王振坡 ， 翟婧彤 ， 鄭 丹

(天津城建大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；b.京津冀協(xié)同發(fā)展研究中心，天津 300384)

中國(guó)東中西部城市土地儲(chǔ)備決策績(jī)效比較研究

王振坡a,b， 翟婧彤a(chǎn),b， 鄭 丹a,b

(天津城建大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；b.京津冀協(xié)同發(fā)展研究中心，天津 300384)

運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)模型，對(duì)2013年中國(guó)內(nèi)地34個(gè)大中城市土地儲(chǔ)備決策績(jī)效進(jìn)行總體評(píng)價(jià)和比較分析。研究結(jié)果表明：東部地區(qū)城市土地儲(chǔ)備決策效率最高，西部次之，中部最低；土地儲(chǔ)備決策效率受到純技術(shù)效率和規(guī)模效率的共同作用，且規(guī)模效率作用較大；影響東中西部城市土地儲(chǔ)備決策效率投入產(chǎn)出的主要因素各不相同?；诖?，從深化土地及相關(guān)制度改革和提升政府管理效率兩個(gè)層面提出土地儲(chǔ)備決策績(jī)效優(yōu)化策略，從而提高土地資源利用效率、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。

DEA；土地儲(chǔ)備決策；土地制度；政府管理；中國(guó)東中西部

0 引言

中國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度在近20年的發(fā)展過(guò)程中經(jīng)歷了自下而上、由各地實(shí)踐到制度層面不斷完善的過(guò)程?，F(xiàn)行的土地儲(chǔ)備決策以經(jīng)營(yíng)性和行政性決策為主，政府同時(shí)擔(dān)當(dāng)土地儲(chǔ)備工作的經(jīng)營(yíng)者、決策者和管理者的重要角色，這必然會(huì)對(duì)地方利益與公共利益的協(xié)調(diào)產(chǎn)生影響，從而不利于土地儲(chǔ)備決策的公平性與合理性[1]。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和全面深化改革工作的推進(jìn)，城市土地儲(chǔ)備制度正處在變革和創(chuàng)新的時(shí)代進(jìn)程中。黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念以及“十三五”規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)的“五個(gè)全面”也都對(duì)土地儲(chǔ)備工作提出了新的要求和方向。創(chuàng)新土地儲(chǔ)備工作方式、優(yōu)化城市土地儲(chǔ)備決策績(jī)效、提升土地儲(chǔ)備工作效率、以生態(tài)文明建設(shè)和土地資源集約節(jié)約利用為指導(dǎo)的城市發(fā)展理念將貫穿土地儲(chǔ)備工作中。

國(guó)外有關(guān)土地儲(chǔ)備的研究與實(shí)踐較早，形成了豐富的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者在借鑒國(guó)外土地儲(chǔ)備相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地儲(chǔ)備工作現(xiàn)狀，從土地儲(chǔ)備制度、儲(chǔ)備模式、融資體系、績(jī)效評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等方面進(jìn)行了探索[2-4]。在理論分析層面，王媛等從實(shí)物期權(quán)理論出發(fā)，定量分析了杭州市土地供應(yīng)市場(chǎng)，驗(yàn)證了地方政府的土地儲(chǔ)備決策和供地行為符合實(shí)物期權(quán)規(guī)律，認(rèn)為市場(chǎng)不確定性的提高將延遲土地供應(yīng)的最優(yōu)時(shí)機(jī)[5]；王宏新等認(rèn)為由于土地制度的變遷導(dǎo)致了政府土地儲(chǔ)備目標(biāo)的偏離，只有通過(guò)削弱或消除制度變遷才能使土地儲(chǔ)備回歸其公益性本質(zhì)[6]；羅崇亮等從城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度構(gòu)建了城市土地儲(chǔ)備決策的目標(biāo)體系，提出新時(shí)期土地儲(chǔ)備決策的轉(zhuǎn)變路徑[7]。在研究方法上，學(xué)者們將數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)、模糊規(guī)劃、GIS等方法應(yīng)用于政府土地儲(chǔ)備決策績(jī)效評(píng)價(jià)方面[8-10]。然而，現(xiàn)有研究較多集中于對(duì)土地儲(chǔ)備績(jī)效的整體評(píng)價(jià)和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)上，對(duì)于不同地區(qū)土地儲(chǔ)備決策的對(duì)比研究則比較缺乏。

