肖河

奧巴馬卸任之期不遠(yuǎn)，世人對(duì)其內(nèi)外政策的評(píng)價(jià)逐漸集中起來(lái)，奧巴馬政府內(nèi)的關(guān)鍵外交決策機(jī)構(gòu)——國(guó)家安全委員會(huì)處于言論所指的風(fēng)口。奧巴馬的國(guó)安會(huì)在其對(duì)外決策及美國(guó)國(guó)家發(fā)展中到底起到了什么樣的作用，當(dāng)前的批評(píng)之聲和未來(lái)歷史之頁(yè)翻過(guò)的評(píng)論是否相同，仍有待觀察。

當(dāng)代美國(guó)國(guó)安會(huì)的模式

國(guó)家安全委員會(huì)（National Security Council，NSC）（簡(jiǎn)稱國(guó)安會(huì)）是美國(guó)1947年根據(jù)《國(guó)家安全法》（National Security Act）建立的海外事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制。不過(guò)出于各種考慮，《國(guó)家安全法》及其修正案并未對(duì)國(guó)安會(huì)的職能和結(jié)構(gòu)進(jìn)行立法規(guī)定，目的是使每位總統(tǒng)都能不受拘束地運(yùn)作這一機(jī)制。因此，美國(guó)國(guó)安會(huì)的結(jié)構(gòu)在其前30年中一直在劇烈變化。它有時(shí)是高度組織化的官僚部門，有時(shí)又是大學(xué)研究會(huì)般的精英小圈子；有時(shí)是負(fù)責(zé)政策匯總協(xié)調(diào)的掮客，但有時(shí)又會(huì)喧賓奪主，既是部門間的政策裁判員，又是赤膊上陣的運(yùn)動(dòng)員；有時(shí)顯赫無(wú)比，有時(shí)又無(wú)關(guān)緊要。

不過(guò)決定美國(guó)國(guó)安會(huì)特征的關(guān)鍵始終是國(guó)安會(huì)幕僚和參與該機(jī)制的各部門間的權(quán)力對(duì)比。實(shí)際上，通常人們口中的國(guó)安會(huì)有兩種不同的人員組成：第一類是參加國(guó)安會(huì)諸多機(jī)制的各部官員；第二類則是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)安會(huì)的各項(xiàng)職能而組建的幕僚班子（National Security Council Staff），他們受國(guó)家安全助理（National Security Advisor）直接領(lǐng)導(dǎo)。在制度設(shè)計(jì)之初，第二類的專職人員數(shù)量極少、權(quán)力有限，但是自肯尼迪時(shí)代起，原本只是協(xié)調(diào)者和配角的國(guó)家安全顧問(wèn)及其日漸獨(dú)立的幕僚班子逐漸獲得總統(tǒng)器重，并最終形成了以基辛格為代表的集政策規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和執(zhí)行大權(quán)于一身的“總統(tǒng)替身”，反倒將本來(lái)的主角們擠到一邊。然而，其副作用則是政府內(nèi)惡性競(jìng)爭(zhēng)頻現(xiàn)，到頭來(lái)也促使里根矯枉過(guò)正、重新將國(guó)安會(huì)幕僚邊緣化。

然而，無(wú)論是由各部門主導(dǎo)的“傳統(tǒng)型”國(guó)安會(huì)，還是由國(guó)安會(huì)幕僚掌控的“新式”國(guó)安會(huì)，其實(shí)都存在明顯缺陷。在各部門主導(dǎo)下，國(guó)安會(huì)機(jī)制往往會(huì)淪為部門利益的競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)，不僅決策遷延日久，最終政策往往也不過(guò)是各部門“筋疲力盡”后的妥協(xié)；雖然文牘往來(lái)不斷，看似運(yùn)轉(zhuǎn)正常，但是常常是低效空轉(zhuǎn)，各部門也是在“協(xié)調(diào)”的名義下各自為政。幕僚主導(dǎo)下，雖然能通過(guò)集權(quán)來(lái)提效，但卻又會(huì)導(dǎo)致各部門與國(guó)安會(huì)幕僚的對(duì)立，甚至是與總統(tǒng)的離心離德；在短期內(nèi)雖然能保證效率，但是長(zhǎng)期來(lái)看內(nèi)耗巨大。最終，在經(jīng)受了30年的反復(fù)折磨后，美國(guó)政策界在1987年終于找到了被稱為斯考克羅夫特模式（Scowcroft Model）的相對(duì)均衡點(diǎn)。

