(xiàn)狀的集約利用評(píng)價(jià)方法對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部的不適宜，提出城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)的重點(diǎn)在于考慮規(guī)劃目標(biāo)的土地利用潛力挖掘，進(jìn)而構(gòu)建“規(guī)土融合”的城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)方法。強(qiáng)調(diào)從“規(guī)土融合”的角度，結(jié)合城市規(guī)劃邊界范圍、規(guī)劃管理單元和規(guī)劃地塊確定評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)單元；從宏觀、中觀和微觀3個(gè)層面提出包括人口承載、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)在內(nèi)的評(píng)價(jià)體系；結(jié)合規(guī)劃目標(biāo)，通過選定相應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)測(cè)算現(xiàn)狀與規(guī)劃的差值以確定土地集約利用潛力。

從武漢市的實(shí)踐研究可看出，“規(guī)土融合”的集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果不僅可體現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地開發(fā)利用的效率和效益，發(fā)掘未來開發(fā)利用的潛力，且可以反映出土地開發(fā)方式、開發(fā)時(shí)序、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多方面的問題。結(jié)合集約利用評(píng)價(jià)結(jié)論，有利于實(shí)現(xiàn)以評(píng)價(jià)促規(guī)劃實(shí)施，以規(guī)劃管控土地集約利用，同時(shí)也可用于指導(dǎo)土地開發(fā)建設(shè)時(shí)序和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安排，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地價(jià)值的升值，實(shí)現(xiàn)城市配置容量和效益最大化、最優(yōu)化的“城市經(jīng)營”目標(biāo)。

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Evaluation of Land Intensive Use in the Urban-Rural Areas of Two Plans Integration: Innovation and Practice of the Method Based on City Planning

Chen Huafei1, Hong Qi1, Feng Jian2

(1.WuhanLandUseandUrbanSpatialPlanningResearchCenter,Wuhan430014,China; 2.CollegeofUrbanandEnvironmentalSciences,PekingUniversity,Beijing100871,China)

Rural-urban fringe is the most active areas of urban sprawl. Thus intensive land use evaluation is very important to promote the intensive land utilization and protect the future development space of the city. Land intensive evaluation of rural-urban space is a difficult task because of the complexity of land ownership, diversity of land use, and active land development. Based on the review of intensive land use evaluation, the study considered that the traditional method for intensive utilization evaluation was not applicable to rural-urban space. Further the study pointed out that the purpose of rural-urban space land intensive evaluation is to calculate land potential. The research ascertained the scope and unit of evaluation which combined urban planning boundary, planning management unit and planning block, meanwhile, established an evaluation system covered macro, meso and micro three levels which contained population, economic and ecological bearing capacity, etc. The study realized the mutual promotion among evaluation, planning and intensive land use under the guidance of urban plan and land use plan integration which run through the whole study.

rural-urban fringe； two plans integration； land intensive evaluation； Wuhan City

2016-06-20；

2016-10-15

國家科技支撐計(jì)劃課題(2014BAL01B02)

陳華飛(1985-)，男，湖北荊門市人，土地規(guī)劃師，碩士，主要從事城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃研究，(E-mail)149679356@qq.com。

馮健(1975-)，男，江蘇沛縣人，副教授，博士，武漢市創(chuàng)新崗位特聘專家，主要從事城市地理研究，(E-mail)fengjian@pku.edu.cn。

F301

A

1003-2363(2016)06-0155-06