基于此，本研究選取中國(guó)內(nèi)地東中西部具有代表性的34個(gè)大中城市為研究對(duì)象，運(yùn)用DEA模型構(gòu)建政府土地儲(chǔ)備決策績(jī)效評(píng)價(jià)體系。通過(guò)對(duì)東中西部城市土地儲(chǔ)備決策整體績(jī)效、純技術(shù)效率和規(guī)模效率的對(duì)比研究，深入挖掘?qū)е峦恋貎?chǔ)備決策無(wú)效率的投入冗余和產(chǎn)出不足因素的作用機(jī)理，為土地儲(chǔ)備相關(guān)部門(mén)職能定位及職能轉(zhuǎn)變提供思路、路徑及對(duì)策，促進(jìn)土地儲(chǔ)備工作向精細(xì)化和過(guò)程化管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城市土地市場(chǎng)的有效運(yùn)行和土地資源的合理利用，服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

1 DEA模型方法及指標(biāo)數(shù)據(jù)

1.1 研究方法

首先，構(gòu)造評(píng)價(jià)DMUj0的DEA模型(C2R)為分式規(guī)劃P：

式中：x為投入指標(biāo)；y為產(chǎn)出指標(biāo)；v為投入指標(biāo)的權(quán)系數(shù)向量；u為產(chǎn)出指標(biāo)的權(quán)系數(shù)向量；h0為DMUj0的效率指數(shù)。

其對(duì)偶規(guī)劃模型DC2R為：

式中：θ為該決策單元DMUj0的有效值，即投入相對(duì)產(chǎn)出的有效利用程度；λj為相對(duì)于DMUj0重新構(gòu)造一個(gè)有效DMU組合中第j個(gè)決策單元的組合比例；s-是與投入相對(duì)應(yīng)的剩余變量組成的松弛向量，s+是與產(chǎn)出相對(duì)應(yīng)的剩余變量組成的松弛向量，分別表示資源的投入冗余量和產(chǎn)出不足量。

當(dāng)θ<1時(shí)，表示該決策單元非DEA有效；當(dāng)θ=1且s+，s-均大于0時(shí)，為弱DEA有效；當(dāng)θ=1且s+，s-均等于0時(shí)，為DEA有效。

最后，本文存在兩個(gè)問(wèn)題可以進(jìn)一步改進(jìn)：第一，使用跨越時(shí)間更長(zhǎng)的面板數(shù)據(jù)得到的兩步估計(jì)值更加穩(wěn)健，但由于數(shù)據(jù)局限，目前無(wú)法實(shí)施；第二，其他因素，如預(yù)期、相對(duì)收入等對(duì)主觀幸福感的影響在整個(gè)分布上的變化如何，以及中國(guó)其他群體，如農(nóng)村居民、城市移民、老年人等主觀幸福感的決定因素用面板分位數(shù)回歸方法分析后得到的結(jié)論又有何異同，需要更深一步地研究。

1.2 指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來(lái)源

選取劃撥土地面積、協(xié)議出讓面積、招拍掛出讓面積、增量土地面積、固定資產(chǎn)投資作為輸入指標(biāo)。其中，除固定資產(chǎn)投資外，其余指標(biāo)均為土地供應(yīng)市場(chǎng)指標(biāo)，能夠直接反映土地儲(chǔ)備及供應(yīng)情況；固定資產(chǎn)投資額作為影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要指標(biāo)之一，對(duì)輸出變量有著重要影響，因此也將其納入模型的輸入指標(biāo)體系。

