馮 健 ， 李 燁

(北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院,北京 100871)

我國(guó)規(guī)劃協(xié)調(diào)理論研究進(jìn)展與展望

馮 健 ， 李 燁

(北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院,北京 100871)

在系統(tǒng)梳理我國(guó)規(guī)劃協(xié)調(diào)理論研究相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，將規(guī)劃協(xié)調(diào)研究的發(fā)展脈絡(luò)劃分為3個(gè)階段，即以“兩規(guī)融合”為主的探索醞釀階段、規(guī)劃協(xié)調(diào)的地方多元化實(shí)踐階段和新型城鎮(zhèn)化背景下的“多規(guī)合一”階段。從理論基礎(chǔ)、協(xié)調(diào)機(jī)制、規(guī)劃體系、技術(shù)改革與創(chuàng)新4個(gè)方面總結(jié)了規(guī)劃協(xié)調(diào)的研究進(jìn)展?？傮w上看，近年來(lái)關(guān)于規(guī)劃協(xié)調(diào)研究的廣泛性有所增加，主題更加突出。但目前的大部分研究尚未形成成熟的規(guī)劃協(xié)調(diào)研究框架，理論層面的廣度和深度都有所不足，技術(shù)體系總結(jié)不夠全面，也沒(méi)有構(gòu)建出涵蓋各個(gè)層級(jí)的空間規(guī)劃體系。最后，提出了未來(lái)規(guī)劃協(xié)調(diào)理論研究的可能方向，為相關(guān)研究的進(jìn)一步開(kāi)展提供參考。

規(guī)劃協(xié)調(diào)；規(guī)土融合；多規(guī)合一

包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等在內(nèi)的各種規(guī)劃，由于對(duì)其負(fù)責(zé)的部門(mén)以及各部門(mén)關(guān)注重點(diǎn)的不同，加上長(zhǎng)期以來(lái)各相關(guān)部門(mén)之間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，造成我國(guó)各類規(guī)劃各行其是、相互之間難以協(xié)調(diào)甚至存在矛盾的局面。尤其是涉及到用地空間布局的城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，不協(xié)調(diào)的狀況引發(fā)很多規(guī)劃實(shí)施的問(wèn)題和矛盾，在市場(chǎng)日益成熟和規(guī)范的條件下，規(guī)劃不協(xié)調(diào)的問(wèn)題亟待解決。近些年，從地方上最初的有關(guān)城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的“兩規(guī)融合”實(shí)踐到國(guó)家正式強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”，規(guī)劃理論界和規(guī)劃實(shí)踐中都開(kāi)始關(guān)注和重視對(duì)規(guī)劃協(xié)調(diào)問(wèn)題的研究，規(guī)劃協(xié)調(diào)甚至成為城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。尤其是新型城鎮(zhèn)化的全面推進(jìn)對(duì)“多規(guī)合一”提出了新的要求，實(shí)際上也為推行“多規(guī)合一”理念及相關(guān)規(guī)劃的開(kāi)展提供了機(jī)會(huì)。與此相呼應(yīng)，學(xué)術(shù)界也開(kāi)展了一系列的研究，這些研究都有待于進(jìn)一步總結(jié)，以便今后從更高的高度把握規(guī)劃協(xié)調(diào)話題的發(fā)展走向，并使相關(guān)研究邁上新的臺(tái)階?；诖耍狙芯繉?duì)國(guó)內(nèi)業(yè)已發(fā)表的有關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)問(wèn)題的相關(guān)研究論文進(jìn)行檢索并總結(jié)概括，從規(guī)劃協(xié)調(diào)研究發(fā)展脈絡(luò)、規(guī)劃協(xié)調(diào)理論研究進(jìn)展以及研究不足與展望3個(gè)方面展開(kāi)文獻(xiàn)綜述，以期對(duì)同類研究的進(jìn)一步開(kāi)展有所裨益。

1 規(guī)劃協(xié)調(diào)研究發(fā)展脈絡(luò)

1.1 以“兩規(guī)融合”為主的探索醞釀階段

國(guó)內(nèi)學(xué)者注重和強(qiáng)調(diào)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)研究開(kāi)始于20 世紀(jì)90年代，重點(diǎn)集中在兩規(guī)關(guān)系(兩規(guī)指城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃)、銜接存在問(wèn)題的研究以及兩規(guī)銜接途徑的探討[1-4]。初期研究對(duì)于規(guī)劃協(xié)調(diào)技術(shù)處理討論較多，在制度層面的研究比較初步，包括對(duì)于兩規(guī)法律地位、目標(biāo)、內(nèi)容、范圍、行政審批的對(duì)比等。