在伊朗門丑聞后，共和黨內(nèi)外交政策方面的領(lǐng)軍人物布倫特·斯考克羅夫特為接任國(guó)家安全助理的卡盧奇及其副手鮑威爾起草了一份國(guó)安會(huì)改革方案，并最終形成第276號(hào)《總統(tǒng)安全決策指令》。該指令規(guī)定建立分別由國(guó)家安全助理和副助理主持、各部長(zhǎng)和副部長(zhǎng)參與的部級(jí)、副部級(jí)協(xié)調(diào)委員會(huì)。在老布什任內(nèi)又增加了助理部長(zhǎng)一級(jí)，正式確立了三級(jí)協(xié)調(diào)體系。與兩個(gè)上級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制不同，第三級(jí)的各委員會(huì)是由國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、中情局的官員分別擔(dān)任主席，它們是保證國(guó)安會(huì)機(jī)制日常運(yùn)轉(zhuǎn)的政策“起重機(jī)”，負(fù)責(zé)界定議題、明確目標(biāo)、制定規(guī)劃和撰寫基本文件。這一設(shè)計(jì)的平衡點(diǎn)在于，一方面在上層賦予國(guó)安會(huì)幕僚協(xié)調(diào)大權(quán)，防止部門利益凌駕中樞；另一方面又將他們的角色限制于協(xié)調(diào)層面，防止其越俎代庖，保護(hù)了各部門的積極性。

由于新設(shè)計(jì)有效解決了長(zhǎng)期困擾美國(guó)國(guó)安會(huì)的組織難題，之后兩黨政府均大體承繼了這一行政安排。與前30年的劇烈變化相比，老布什后的各任總統(tǒng)都只進(jìn)行了微調(diào)，而且大多集中于對(duì)助理部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)的重新分工上。雖然美國(guó)國(guó)安會(huì)機(jī)制已經(jīng)相當(dāng)成熟，但是當(dāng)前的華盛頓充斥著對(duì)奧巴馬國(guó)安會(huì)的嚴(yán)厲批評(píng)，著名的國(guó)安會(huì)研究者羅特科普夫甚至認(rèn)為其已經(jīng)糟糕到了“功能紊亂”的程度。

小布什與

奧巴馬的國(guó)安會(huì)

按照傳統(tǒng)，每一屆新總統(tǒng)的國(guó)安會(huì)調(diào)整總是直接針對(duì)著其前任的缺陷。小布什政府的國(guó)安會(huì)平衡而臃腫。在助理部長(zhǎng)級(jí)的委員會(huì)中，6個(gè)地緣政治委員會(huì)仍然由國(guó)務(wù)院掌握，而其余的11個(gè)職能委員會(huì)中的8個(gè)則由國(guó)安會(huì)幕僚擔(dān)任。另外，由于“9·11”事件的意外爆發(fā)，不僅國(guó)安會(huì)幕僚的人數(shù)躥升到了100人之多，小布什還在白宮中建立了同樣人數(shù)眾多的國(guó)土安全委員會(huì)（Homeland Security Council），并將其嫁接到了國(guó)安會(huì)中。為了保證兩者“同心同德”，小布什還將它們的僚屬統(tǒng)稱為國(guó)家安全幕僚（National Security Staff）。到了2008年底，這一空前臃腫的幕僚系統(tǒng)已經(jīng)創(chuàng)紀(jì)錄地?fù)碛辛硕噙_(dá)六名的副國(guó)家安全助理。