選取國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、地價(jià)穩(wěn)定度、房?jī)r(jià)穩(wěn)定度、城市土地集約利用度、土地收益、常住人口增量作為模型的輸出指標(biāo)。其中，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率反映了土地儲(chǔ)備決策對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響；地價(jià)穩(wěn)定度、房?jī)r(jià)穩(wěn)定度和土地集約利用度反映了土地城鎮(zhèn)化水平；常住人口增量則表征該城市的人口城鎮(zhèn)化水平。

根據(jù)《中國(guó)價(jià)格統(tǒng)計(jì)年鑒》和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的全國(guó)70個(gè)大中城市(包括直轄市、省會(huì)城市和部分重要城市)房?jī)r(jià)指數(shù)等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，考慮數(shù)據(jù)的可得性和可比性剔除了拉薩、長(zhǎng)春等部分城市，選取有代表性的34個(gè)城市作為研究對(duì)象。

東中西部地區(qū)劃分依據(jù)有地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。參照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的劃分方法，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個(gè)省份劃分為東部地區(qū)，黑龍江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個(gè)省份為中部地區(qū)，內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)省份為西部地區(qū)。

以東中西部34個(gè)城市為研究對(duì)象，選取2013年土地市場(chǎng)數(shù)據(jù)、房地產(chǎn)數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)等12個(gè)指標(biāo)分別作為輸入指標(biāo)和輸出指標(biāo)。其中，劃撥土地面積、協(xié)議出讓面積、招拍掛出讓面積、增量土地面積和土地收益數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)國(guó)土資源年鑒2014》；固定資產(chǎn)投資、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、城市土地集約利用度數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2014》；常住人口增量來(lái)源于《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》；房?jī)r(jià)指數(shù)、房屋租價(jià)指數(shù)、地價(jià)指數(shù)來(lái)源于《中國(guó)價(jià)格統(tǒng)計(jì)年鑒2014》。

2 實(shí)證分析

2.1 城市土地儲(chǔ)備決策效率分解特征

根據(jù)上述分析將選取的輸入指標(biāo)土地劃撥面積(X1)、協(xié)議出讓面積(X2)、招拍掛出讓面積(X3)、增量土地面積(X4)、固定資產(chǎn)投資(X5)和輸出指標(biāo)地區(qū)生產(chǎn)總值(Y1)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率(Y2)、地價(jià)穩(wěn)定性(Y3)、房?jī)r(jià)穩(wěn)定性(Y4)、城市土地集約利用度(Y5)、土地收益(Y6)、常住人口增量(Y7)分別輸入DEAP 2.1軟件，根據(jù)CCR原理和VRS原理得到2013年?yáng)|中西部34個(gè)城市政府土地儲(chǔ)備決策效率評(píng)價(jià)的綜合效率(Et)、純技術(shù)效率(Ept)和規(guī)模效率(Es)(表1)。