20世紀(jì)90年代，深圳等地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始了初步“規(guī)土融合”的探索[5]。21世紀(jì)以來(lái)，土地資源的日益緊缺使得各類規(guī)劃對(duì)于空間資源利用的沖突更為顯著，城市擴(kuò)張與耕地、生態(tài)環(huán)境保護(hù)間的統(tǒng)籌更加復(fù)雜。國(guó)內(nèi)部分地區(qū)開(kāi)展了內(nèi)容各異的的“三規(guī)合一”規(guī)劃實(shí)踐，但在初期的實(shí)踐成果有限。2003年，廣西欽州率先提出了“三規(guī)合一”的規(guī)劃編制理念[6]，2004年，國(guó)家發(fā)改委在6個(gè)地市縣(蘇州市、安溪縣、欽州市、宜賓市、寧波市和莊河市)進(jìn)行“三規(guī)合一”試點(diǎn)，由于體制、有效理論方法、技術(shù)手段等原因，成效有限[7]。

早期規(guī)劃協(xié)調(diào)理論研究多集中在對(duì)各類規(guī)劃特點(diǎn)描述和部分技術(shù)研究方面，由于地方實(shí)踐僅僅依靠單個(gè)部門(mén)的推動(dòng)，并且在當(dāng)時(shí)的快速城市化發(fā)展階段，規(guī)劃管理相對(duì)松散，土地資源相對(duì)充裕，地方政府改革意愿也不太強(qiáng)烈，沒(méi)有取得太多實(shí)質(zhì)性成果。

1.2 規(guī)劃協(xié)調(diào)的地方多元化實(shí)踐階段

2008年，伴隨國(guó)家大部制改革，國(guó)內(nèi)大城市如上海、武漢、深圳等地均依托機(jī)構(gòu)改革，有力地推進(jìn)了“三規(guī)合一”工作，并總結(jié)出豐富的工作經(jīng)驗(yàn),規(guī)劃協(xié)調(diào)在制度改革方面得到推進(jìn)。規(guī)劃協(xié)調(diào)在技術(shù)上的創(chuàng)新也得到進(jìn)一步發(fā)展。例如廣東省河源市在2008年開(kāi)始編制的總體規(guī)劃在數(shù)據(jù)與年限、規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)、土地分類標(biāo)準(zhǔn)上取得一致，搭建規(guī)劃信息的同一平臺(tái)，并協(xié)調(diào)了土地利用和空間管制[8]。

這一階段的規(guī)劃融合實(shí)踐以廣東省、武漢市、成都市為代表，主要集中在一些較為發(fā)達(dá)的特大城市和地區(qū)。部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快的城市面臨著相對(duì)較大的資源和環(huán)境壓力，也面臨著政府職能轉(zhuǎn)變的社會(huì)需求[6]。在土地指標(biāo)普遍緊缺的重壓下，有些地方政府試圖解決因規(guī)劃沖突而造成的土地指標(biāo)“沉淀”問(wèn)題，自下而上、主動(dòng)開(kāi)展“多規(guī)融合”實(shí)踐[9]。通過(guò)“多規(guī)融合”的探索，規(guī)劃之間的矛盾有所緩解，在發(fā)展空間上達(dá)成一致，且提升了城市政府的治理能力，但由于在法律和制度上的障礙，這一時(shí)期的探索取得的效果存在局限性。

1.3 新型城鎮(zhèn)化背景下的“多規(guī)合一”階段

自2013年開(kāi)始，伴隨著國(guó)家層面一系列頂層政策文件的發(fā)布，多規(guī)融合研究受到了更多的關(guān)注。2013年十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，建立空間規(guī)劃體系。2013年末召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出要堅(jiān)持一張藍(lán)圖，為每個(gè)城市特別是特大城市劃定開(kāi)發(fā)邊界。2014年發(fā)布的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出要完善規(guī)劃程序，推動(dòng)有條件地區(qū)進(jìn)行“多規(guī)合一”，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)為“多規(guī)合一”提出了新要求。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委在2014年聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。2016年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》提出要改革完善城市規(guī)劃管理體制，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一，并提出要在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國(guó)土資源管理部門(mén)合一?！岸嘁?guī)合一”這一改革趨勢(shì)正在理論研究和實(shí)踐方向共同推進(jìn)。由中央政府決策、多部委共同部署、自上而下的試點(diǎn)工作，為市縣政府在規(guī)劃體系、行政機(jī)制以及空間管制等領(lǐng)域留出了廣闊的探索和試錯(cuò)空間，也將為我國(guó)空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)和制度性改革積累更多的經(jīng)驗(yàn)。