然而，機(jī)構(gòu)臃腫絕非最大的問(wèn)題。在當(dāng)時(shí)的華盛頓，眾人詬病的焦點(diǎn)始終是國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德的“畸重”影響：他不僅排擠與其意見(jiàn)相左的國(guó)務(wù)院，甚至也不把國(guó)安會(huì)幕僚放在眼里，經(jīng)常破壞常規(guī)決策流程，一定程度上架空了原有平衡的制度設(shè)計(jì)。對(duì)此，華盛頓將這一不良現(xiàn)象戲稱為“拉姆斯菲爾德問(wèn)題”，并認(rèn)為美國(guó)之所以會(huì)在伊拉克深陷泥潭，就是因?yàn)槲茨芴幚砗眠@一決策機(jī)制問(wèn)題。不過(guò)拉姆斯菲爾德成了最大標(biāo)靶也相對(duì)保護(hù)了國(guó)家安全助理康多莉扎·賴斯及其助手們。當(dāng)他因?yàn)橐晾说臓€攤子而最終黯然辭職后，針對(duì)小布什國(guó)安會(huì)的批評(píng)也就隨之漸漸平息了下來(lái)。賴斯的繼任者、前副國(guó)家安全助理哈德利甚至還被視為是實(shí)現(xiàn)了撥亂反正的成功典范。

正因?yàn)樾〔际矅?guó)安會(huì)的弊端被歸結(jié)為行政部門影響過(guò)大，所以?shī)W巴馬在就職初期的集權(quán)化調(diào)整并未給他帶來(lái)批評(píng)。就任后，奧巴馬按慣例頒布了第1號(hào)總統(tǒng)政策指令，明確了國(guó)安會(huì)的新運(yùn)作機(jī)制。其核心變化只有一點(diǎn)，那就是第三級(jí)跨部門政策委員會(huì)的所有主席職務(wù)都將由國(guó)安會(huì)或者國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（National Economic Council， NEC）的幕僚擔(dān)任，來(lái)自行政部門的官員只能在獲得特別同意后才能出任共同主席。換言之，奧巴馬是要將所有政策協(xié)調(diào)委員會(huì)的主導(dǎo)權(quán)完全囊括于代表白宮的國(guó)安會(huì)幕僚之手。不過(guò)在略加集權(quán)的同時(shí)，奧巴馬團(tuán)隊(duì)也自知在對(duì)外事務(wù)上經(jīng)驗(yàn)有限，不僅留任了國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·蓋茨，選擇了希拉里作為國(guó)務(wù)卿，最后還將國(guó)家安全助理一職交于之前并無(wú)交情的前北約司令詹姆斯·瓊斯，這一系列任人唯賢的做法在最初也大大緩解了外界的疑慮。

此外，奧巴馬還將國(guó)土安全委員會(huì)完全并入國(guó)安會(huì)，并將工作人員的頭銜改回了傳統(tǒng)的國(guó)家安全委員會(huì)幕僚。這一方面贏得了懷舊者的歡迎，不過(guò)在另一方面卻使得機(jī)構(gòu)臃腫的問(wèn)題更趨惡化。在經(jīng)歷了詹姆斯·瓊斯和湯姆·多倫尼兩位國(guó)家安全助理之后，第三任助理蘇珊·賴斯在2013年7月接手時(shí)，驚訝地發(fā)現(xiàn)下屬人數(shù)已經(jīng)達(dá)到了史無(wú)前例的400人之多。其后，蘇珊·賴斯雖然一直公開(kāi)宣稱要削減冗員，但是直到2015年7月，這一數(shù)字也只是減少了7%，難以扭轉(zhuǎn)惡性膨脹的整體局面。

然而，奧巴馬對(duì)詹姆斯·瓊斯的任命違反了在這一問(wèn)題上最重要的、已經(jīng)被歷史所證明過(guò)的原則——國(guó)家安全助理一職必須由深受總統(tǒng)信任的人士擔(dān)任。非如此，本應(yīng)立足畿輔、協(xié)調(diào)各方的這一角色就無(wú)法立足于決策內(nèi)圈，只會(huì)起到破壞而非建設(shè)的作用。遍覽1952年來(lái)的美歷屆政府，除了仍處于草創(chuàng)期的艾森豪威爾任內(nèi)，以及經(jīng)歷了國(guó)安會(huì)大失敗和大變革的里根政府，其他歷任總統(tǒng)從未擁有過(guò)兩名以上的國(guó)家安全助理。固然瓊斯、多倫尼去職之因各不相同，但是奧巴馬在國(guó)家安全助理這一職位上人員更迭過(guò)多，主要原因就是最初想另辟蹊徑未果。