2.1.1 全國(guó)層面的城市土地儲(chǔ)備決策效率特征。模型的綜合效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率值范圍均在0～1之間，越接近1表明土地儲(chǔ)備決策效率越高，當(dāng)效率值等于1時(shí)表明該城市土地儲(chǔ)備決策有效；相反，數(shù)值越接近0，表明土地儲(chǔ)備決策效率越低。由DEA模型計(jì)算結(jié)果可知，2013年全國(guó)34個(gè)大中城市整體土地儲(chǔ)備決策效率一般，綜合效率平均值為0.798，DEA有效率為38.2%。北京、上海、杭州、?？?、天津、烏魯木齊等13個(gè)城市土地儲(chǔ)備決策的綜合效率值為1，表明這些城市的土地資源配置較為合理且利用效率較高。青島、大連、西安3個(gè)城市的綜合效率均低于0.5，其中，西安的土地儲(chǔ)備決策效率最低，僅為0.358。對(duì)于綜合效率值小于1的城市，由于土地制度設(shè)計(jì)的不合理、土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致其土地儲(chǔ)備的投入與產(chǎn)出效率較低，政府的土地儲(chǔ)備決策亟待優(yōu)化。2013年全國(guó)34個(gè)大中城市土地儲(chǔ)備決策純技術(shù)效率和規(guī)模效率均處于較高水平，平均值分別為0.958，0.827。其中，20個(gè)城市達(dá)到了純技術(shù)效率最優(yōu)，占全國(guó)城市樣本總數(shù)的58.8%；其余14個(gè)城市的純技術(shù)效率相對(duì)非DEA有效，其中青島、太原、鄭州、南昌、西安5個(gè)城市數(shù)值均低于0.9，且其相應(yīng)的綜合效率值也不高。純技術(shù)效率反映了城市土地劃撥面積、協(xié)議出讓面積、招拍掛出讓面積、增量土地面積、固定資產(chǎn)投資的使用效率，由于政府受到土地財(cái)政的激勵(lì)，存在盲目批地的行為，導(dǎo)致土地投入冗余現(xiàn)象顯著，土地資源利用率降低，進(jìn)而影響城市的土地儲(chǔ)備決策純技術(shù)效率。從規(guī)模效率看，2013年34個(gè)大中城市中有13個(gè)城市土地儲(chǔ)備決策規(guī)模報(bào)酬不變，且綜合效率也達(dá)到最優(yōu)水平，表明這些城市土地投入要素規(guī)模效應(yīng)已得到充分發(fā)揮，且規(guī)模效率對(duì)綜合效率具有明顯影響。剩余24個(gè)城市均呈現(xiàn)規(guī)模報(bào)酬遞減狀態(tài)，說(shuō)明這些城市土地投入存在不合理現(xiàn)象，需要改善其規(guī)模和投入的匹配程度，促進(jìn)土地資源高效利用。從全國(guó)來(lái)看，各城市政府在土地方面的投入都比較充分，大部分甚至出現(xiàn)由于投入過(guò)剩而導(dǎo)致綜合效率降低的現(xiàn)象。因此，未來(lái)的土地儲(chǔ)備決策應(yīng)當(dāng)從理性的角度出發(fā)，在發(fā)揮土地資源最大利用效率的同時(shí)，提高土地資源配置效率。

表1 2013年中國(guó)東中西部城市土地儲(chǔ)備決策效率

說(shuō)明：“irs”表示規(guī)模報(bào)酬遞增，“drs”表示規(guī)模報(bào)酬遞減，“-”表示規(guī)模報(bào)酬不變。

2.1.2 東中西部城市土地儲(chǔ)備決策效率特征。按照東中西部的劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)34個(gè)大中城市進(jìn)行劃分，東部地區(qū)包括北京、上海、青島等16個(gè)城市，中部地區(qū)包括鄭州、武漢、太原等7個(gè)城市，西部地區(qū)包括南寧、重慶、銀川等11個(gè)城市。分別計(jì)算3個(gè)區(qū)域的土地儲(chǔ)備決策綜合效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率的算術(shù)平均值(表2)。其中東部城市的土地儲(chǔ)備決策效率最高，且高于全國(guó)平均水平，西部其次，中部最低。2013年?yáng)|部地區(qū)土地儲(chǔ)備決策綜合效率為0.858，DEA有效率城市占全國(guó)總數(shù)的69.2%，高出全國(guó)平均值7.52%；西部城市土地儲(chǔ)備綜合效率值為0.768，略低于全國(guó)平均水平，DEA有效率城市占總數(shù)的23.1%；中部城市土地儲(chǔ)備決策綜合效率值為0.709，低于全國(guó)水平11.15%，且僅有合肥1個(gè)城市的DEA有效。就東中西部土地儲(chǔ)備決策純技術(shù)效率和規(guī)模效率來(lái)看，東部地區(qū)仍處于最高水平，西部地區(qū)居中，中部地區(qū)最低。2013年?yáng)|部地區(qū)土地儲(chǔ)備決策純技術(shù)效率值為0.973，西部為0.959，中部為0.921，較之規(guī)模效率和綜合效率而言均處于較高水平，可見(jiàn)各城市土地投入要素配置效率較高，土地儲(chǔ)備決策純技術(shù)效率差距不大。東部地區(qū)城市土地儲(chǔ)備決策規(guī)模效率值為0.876，高于全國(guó)平均效率0.827，說(shuō)明東部城市土地儲(chǔ)備決策規(guī)模效率相比其他地區(qū)要高，這些城市在土地要素投入和資源配置方面處于較高水平；中部地區(qū)規(guī)模效率平均值為0.773，低于全國(guó)平均水平6.53%；西部地區(qū)規(guī)模效率平均值為0.791，略低于全國(guó)平均值，表明中西部城市在土地配置規(guī)模效率上有待提升，應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理化土地投入、優(yōu)化土地政策來(lái)提高土地配置效率。