2 規(guī)劃協(xié)調(diào)理論研究進(jìn)展

實(shí)現(xiàn)規(guī)劃協(xié)調(diào)是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，可以有效提高行政效能[10]。其研究?jī)?nèi)容分為理論基礎(chǔ)、協(xié)調(diào)機(jī)制、規(guī)劃體系、技術(shù)改革與創(chuàng)新。

2.1 理論基礎(chǔ)

規(guī)劃協(xié)調(diào)理論基礎(chǔ)較為廣泛，主要包括可持續(xù)發(fā)展理論、科學(xué)發(fā)展觀理論、公共政策理論、城市與區(qū)域管治理論、協(xié)作規(guī)劃理論[11]、“反規(guī)劃”理論、博弈論等。

城規(guī)和土規(guī)的總體原則具有一致性，即以集約節(jié)約、合理配置土地資源為最終目標(biāo)，秉持可持續(xù)發(fā)展的基本原則[12-13]。實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展要求在規(guī)劃中綜合考慮城市發(fā)展的資源與環(huán)境問(wèn)題，在提出社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)時(shí)充分考慮土地資源承載力[14]?？茖W(xué)發(fā)展觀是針對(duì)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀提出的科學(xué)發(fā)展理論。這一理論要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，推動(dòng)集約型發(fā)展，保護(hù)環(huán)境，節(jié)約資源。公共政策理論強(qiáng)調(diào)要將政策制定過(guò)程科學(xué)化、透明化。公共政策的價(jià)值取向直接影響政策的內(nèi)容和結(jié)果，這要求政策制定者堅(jiān)持正確的價(jià)值取向，并在制定和執(zhí)行的過(guò)程中保持科學(xué)、透明的環(huán)境。城市與區(qū)域管治指不同利益相關(guān)者進(jìn)行對(duì)話、協(xié)商和合作，運(yùn)用政治權(quán)威管理和控制資源，解決沖突，再分配區(qū)域利益以彌補(bǔ)市場(chǎng)交換和政府調(diào)控不足[15]。提倡以構(gòu)建多層次、多組織的空間資源分配過(guò)程作為協(xié)調(diào)各社會(huì)發(fā)展單元間利益的重要方式。哈伯馬斯(Habermas)的協(xié)作性規(guī)劃理論被認(rèn)為不僅是多利益相關(guān)者參與的一個(gè)交互式解釋性過(guò)程，也是一個(gè)通過(guò)溝通理性的商討型決策嘗試[16]。規(guī)劃協(xié)調(diào)由強(qiáng)制性自上而下的一致與嚴(yán)格服從轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)協(xié)商自發(fā)的相互協(xié)調(diào)。協(xié)作性規(guī)劃尊重并考慮各類利益相關(guān)者，可以在復(fù)雜多樣的環(huán)境下協(xié)調(diào)各種矛盾，促進(jìn)利益主體間的協(xié)作。在“多規(guī)合一”的空間管制中引入“反規(guī)劃”理論，是把“圖”(城市)與“底”(環(huán)境)進(jìn)行易位，將環(huán)境作為“圖”先行設(shè)計(jì)，更加關(guān)注生態(tài)空間[17]。這一理論提出了與傳統(tǒng)規(guī)劃次序相反的規(guī)劃順序，提倡從生態(tài)角度、以人為本出發(fā)開(kāi)展規(guī)劃。有學(xué)者從博弈論的角度來(lái)思考“多規(guī)融合”，認(rèn)為各類空間規(guī)劃之間的沖突本質(zhì)是空間發(fā)展權(quán)之爭(zhēng)，“多規(guī)融合”應(yīng)該公平對(duì)待各類空間發(fā)展權(quán)，促進(jìn)多元利益主體之間形成良性互動(dòng)關(guān)系，追求多元主體的利益平衡[18]。

2.2 協(xié)調(diào)機(jī)制

規(guī)劃作為政府行為，在政府管理體制下運(yùn)行，政府管理體制必然對(duì)規(guī)劃的編制和協(xié)調(diào)產(chǎn)生較大影響，政府部門(mén)制度創(chuàng)新可以為規(guī)劃協(xié)調(diào)提供有力保障。目前“三規(guī)”的編制自成體系，不同部門(mén)間的分割管理導(dǎo)致各種規(guī)劃相互重疊、脫節(jié)甚至沖突，規(guī)劃難以實(shí)施。目前存在的嚴(yán)重的部門(mén)和地方利益壁壘使得部門(mén)利益與整體利益不協(xié)調(diào)[19]。體制是“多規(guī)合一”最大的制約因素。土地資源配置的本質(zhì)是權(quán)利的分配與交易，運(yùn)用技術(shù)性的手段無(wú)法根本性解決權(quán)利分配的問(wèn)題[20]。中國(guó)城市規(guī)劃體系具有破碎性的特征，各類規(guī)劃之間重疊交叉現(xiàn)象普遍，應(yīng)以空間規(guī)劃作為整合各類規(guī)劃、政策的平臺(tái)[21]，以規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制改革作為重要手段。目前，已建立的協(xié)調(diào)制度可概括為部門(mén)合并、成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、進(jìn)行規(guī)劃編制和管理改革等模式(表1)。