奧巴馬甫一主政，奧式國(guó)安會(huì)就顯示出了權(quán)力歸于白宮的趨勢(shì)，同時(shí)任用局外人也埋下了隱患。在最初的蜜月期過(guò)后，伴隨著以幕后領(lǐng)導(dǎo)、不做蠢事為要點(diǎn)的“不作為戰(zhàn)略”的推進(jìn)，奧巴馬面臨的批評(píng)越來(lái)越多，越來(lái)越激烈。時(shí)至今日，在批評(píng)者的眼中奧式國(guó)安會(huì)機(jī)制可謂是越來(lái)越糟，他們甚至紛紛表示：小布什政府起碼還符合學(xué)習(xí)曲線，能夠做到亡羊補(bǔ)牢，不至于像奧巴馬一般在對(duì)外決策中每況愈下，每每無(wú)法預(yù)測(cè)最糟境況為何。

華盛頓的批評(píng)大合唱

當(dāng)前，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)奧式國(guó)安會(huì)的攻擊點(diǎn)有兩個(gè)，其一是“微觀管理”的瑣碎作風(fēng)，其二則是在國(guó)家安全助理一職上的所托非人。假使只是國(guó)安會(huì)幕僚權(quán)力過(guò)重，那么只要用人得宜，充其量也不過(guò)是重復(fù)舊事。譬如基辛格同樣是大權(quán)獨(dú)攬，其工作方式也破壞了白宮和行政部門間的關(guān)系，但是有賴于其能力，仍然取得了諸多戰(zhàn)略成果。因此其運(yùn)作雖有不妥，但還是褒貶各半，不至于一邊倒的口誅筆伐。此外，即使所用之人并非對(duì)外事務(wù)或者行政專家，但只要不越雷池，也不至于鬧出大麻煩。然而，奧巴馬的國(guó)安會(huì)偏偏兼具這兩項(xiàng)缺陷，所以也無(wú)怪乎被稱為對(duì)外決策機(jī)制上的“災(zāi)難”。

起初，盡管奧巴馬為了盡快從伊拉克和阿富汗脫身，在安全和外交事務(wù)上頗有選賢任能的姿態(tài)，但實(shí)際上卻是“小圈子決策”的典型代表，只信任少數(shù)自競(jìng)選起就追隨他的心腹朋友，內(nèi)圈外的官員無(wú)論職務(wù)多高、能力多強(qiáng)都難以參與核心決策。2010年10月，瓊斯就因深感孤立于決策圈之外而率先辭職，當(dāng)時(shí)甚至傳出他將白宮辦公廳主任伊曼紐爾、總統(tǒng)發(fā)言人吉布斯在內(nèi)的白宮親信痛斥為“水蟲(chóng)”和“黑手黨”的流言。以此為開(kāi)端，奧巴馬政府開(kāi)始不斷給外界劣幣驅(qū)逐良幣的印象。