表2 2013年中國(guó)東中西部城市土地儲(chǔ)備決策效率平均值

2.2 城市土地投入冗余和產(chǎn)出不足分析

基于2013年?yáng)|中西部34個(gè)大中城市土地儲(chǔ)備決策綜合效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率分析可知，各地均存在不同程度的土地投入冗余和產(chǎn)出不足。從投入-產(chǎn)出角度對(duì)影響土地儲(chǔ)備決策效率的要素進(jìn)行進(jìn)一步分析(表3)，探討各因素對(duì)土地儲(chǔ)備決策的作用程度。

表3 2013年中國(guó)東中西部城市土地儲(chǔ)備決策DEA分析結(jié)果

說(shuō)明：由于北京、天津、廣州、長(zhǎng)沙、重慶等20個(gè)城市均無(wú)投入冗余和產(chǎn)出不足現(xiàn)象，故未在表中列出。

2.2.1 全國(guó)層面的城市土地投入與產(chǎn)出。從產(chǎn)出情況看，2013年全國(guó)樣本城市中有14個(gè)均存在不同程度的土地產(chǎn)出不足，其中土地儲(chǔ)備效率對(duì)地價(jià)穩(wěn)定度、土地集約利用程度和常住人口增量3個(gè)指標(biāo)作用明顯，個(gè)別城市也存在對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和土地收益方面的影響。大連、南京、成都等12個(gè)城市均出現(xiàn)常住人口增量產(chǎn)出不足現(xiàn)象，沈陽(yáng)、南昌、西安等11個(gè)城市均出現(xiàn)地價(jià)穩(wěn)定度產(chǎn)出不足，分別占總樣本的35.29%，32.35%，表明常住人口增量和地價(jià)穩(wěn)定性成為影響國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備決策的兩個(gè)重要因素，如何通過(guò)優(yōu)化土地儲(chǔ)備決策推進(jìn)當(dāng)?shù)厝丝诔擎?zhèn)化進(jìn)程，以及有效調(diào)控城市土地價(jià)格、維持土地價(jià)格穩(wěn)定是提高土地儲(chǔ)備效率的關(guān)鍵[12-14]。另外，南京、太原、銀川等5個(gè)城市均出現(xiàn)土地集約利用度的產(chǎn)出不足情況，表明該城市土地儲(chǔ)備決策效率低下直接導(dǎo)致了土地資源配置不合理，進(jìn)而造成該城市土地利用效率不高，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)深化土地制度改革，提高土地資源配置效率，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用。從投入情況來(lái)看，2013年有14個(gè)城市出現(xiàn)了土地投入冗余情況，占樣本總數(shù)的41.2%，其中土地劃撥面積、招拍掛面積和增量面積為主要影響因素，個(gè)別城市也存在協(xié)議面積與固定資產(chǎn)投資的冗余。沈陽(yáng)、大連、武漢等14個(gè)城市均出現(xiàn)土地增量面積投入冗余，且多與協(xié)議面積和招拍掛面積冗余同時(shí)出現(xiàn)，表明這些城市2013年的土地出讓面積過(guò)多，且多為協(xié)議出讓和招拍掛出讓?zhuān)瑥亩斐赏恋乩眯实拖?，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，反映了各地政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)程度仍然較高，土地儲(chǔ)備決策效率有待提升。此外，武漢協(xié)議出讓土地面積過(guò)剩率達(dá)到75.4%，沈陽(yáng)達(dá)到74.1%，青島市招拍掛土地面積過(guò)剩率為52.5%。如此高的土地供應(yīng)過(guò)剩率映射出城市土地資源利用效率低下，大多城市政府在土地儲(chǔ)備與供應(yīng)過(guò)程中或?yàn)樽非笸恋厥找娴淖畲蠡つ?、過(guò)量地出讓土地，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)和部分土地收益的流失。