部門(mén)合并是最為常見(jiàn)的體制改革形式，規(guī)土部門(mén)合并有助于在管理職能上實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”。2016年2月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》中提到要在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國(guó)土資源管理部門(mén)合一，從中央層面提出了機(jī)構(gòu)改革的建議。目前規(guī)土部門(mén)合并的大城市主要有北京、上海、深圳、武漢和沈陽(yáng)等[22]。此外，佛山市順德區(qū)在2009年進(jìn)行了大部制改革，由發(fā)展改革與統(tǒng)計(jì)部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)合并形成發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)計(jì)局，負(fù)責(zé)編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃[23]。

成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能有效推進(jìn)“三規(guī)合一”工作。具體來(lái)看可以成立規(guī)劃編制委員會(huì)、跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等[24]。

表1 國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制改革經(jīng)驗(yàn)Tab.1 The reform experience of planning coordination mechanism in China

“三規(guī)”中的任何一個(gè)規(guī)劃啟動(dòng)編制或修編時(shí)，會(huì)觸發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在規(guī)劃期限、建設(shè)用地規(guī)模與邊界、各類控制線等關(guān)鍵問(wèn)題上須達(dá)成一致，同時(shí)，建立有效反饋機(jī)制，定期評(píng)估規(guī)劃協(xié)同的成效[25]。廣州市成立了臨時(shí)性的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制“領(lǐng)導(dǎo)小組——工作小組”，利用制度改革在空間管制上統(tǒng)一了規(guī)劃建設(shè)范圍，項(xiàng)目審批流程得到了優(yōu)化，為各類基本建設(shè)項(xiàng)目的報(bào)批提供了統(tǒng)一高效的審批平臺(tái)[26]。莆田市市委、市政府成立了城鄉(xiāng)一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體工作由市發(fā)改委、城鄉(xiāng)一體化辦公室牽頭[27]。云浮市的制度改革通過(guò)建立新的規(guī)劃決策機(jī)構(gòu)——云浮市規(guī)劃審批委員會(huì)進(jìn)行，同時(shí)整合成立了新的管理機(jī)構(gòu)[28]。

在規(guī)劃編制與管理改革方面，可以通過(guò)各部門(mén)間達(dá)成共識(shí)、密切溝通等形式推進(jìn)規(guī)劃協(xié)調(diào)。可以以城市總體規(guī)劃為指導(dǎo)，對(duì)于近期建設(shè)規(guī)劃與五年發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行“滾動(dòng)”協(xié)調(diào)編制，并以此為基礎(chǔ)完善年度投資計(jì)劃和國(guó)土年度土地供應(yīng)計(jì)劃[2]。以經(jīng)過(guò)審批的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃作為指導(dǎo)城市各項(xiàng)工作的基本性規(guī)劃，對(duì)土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及各類專項(xiàng)規(guī)劃提出指引[26]。重慶市“多規(guī)協(xié)同”的工作經(jīng)驗(yàn)包括“共編”“共管”的規(guī)劃協(xié)同機(jī)制，多部門(mén)共同進(jìn)行規(guī)劃編制并由規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)任務(wù)的分解[21]。成都市在縣鎮(zhèn)綜合規(guī)劃中落實(shí)了“兩規(guī)”同步編制，并在協(xié)商規(guī)劃方面取得了進(jìn)展[29]。

2.3 規(guī)劃體系

構(gòu)建新型城鄉(xiāng)規(guī)劃體系是規(guī)劃協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)性改革。2011年，武漢市國(guó)土資源和規(guī)劃局開(kāi)始“兩規(guī)融合”的新探索，構(gòu)建“兩規(guī)合一、多規(guī)支撐”的規(guī)劃編制體系，形成“兩段五層次，主干加專項(xiàng)”的框架[30]。上海在“十一五”規(guī)劃中提出了“中心城—新城—新市鎮(zhèn)—中心村”四級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，新市鎮(zhèn)規(guī)土協(xié)調(diào)成為關(guān)注重點(diǎn)[31]。規(guī)劃思路更為務(wù)實(shí)，從規(guī)劃體系框架上整合多種規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展(圖1)。