在五角大樓，奧巴馬至今已經(jīng)任命了四任國(guó)防部長(zhǎng)，而蓋茨、帕內(nèi)塔和哈格爾都在離職前后對(duì)白宮表示出了強(qiáng)烈不滿，其中尤以哈格爾為甚。盡管他曾是奧巴馬的國(guó)會(huì)好友，但是一方面他無(wú)法融入決策內(nèi)圈，另一方面又不能茍同白宮的敘利亞和伊拉克政策，最終走向了國(guó)防部長(zhǎng)被總統(tǒng)掃地出門的雙輸結(jié)局。在國(guó)務(wù)院，奧巴馬與兩位國(guó)務(wù)卿的關(guān)系也算不上親密。第一任的希拉里是黨內(nèi)大佬、資歷傲人，她推動(dòng)的“亞太再平衡”戰(zhàn)略一時(shí)間也為奧巴馬贏得了不少稱譽(yù)。然而在其卸任之后，雙方的矛盾卻逐漸暴露。至于作為第二任國(guó)務(wù)卿的克里則被認(rèn)為是“忍功”非凡：在敘利亞化學(xué)武器事件時(shí)，明明克里已經(jīng)公開(kāi)表示阿薩德·巴沙爾越過(guò)了紅線，但是白宮卻在第二天就宣布只有在國(guó)會(huì)授權(quán)的情況下才會(huì)進(jìn)行軍事打擊。這種前后不一不僅制造了政策災(zāi)難，還沉重打擊了克里的個(gè)人聲譽(yù)。好在后者不計(jì)前嫌地通過(guò)對(duì)俄交涉銷毀了敘方的化學(xué)武器，總算是贏得一分，然而這一烏龍仍被看作是決策無(wú)能的鐵證。

另外，第二任國(guó)家安全助理多倫尼的離任也嚴(yán)重影響了奧式國(guó)安會(huì)的表現(xiàn)。相對(duì)于為人低調(diào)、長(zhǎng)于協(xié)調(diào)、深受信任的多倫尼，接替他的蘇珊·賴斯雖然是總統(tǒng)的心腹，但有傲慢自大、強(qiáng)硬難處的名聲，被認(rèn)為根本不適合這一工作。果不其然，國(guó)安會(huì)的聲譽(yù)隨后就一路下滑。在批評(píng)者看來(lái)，國(guó)安會(huì)幕僚就像禁衛(wèi)軍一般環(huán)繞在總統(tǒng)四周，過(guò)濾掉政府內(nèi)部的一切不合之聲。他們一面大權(quán)獨(dú)攬，但在決策時(shí)又徘徊猶豫、無(wú)所作為。這導(dǎo)致相關(guān)會(huì)議不僅耗時(shí)極多，而且做不出任何決定，因此高級(jí)官員也常常借故不至。與此同時(shí)，國(guó)安會(huì)在瑣事上卻又無(wú)微不至，據(jù)說(shuō)國(guó)安會(huì)幕僚們甚至對(duì)于在海外部署多少馴犬員和嗅探犬都要專門開(kāi)會(huì)。副國(guó)家安全助理布林肯甫一調(diào)任常務(wù)副國(guó)務(wù)卿，就在見(jiàn)面會(huì)上笑稱“要做的第一件事就是終結(jié)來(lái)自國(guó)安會(huì)的微觀管理”，而另一位副手羅茲也不得不承認(rèn)“所謂的微觀管理并非子虛烏有”。

在批評(píng)者眼中，奧式國(guó)安會(huì)的罪責(zé)還包括在承認(rèn)埃及塞西政府時(shí)的遲疑、對(duì)烏克蘭軍事援助請(qǐng)求的拖延以及對(duì)敘利亞內(nèi)戰(zhàn)和“伊斯蘭國(guó)”威脅的評(píng)估不當(dāng)。其中尤為遭人詬病的是，奧巴馬本人及其國(guó)安會(huì)幕僚在決策時(shí)常常既不說(shuō)是也不說(shuō)否，遲遲不采取行動(dòng)，時(shí)常會(huì)引發(fā)地區(qū)伙伴對(duì)美國(guó)意圖和能力的懷疑。反過(guò)來(lái)，這些決策上的失誤隨后又被歸咎于機(jī)制本身的缺陷?？梢灶A(yù)見(jiàn)，如果奧巴馬在剩余任期內(nèi)風(fēng)格不變，那么批評(píng)大合唱的分貝還將繼續(xù)升高。最近，麥凱恩就指控國(guó)安會(huì)應(yīng)當(dāng)為國(guó)防部和白宮在南海巡航問(wèn)題上的政策差距負(fù)責(zé)。