2.2.2 東中西部城市土地投入與產(chǎn)出。東部地區(qū)的沈陽(yáng)、大連、青島等6個(gè)城市出現(xiàn)了土地產(chǎn)出不足，其中除青島外其余5個(gè)城市的地價(jià)穩(wěn)定度和常住人口增量均產(chǎn)出不足，表現(xiàn)為這幾個(gè)城市的地價(jià)穩(wěn)定性較差、人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化；此外，南京的土地利用集約程度產(chǎn)出不足明顯，說(shuō)明該城市土地資源浪費(fèi)情況較為嚴(yán)重；福州、濟(jì)南和青島則分別出現(xiàn)了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和土地收益的產(chǎn)出不足，說(shuō)明當(dāng)?shù)卣谕恋刭Y源配置中并未發(fā)揮調(diào)控的最佳作用。中部地區(qū)的太原、武漢、南昌等城市和西部地區(qū)的呼和浩特、南寧、成都等城市均出現(xiàn)不同原因的產(chǎn)出不足。從土地儲(chǔ)備決策產(chǎn)出不足平均值看(表4)，中部地區(qū)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率兩項(xiàng)指標(biāo)的產(chǎn)出不足均遠(yuǎn)高于東西部地區(qū)，說(shuō)明中部城市土地儲(chǔ)備決策的效率對(duì)該地經(jīng)濟(jì)水平具有顯著影響，也間接反映了中部地區(qū)相對(duì)于東西部地區(qū)對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)性較大。就地價(jià)穩(wěn)定性指標(biāo)而言，中部和東部地區(qū)地價(jià)穩(wěn)定性較好，西部地區(qū)地價(jià)穩(wěn)定性較差，表明西部城市土地儲(chǔ)備決策效率對(duì)該城市地價(jià)的穩(wěn)定程度影響較大，土地儲(chǔ)備決策效率的提高有利于該城市土地價(jià)格維穩(wěn)。東部地區(qū)常住人口增量產(chǎn)出不足最高，西部次之，中部最低，表明由于東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高，人口集聚趨于飽和。因此，土地儲(chǔ)備對(duì)人口城鎮(zhèn)化的作用效率下降。而西部城市由于城鎮(zhèn)化水平較低，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化階段不相匹配，土地儲(chǔ)備決策效率低下直接導(dǎo)致了對(duì)人口吸引力的不足[15-16]。東中西部的土地投入冗余量(表4)總體表現(xiàn)為土地劃撥面積、招拍掛面積、增量面積冗余在中部地區(qū)最為明顯，土地協(xié)議出讓面積和固定資產(chǎn)投資冗余則主要出現(xiàn)在東部地區(qū)。表明中部城市以劃撥和招拍掛形式出讓土地量過(guò)大，以至于增量土地面積冗余量也較大，造成了土地儲(chǔ)備決策效率低下，應(yīng)當(dāng)通過(guò)控制土地協(xié)議出讓和招拍掛出讓的數(shù)量，使有限的土地資源得到更加合理的配置。東部和中部地區(qū)固定資產(chǎn)投資冗余量均較大，平均值分別達(dá)到251.60億元和210.66億元，表明東部和中部城市對(duì)于固定資產(chǎn)的投資過(guò)多，從而降低了該城市土地儲(chǔ)備決策效率。