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃層面的“三規(guī)合一”實(shí)踐最為廣泛。對(duì)于“多規(guī)融合”的尺度分析發(fā)現(xiàn)地市級(jí)規(guī)劃融合實(shí)踐多停留在總規(guī)層面，區(qū)縣級(jí)被認(rèn)為是最適合進(jìn)行規(guī)劃融合的尺度[32]?？h市域總規(guī)是浙江省“兩規(guī)”銜接的創(chuàng)新點(diǎn)，通過(guò)《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》使縣市域總規(guī)法定化，“兩規(guī)”銜接專題是縣市域總規(guī)的必要組成部分[33]。

圖1 規(guī)劃編制體系框架Fig.1 Planning system framework

近期建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃是“多規(guī)融合”在實(shí)施方面的有效協(xié)調(diào)平臺(tái)。近期建設(shè)規(guī)劃是“城規(guī)”在5年序列中與“發(fā)展規(guī)劃”及“土規(guī)”的銜接平臺(tái)[22]。從深圳“三規(guī)”協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，近期建設(shè)規(guī)劃及其年度實(shí)施計(jì)劃成為實(shí)現(xiàn)“城規(guī)”與“五年規(guī)劃”對(duì)接與協(xié)調(diào)的重要途徑，可以構(gòu)建城市空間政策操作平臺(tái)[34]。從2010年開(kāi)始，深圳市編制了“規(guī)土合一”的近期建設(shè)規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃[5]。

在“兩規(guī)合一”的背景下，控規(guī)的土地政策屬性的體現(xiàn)更加直接?？匾?guī)是聯(lián)系總體規(guī)劃與項(xiàng)目建設(shè)的中間環(huán)節(jié)，也與土地規(guī)劃管理中的新增計(jì)劃、土地出讓方式關(guān)系密切[35]。廣州市核心區(qū)控規(guī)也較好銜接了土地利用總體規(guī)劃。依據(jù)片區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)提出用地需求，進(jìn)而確定片區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目，再根據(jù)項(xiàng)目需求確定其選址和用地規(guī)模，銜接控規(guī)與土規(guī)之間的沖突[36]。在規(guī)劃協(xié)調(diào)的要求下，控規(guī)將充分考慮土地規(guī)劃管理和土地出讓的需求，內(nèi)容將更為全面，各類指標(biāo)的設(shè)定更加科學(xué)。

土地儲(chǔ)備規(guī)劃以城市規(guī)劃作為最主要的依據(jù)，在土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和城市近期建設(shè)規(guī)劃的用地布局結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對(duì)土地資源配置進(jìn)行調(diào)控。上海浦東新區(qū)近期土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制過(guò)程中，在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的發(fā)展戰(zhàn)略和具體要求的基礎(chǔ)上，形成初步規(guī)劃，并將規(guī)劃內(nèi)容提交建交委、發(fā)改委、商務(wù)委等各專業(yè)職能部門(mén)征詢意見(jiàn)，根據(jù)反饋意見(jiàn)和發(fā)展需求對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃提出建議[37]。

2.4 技術(shù)改革與創(chuàng)新

2.4.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與規(guī)劃年限的統(tǒng)一。不同類型的規(guī)劃需要在土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地分類、人口統(tǒng)計(jì)口徑上進(jìn)行銜接[38]。城規(guī)和土規(guī)在現(xiàn)狀調(diào)查和規(guī)劃信息來(lái)源不一致，這使得“兩規(guī)”在人口總量、建設(shè)用地的規(guī)模與布局以及自然山體、湖泊和河流的邊界線等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上有出入[13]。在廣州新一輪“兩規(guī)”編制實(shí)踐中，從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑等方面進(jìn)行了協(xié)調(diào)和銜接，“兩規(guī)”使用了統(tǒng)一口徑的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人口和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)[39]。

不同規(guī)劃間應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)規(guī)劃期限，形成統(tǒng)一的規(guī)劃時(shí)序。為加強(qiáng)各項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接與協(xié)調(diào)力度，各規(guī)劃編制部門(mén)間應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃編制期限[17]。有學(xué)者認(rèn)為市縣發(fā)展總體規(guī)劃可以分為兩部分內(nèi)容:一部分是空間發(fā)展戰(zhàn)略性的內(nèi)容，規(guī)劃年限可以是長(zhǎng)遠(yuǎn)的時(shí)期；另一部分是近期發(fā)展任務(wù)的內(nèi)容，制定五年發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的目標(biāo)、建設(shè)重點(diǎn)和空間[40]。還可以設(shè)置更為短期的規(guī)劃層次，包含國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)施計(jì)劃、城市近期建設(shè)規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃，期限為一年，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃重大項(xiàng)目在空間上進(jìn)行年度落實(shí)[41]。統(tǒng)一同一層級(jí)不同類型間的規(guī)劃期限是規(guī)劃間達(dá)成協(xié)調(diào)目標(biāo)的必要前提。