收縮戰(zhàn)略下的美國(guó)對(duì)外決策機(jī)制

平心而論，雖然奧巴馬的國(guó)安會(huì)確實(shí)存在諸多問(wèn)題，但是它們也絕非此屆政府所獨(dú)有，因此就機(jī)制本身所施加的抨擊難免夸大其詞。歸根結(jié)底，奉行實(shí)用主義的美國(guó)人雖然也關(guān)注決策過(guò)程，但是更看重效果。當(dāng)前，美國(guó)政策界的不少人從內(nèi)心深處反感奧巴馬的戰(zhàn)略判斷和選擇，在他們看來(lái)“不做蠢事”根本稱不上是戰(zhàn)略：雖然這種做法確實(shí)能夠避免小布什式的過(guò)度介入，但是隔岸觀火卻會(huì)顯示美國(guó)對(duì)自身實(shí)力的信心不足，而這將在深層次上動(dòng)搖當(dāng)前的國(guó)際秩序。因此，即使奧氏國(guó)安會(huì)沒(méi)有以上缺陷，其推行的外交政策仍將招來(lái)各類批評(píng)。以肯尼迪政府為例，盡管其內(nèi)部交流通暢、團(tuán)結(jié)穩(wěn)固，但是一旦出現(xiàn)豬灣事件這樣的失誤，同樣也會(huì)被分析家們批為“小團(tuán)體思維”作祟。

不過(guò)，由于主觀成見(jiàn)與客觀制約，同時(shí)代人的判斷往往并不能代表對(duì)某屆政府的最終評(píng)價(jià)。在美國(guó)歷史上，也不乏毀譽(yù)變換的先例，其中最典型的當(dāng)屬杜魯門政府。二戰(zhàn)后，杜魯門致力于推進(jìn)國(guó)內(nèi)的公平施政、極力壓制國(guó)內(nèi)軍事部門以應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)威脅之名擴(kuò)大軍備開(kāi)支的企圖、積極削減對(duì)外支出，而這些舉措在冷戰(zhàn)初期的復(fù)雜環(huán)境中為其帶來(lái)了潮水般的批評(píng)。不僅政界指責(zé)其對(duì)共產(chǎn)主義軟弱，并將“丟失中國(guó)”、引發(fā)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的責(zé)任歸因于其未能將外交政策和軍備政策有效地結(jié)合在一起，杜魯門在民眾間的聲譽(yù)也隨著朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的持久戰(zhàn)化而跌入谷底，并最終導(dǎo)致民主黨在大蕭條后長(zhǎng)期執(zhí)政的終結(jié)。但是出乎意料的是，隨著時(shí)間的流逝和檔案的公開(kāi)，卸任時(shí)無(wú)比失意的杜魯門卻邁入了美國(guó)史上最偉大的總統(tǒng)之列。最終，其對(duì)蘇戰(zhàn)略也被認(rèn)為是明智而恰如其分的，既遏制了蘇聯(lián)擴(kuò)張，又避免了將美國(guó)的資源揮霍于無(wú)謂的軍備競(jìng)賽和邊緣爭(zhēng)奪上。

事實(shí)上，除了少數(shù)極端環(huán)境，推行一項(xiàng)意在控制投入的戰(zhàn)略總是容易招致“軟弱”或者“無(wú)所作為”的批評(píng)，在一般國(guó)家尚且難以討好，更遑論在美國(guó)這樣實(shí)力超強(qiáng)的大國(guó)會(huì)是如何不受歡迎。就此而言，奧式國(guó)安會(huì)目前所承受的批評(píng)可能也有不少言過(guò)其實(shí)、牽強(qiáng)附會(huì)之處。畢竟，美國(guó)正是在這樣一套機(jī)制之下從中東抽身，實(shí)現(xiàn)了美古緩和，達(dá)成了伊朗核協(xié)議，安然度過(guò)了金融危機(jī)和入侵伊拉克所帶來(lái)的戰(zhàn)略低谷。可以預(yù)見(jiàn)的是，奧巴馬的繼任者將要接手的會(huì)是一個(gè)力量更強(qiáng)、政策選擇更廣闊、從事海外行動(dòng)的意愿可能也更加積極的美國(guó)，而這也正是其將要遺留下的最重要的政治遺產(chǎn)。（責(zé)任編輯：徐海娜）