表4 2013年中國(guó)東中西部城市土地儲(chǔ)備決策產(chǎn)出不足及投入冗余平均值

綜上所述，國(guó)內(nèi)東中西部土地儲(chǔ)備決策綜合效率存在明顯差異，東部地區(qū)效率較高，西部次之，中部地區(qū)效率最低；其中各地土地儲(chǔ)備決策純技術(shù)效率均在0.9以上，處于較高水平，故影響綜合決策效率的主要為土地儲(chǔ)備規(guī)模效率。通過(guò)東中西部城市土地儲(chǔ)備決策投入-產(chǎn)出分析可知，影響其土地儲(chǔ)備決策效率的因素各不相同。其中，東部地區(qū)在土地劃撥、協(xié)議出讓、招拍掛出讓、土地增量和固定資產(chǎn)投資等方面冗余量較大，從而導(dǎo)致了其在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、地價(jià)穩(wěn)定度、土地集約利用度、常住人口增量等方面均出現(xiàn)產(chǎn)出不足情況；中部地區(qū)則主要是由于土地劃撥、土地招拍掛、土地增量和固定資產(chǎn)投資的投入冗余，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備決策效率降低，以致國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值產(chǎn)出不足明顯；西部地區(qū)在投入冗余方面為3個(gè)地區(qū)中最低的，但在土地收益產(chǎn)出不足方面最高，表明西部地區(qū)土地投入量和分配量較少，土地儲(chǔ)備決策效率降低更多體現(xiàn)為土地收益的減少。

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

運(yùn)用DEA評(píng)價(jià)模型對(duì)2013年全國(guó)東中西部34個(gè)大中城市土地儲(chǔ)備決策效率及其投入-產(chǎn)出結(jié)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)與分析，土地儲(chǔ)備決策綜合效率東部地區(qū)最高、西部次之、中部最低。

(1)土地儲(chǔ)備決策效率不高，城市土地儲(chǔ)備與供應(yīng)結(jié)構(gòu)合理性有待提升。受中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)土地公有制的影響，以及“土地財(cái)政”為政府帶來(lái)的高額收益和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，各地政府在土地儲(chǔ)備與供應(yīng)過(guò)程中招拍掛和協(xié)議出讓土地過(guò)多，造成城市土地儲(chǔ)備決策投入冗余量較大，長(zhǎng)此以往導(dǎo)致土地儲(chǔ)備與利用結(jié)構(gòu)失衡，經(jīng)營(yíng)性土地過(guò)多而公益性土地不足，難以充分發(fā)揮政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控作用，從而降低土地資源利用效率和可持續(xù)性。

(2)東中西部城市城鎮(zhèn)化階段差異較大，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程不相匹配。由于中國(guó)土地制度使得各地建設(shè)用地指標(biāo)分配方式不盡合理，中央與地方的信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致各地土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程差異顯著，建設(shè)用地指標(biāo)分配向中西部省份傾斜，中西部地區(qū)建設(shè)用地供給增加，城鎮(zhèn)數(shù)量和城區(qū)面積呈現(xiàn)無(wú)序擴(kuò)張趨勢(shì)，然而由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和居民職住空間選擇導(dǎo)致“空城”“鬼城”屢見(jiàn)不鮮。相反，東部地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)供給不足，但發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施和完善的公共服務(wù)體系仍然吸引著人口流入，并由此引發(fā)了一系列城市問(wèn)題。一方面有限的土地難以承受過(guò)多的外來(lái)人口，造成東部地區(qū)常住人口增量冗余現(xiàn)象嚴(yán)重，并表現(xiàn)為一系列城市病的產(chǎn)生；另一方面，西部城市雖然擁有較多的建設(shè)用地指標(biāo)，然而由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)滯后導(dǎo)致土地資源利用率不高，對(duì)勞動(dòng)力的吸引力不足，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。