2.4.2 建立“一張圖”“一張表”和統(tǒng)一規(guī)劃管理平臺(tái)。在平臺(tái)構(gòu)建方面，一些城市已經(jīng)通過(guò)規(guī)劃整合，形成了“一張圖”“一張表”和“一個(gè)信息平臺(tái)”。以地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù)為支撐，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將空間內(nèi)城市相關(guān)主題要素以“一張圖”的形式集合展現(xiàn)，將“三規(guī)”所涉及的用地類型與邊界、空間信息、具體項(xiàng)目、各類控制線等信息融合到一張圖上[42]，實(shí)現(xiàn)多種專題地圖共享。進(jìn)而形成有統(tǒng)一視圖、尺度、內(nèi)容的權(quán)威信息參考和支持信息瀏覽、查詢統(tǒng)計(jì)、分析決策等功能的管理平臺(tái)[43]?？梢越Y(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建城市發(fā)展的核心指標(biāo)體系，選擇城市規(guī)模、土地產(chǎn)出效率、基礎(chǔ)設(shè)施等反映社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明建設(shè)和文化的指標(biāo)，在“一張表”上體現(xiàn)“多規(guī)融合”。建立信息互通機(jī)制，部門(mén)間通過(guò)公共平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)動(dòng)共享。河源市、云浮市、廣州市、深圳市、武漢市、重慶市、廈門(mén)市等城市都已經(jīng)建立統(tǒng)一的規(guī)劃信息平臺(tái)[44-45]。

2.4.3 城鄉(xiāng)用地分類與土地分類銜接?！皟梢?guī)”分別采用城市用地分類和土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)。兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在城市建設(shè)用地、綠地、特殊用地和對(duì)外交通用地等用地類型的界定上并不銜接。一些學(xué)者對(duì)于兩個(gè)用地分類體系中的對(duì)接關(guān)系進(jìn)行了總結(jié)，提出對(duì)接焦點(diǎn)在于城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地、城市建設(shè)用地分類中的綠地、區(qū)域公用設(shè)施用地、特殊用地以及非建設(shè)用地[46]。也有學(xué)者通過(guò)對(duì)于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比研究，確立了統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分類[47]。在武漢鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中制定了用地分類對(duì)接指南，兩個(gè)規(guī)劃仍采用各自的分類標(biāo)準(zhǔn)，之后在鎮(zhèn)域?qū)用孢M(jìn)行城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類的對(duì)接。在鎮(zhèn)區(qū)層面，土地規(guī)劃不再對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行細(xì)分[48]。

城市總體規(guī)劃通過(guò)對(duì)規(guī)劃期內(nèi)人口規(guī)模和城市化水平的預(yù)測(cè)，結(jié)合人均建設(shè)用地指標(biāo)得到城市建設(shè)用地規(guī)模。土地利用規(guī)劃則是自上而下由上一層規(guī)劃指標(biāo)逐級(jí)分解。根據(jù)不同計(jì)算方法，兩規(guī)得出的建設(shè)用地規(guī)模常常存在差距。兩規(guī)人口以及建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)需要統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、協(xié)調(diào)預(yù)測(cè)方式，進(jìn)而在同一規(guī)劃時(shí)期得到一致結(jié)果。

2.4.4 空間管制銜接。建立統(tǒng)一的空間管制分區(qū)以解決城鄉(xiāng)發(fā)展和保護(hù)的規(guī)模、邊界與秩序問(wèn)題是“多規(guī)合一”的核心內(nèi)容。城市用地發(fā)展方向上，城市規(guī)劃關(guān)注城市發(fā)展?jié)摿臻g，土地利用規(guī)劃更注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)。土地利用規(guī)劃是自上而下、“以供定需”對(duì)建設(shè)用地剛性約束，城市規(guī)劃是自下而上、“以需定供”對(duì)待建設(shè)用地的需求[49]。為了厘清城市發(fā)展與保護(hù)耕地、生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，有序合理發(fā)展城市，引入達(dá)成共識(shí)的空間管制是高效的一種手段?？臻g管制從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)應(yīng)該是對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的許可，這種許可根本上來(lái)講只有允許開(kāi)發(fā)建設(shè)和不允許開(kāi)發(fā)建設(shè)兩類[50]?？臻g規(guī)劃應(yīng)由對(duì)“做什么”的思考轉(zhuǎn)向?qū)Α安蛔鍪裁础钡乃伎糩51]，加強(qiáng)永久基本農(nóng)田保護(hù)控制線、基本生態(tài)紅線控制線、彈性城鎮(zhèn)空間增長(zhǎng)邊界、剛性城鎮(zhèn)空間增長(zhǎng)邊界和建設(shè)用地規(guī)模邊界控制線等空間管制控制線的劃定管理。

多類規(guī)劃在空間管制分區(qū)中的規(guī)定不銜接。城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃分區(qū)不盡相同，不同劃分標(biāo)準(zhǔn)中的分區(qū)類型雖然表述相同，但涵義存在差別[30]。空間管控的核心是要統(tǒng)一不同規(guī)劃的管控類型，在一個(gè)空間上形成空間與政策絕對(duì)對(duì)應(yīng)的管控形式。

城市開(kāi)發(fā)邊界起源于美國(guó)，是旨在遏制城市無(wú)序蔓延、對(duì)城市增長(zhǎng)進(jìn)行管控的一種空間管制手段。針對(duì)我國(guó)城市快速增長(zhǎng)的實(shí)際背景，城市增長(zhǎng)邊界既需要?jiǎng)澏ㄓ谰貌豢砷_(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性保護(hù)區(qū)“剛性”底線，也需要預(yù)留城市周邊適度發(fā)展的動(dòng)態(tài)“彈性”邊界[52]。城市開(kāi)發(fā)邊界都必須與其他并行規(guī)劃的空間管制相協(xié)調(diào)。《武漢市城市總體規(guī)劃(2010—2020年)》與《武漢市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》空間布局較好地進(jìn)行了銜接[48]。上海市“兩規(guī)合一”的成果主要表現(xiàn)為全市建設(shè)用地“一張圖”和“三條控制線”，對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)控制線采用強(qiáng)控制模式[53]。

空間管控需要以法律形式予以確定?；谖覈?guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，“多規(guī)合一”尚未納入法定規(guī)劃編制體系，其剛性規(guī)劃成果不被法律確定則缺少管控效力，“三規(guī)”各自空間管制的法律地位需要通過(guò)完善相關(guān)法律并由編制部門(mén)制定相應(yīng)部門(mén)規(guī)章來(lái)保證落實(shí)[54]。例如廈門(mén)市將生態(tài)控制線、建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界控制線等納入地方立法，以法律形式規(guī)定了管理主體、規(guī)則、修改條件和程序，強(qiáng)化了規(guī)劃效力。

3 研究的不足與展望

3.1 當(dāng)前研究不足

3.1.1 理論層面研究不足。許多針對(duì)規(guī)劃協(xié)調(diào)的研究雖都涉及到協(xié)調(diào)的內(nèi)容，但主要還是側(cè)重于各類規(guī)劃不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象、原因、協(xié)調(diào)途徑和具體措施的綜合考慮，對(duì)協(xié)調(diào)內(nèi)容及其深層機(jī)理尚未形成完整的理論體系。當(dāng)前的研究大多著眼于規(guī)劃協(xié)調(diào)技術(shù)、協(xié)調(diào)機(jī)制、地方規(guī)劃實(shí)踐等方面的探討，對(duì)于規(guī)劃協(xié)調(diào)理論研究挖掘不多。已有的規(guī)劃理論包括可持續(xù)發(fā)展理論、“反規(guī)劃”理論等，在理論廣度上不充分，對(duì)理論的闡釋不足，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)踐與規(guī)劃理論間無(wú)法進(jìn)行充分和良好的互動(dòng)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)無(wú)法上升成理論，理論也無(wú)法指導(dǎo)實(shí)踐。

3.1.2 技術(shù)體系總結(jié)不夠全面。已有研究雖然從總體來(lái)看對(duì)于規(guī)劃協(xié)調(diào)技術(shù)總結(jié)較多，但個(gè)體來(lái)看，總結(jié)并不深刻到位，許多技術(shù)只提出了架構(gòu)，對(duì)于核心內(nèi)容和具體實(shí)踐提煉不夠。在技術(shù)體系創(chuàng)新方面，對(duì)于人口規(guī)模與建設(shè)用地規(guī)模的確定、空間結(jié)構(gòu)與空間管制的協(xié)調(diào)落實(shí)、用地分類對(duì)接研究等還有待于深化和具體化。對(duì)于具體的技術(shù)革新，在核心方法、具體案例、技術(shù)評(píng)估方面仍有較大的推進(jìn)空間。對(duì)規(guī)劃協(xié)調(diào)管理平臺(tái)在時(shí)間維度和空間維度上的作用還沒(méi)有進(jìn)行具體的論述。