3.2 討論

(1)全面深化改革和各項(xiàng)措施的有序推進(jìn)是提高土地儲(chǔ)備決策效率的基礎(chǔ)。東中西部城市土地儲(chǔ)備決策效率差異的根本在于人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的不相匹配，較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)而言，中西部地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)福利水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的不足，加之中國(guó)獨(dú)特的土地制度和戶(hù)籍政策進(jìn)一步限制了土地合理配置和人口自由流動(dòng)，最終導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化跟不上土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并伴隨“空城”“鬼城”等城鎮(zhèn)化弊病的顯現(xiàn)。因此，首先應(yīng)通過(guò)完善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)福利均等化、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，增強(qiáng)中西部地區(qū)對(duì)人口的吸引力，加速推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程；其次應(yīng)通過(guò)財(cái)稅制度改革，將土地增值稅由“間接稅”變?yōu)椤爸苯佣悺?，合理調(diào)整并明確中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，同時(shí)健全預(yù)算管理機(jī)制和監(jiān)督制度，提升地方政府公共服務(wù)供給水平；最后應(yīng)逐步放開(kāi)戶(hù)籍制度對(duì)人口自由流動(dòng)的限制，建設(shè)用地指標(biāo)的分配應(yīng)當(dāng)依據(jù)人口流動(dòng)方向進(jìn)行適時(shí)的、合理的調(diào)整，適當(dāng)平衡東中西部城市的用地指標(biāo)，提高土地儲(chǔ)備決策效率，優(yōu)化土地資源配置。

(2)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需由“雙職能”角色向管理職能轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)兼具“經(jīng)營(yíng)者”與“管理者”的雙重身份，難以充分發(fā)揮其監(jiān)管職能，大大降低了土地儲(chǔ)備決策效率。隨著2012年四部委《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》、2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，以及2016年四部委《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》等的陸續(xù)發(fā)布，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的公益性職能正逐漸被強(qiáng)化。逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營(yíng)職能，探索由多主體合作經(jīng)營(yíng)的土地儲(chǔ)備與出讓模式，充分發(fā)揮政府在組織與監(jiān)管方面的職能和市場(chǎng)在土地儲(chǔ)備與供應(yīng)中的主導(dǎo)作用是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)當(dāng)前面臨的重要任務(wù)。首先應(yīng)改變傳統(tǒng)的土地財(cái)政模式，重點(diǎn)把握好土地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)與供應(yīng)時(shí)序，優(yōu)化土地儲(chǔ)備規(guī)模與周期；其次應(yīng)強(qiáng)化對(duì)城市公益性用地的儲(chǔ)備與利用，實(shí)現(xiàn)城市用地模式的內(nèi)涵式挖潛；最后應(yīng)以城市發(fā)展邊界為土地儲(chǔ)備紅線，優(yōu)先儲(chǔ)備和供應(yīng)城市存量土地，嚴(yán)格控制增量建設(shè)用地的儲(chǔ)備和出讓?zhuān)龠M(jìn)城市土地的集約、高效利用和土地儲(chǔ)備的精細(xì)化、過(guò)程化管理。

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Comparative Study on the Performance of Urban Land Reserve Decision among Eastern, Central and Western Areas of China

Wang Zhenpoa,b, Zhai Jingtonga,b, Zheng Dana,b

(a.SchoolofEconomicsandManagement;b.Beijing,TianjinandHebeiCollaborativeDevelopmentResearchCenter,TianjinChengjianUniversity,Tianjin300384,China)

This paper evaluates and compares the land reserve decision performance among 34 cities of Chinese Mainland in 2013 by using data envelopment analysis (DEA) model. Firstly, the eastern area has the highest land reserve decision efficiency, followed by the westren area, the central area is the lowest. Secondly, the efficiency of land reserve decision is influenced by both pure technical efficiency and scale efficiency, while the scale efficiency has more effect. Thirdly, the main factors that affect the input-output of land reserve decision efficiency among eastern, central and western areas are different. Based on these, from the angles of deepening reform of the land and the related system and improving government management efficiency, the strategy of land reserve decision performance optimization is put forward so as to improve the utilization efficiency of land resources and optimize the urban space structure.

DEA; land reserve decision; land system; government management; eastern, central and western areas of China

2016-01-25；

2016-07-12

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(13BJY054)；天津市國(guó)土房管局科技項(xiàng)目(TGPC-2014-D-0239)； “十二五”天津市高等學(xué)校創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目(TD12-5063)

王振坡(1967-)，男，河南開(kāi)封市人，教授，博士，主要從事城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面的研究，(E-mail)zhenpo@126.com。

翟婧彤(1992-)，女，河南焦作市人，碩士研究生，主要從事城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面的研究，(E-mail)1040223777@qq.com。

F301.2

A

1003-2363(2016)04-0120-06