3.1.3 沒(méi)有形成清晰明確的空間規(guī)劃體系?！岸嘁?guī)合一”雖然在多個(gè)尺度和規(guī)劃類型上得到了多元化的實(shí)踐，但沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系。此外，對(duì)于環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的的地位和作用未有明確表達(dá)。空間規(guī)劃協(xié)調(diào)研究的對(duì)象主要集中在主體功能規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等大類，這些規(guī)劃雖然都涉及環(huán)境內(nèi)容，但并未形成規(guī)范性、權(quán)威性的一致表述。應(yīng)當(dāng)將環(huán)境規(guī)劃引入空間規(guī)劃體系，確定其功能定位，為環(huán)境規(guī)劃確定硬性約束條件。明晰各類空間規(guī)劃間的邏輯關(guān)系，從頂層設(shè)計(jì)到規(guī)劃落地實(shí)施都建立起完善的規(guī)劃體系框架。

3.1.4 對(duì)于頂層規(guī)劃的關(guān)注較少。頂層規(guī)劃應(yīng)具有綜合性和戰(zhàn)略性的特征，強(qiáng)調(diào)全面性與廣闊平臺(tái)，應(yīng)著眼于國(guó)土空間利用的基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性、全局性、戰(zhàn)略性和關(guān)鍵性問(wèn)題，提出空間利用戰(zhàn)略與總體布局，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大功能，成為各類規(guī)劃編制的基本依據(jù)[55]?；鶎右?guī)劃要注重實(shí)效性和可行性，努力打破部門(mén)障礙，高效整合指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展。地方層面進(jìn)行制度改革可以形成協(xié)調(diào)性的規(guī)劃，但如果頂層設(shè)計(jì)無(wú)法同步發(fā)展，在規(guī)劃的上報(bào)審批上很可能難以順利進(jìn)行。

3.2 未來(lái)研究展望

規(guī)劃協(xié)調(diào)研究從“兩規(guī)融合”逐步發(fā)展到“三規(guī)合一”“多規(guī)合一”，研究范圍逐漸變廣，協(xié)調(diào)內(nèi)容迅速增加。未來(lái)研究可以繼續(xù)對(duì)不同種類和層次的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行深度的概括總結(jié)，結(jié)合新的地方探索，完善和豐富對(duì)于各類規(guī)劃間協(xié)調(diào)的研究。同時(shí)注重理論思辨對(duì)規(guī)劃技術(shù)的啟示，促進(jìn)規(guī)劃實(shí)踐升華為規(guī)劃理論。未來(lái)研究也可以在已有研究成果的基礎(chǔ)上，建立出一個(gè)自上而下、綜合和專項(xiàng)規(guī)劃全覆蓋的國(guó)家空間規(guī)劃體系，以實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間格局的優(yōu)化。簡(jiǎn)化目前相對(duì)復(fù)雜的規(guī)劃體系，刪減或簡(jiǎn)化并不必要的規(guī)劃類型，明確各類規(guī)劃在規(guī)劃體系中的內(nèi)容和職能定位，確立處于核心支配地位的規(guī)劃，并以法律法規(guī)的形式提出其他規(guī)劃與核心規(guī)劃間的協(xié)調(diào)方式。

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Review of Researches on Planning Coordination in China

Feng Jian, Li Ye

(CollegeofUrbanandEnvironmentalSciences,PekingUniversity,Beijing100871,China)

Based on the analysis of planning coordination researches, this paper divides the research progress into three stages. The research perspectives of planning coordination can be summarized into four categories including theoretical foundation, coordination mechanism, planning system and technical innovation. In recent years, researches on planning coordination has increased, themes are more diversified and prominent. But most of current researches have not yet formed a mature research framework for planning coordination. The breadth and depth of theory are insufficient. Moreover, technology system is not comprehensive and spatial planning system at all levels has not been constructed. Finnally, the possible directions of future research are put forward in order to provide reference for later researchers.

planning coordination; reconcilement of urban planning and land use planning; reconcilement of various planning

2016-03-25；

2016-10-17

國(guó)家科技支撐計(jì)劃課題(2014BAL01B02)

馮健(1975-)，男，江蘇沛縣人，副教授，博士，武漢市創(chuàng)新崗位特聘專家，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃研究，(E-mail)fengjian@pku.edu.cn。

TU984.3

A

1003-2363(2016)06-0128-06