劉天富

摘 要：作為人類重要的生產資料，土地扮演著重要的角色。然而在實際的生活中，農村中存在的各種土地違法行為使得土地資源加速流失，如政府不按規(guī)定占用土地，農民私自搭建違章建筑等。這些土地違法行為嚴重影響了人類發(fā)展的可持續(xù)性。本文通過對農村土地違法現(xiàn)象的表現(xiàn)形式闡述，從中分析導致農村土地違法的原因，最后對農村土地違法現(xiàn)象的規(guī)制提出一些建議。

關鍵詞：農村土地；違法；調控；建議

一、我國農村土地違法現(xiàn)象的主要表現(xiàn)形式

（一）違法占地、用地現(xiàn)象突出

由于一些地方政府沉迷于“形象工程”的建設，在土地的使用上，往往變得盲目，尤其是在建設項目上，很多時候都采取未批先占、少批多占或者先占后辦手續(xù)等方式進行“圈地運動”，導致了大量的土地資源浪費[1]。如近年來發(fā)生的“湖北房縣地方政府斥億元巨資擴征土地興建豪華辦公樓”、“山西省萬榮縣7個項目未批先占1211畝耕地”、“河北張家口‘西豪麗景住宅區(qū)未批先建”等事件，都是土地違法現(xiàn)象的典型代表。另外就是一些地方政府往往會利用土地謀私利，尤其是在審批上，有的政府機關超越自己的職責權限對土地進行審批，而那些沒有法律規(guī)定的土地審批職權的部門則以“拆分土地”這種變相的形式對土地進行劃分，使得農村的土地違法行為屢禁不止。與此同時，一些地方政府在土地利用上完全不按照原有規(guī)劃進行，有的原來為農用地的被改為建設用地，有的是坡地、污染地的被改為“基本農田”等。這些違法現(xiàn)象帶來的后果極其巨大，不僅違法了土地資源的配置規(guī)律，還對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。

（二）非法出讓土地使用權，“以租代征”現(xiàn)象普遍存在

地方政府作為地方事務的管理者，在土地管理上自然也享有相應的管理職能。而現(xiàn)實的管理中，一些地方政府為了謀取巨額利益，往往以非法出讓用地使用權的方式獲得土地使用出讓金。不僅如此，地方政府為了避免征占農民土地而支付高額的費用，經常采取“租用”的方式給付少量租金以長期利用農民的土地。這種行為被稱為“以租代征”。這是近年來一種土地違法的新形式，其最典型的特征就是“三個規(guī)避”，即“規(guī)避依法審批、規(guī)避依法繳納新增建設用地有償使用費、規(guī)避依法繳納征地補償費和安置補助費”[2]。

（三）私搭亂建、違章建房現(xiàn)象明顯

我國的農村近年來的發(fā)展可謂突飛猛進，城市和農村的差距在慢慢縮小，與此同時，大量的工業(yè)園區(qū)、旅游區(qū)等紛紛建立起來，這種情況下，土地資源的占用自然不可少。在利益的驅使下，農村的居民在暗地里進行私搭亂建、違章建房的活動，甚至在幾天時間內就可以建一棟簡易的房屋，這樣做的目的是為了獲得土地征占或征用的補償費用，而一些房屋被鑒定為違章建筑后，往往會被拆掉，導致大量的土地資源無法回歸原來的用途。

二、我國農村土地違法現(xiàn)象的原因

（一）對于“公共利益”含義的規(guī)定不明確

《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！痹摋l款是對土地征收或征用的前提的設定，但是，對于“公共利益”的具體內容是什么，法律條文并沒有細化說明，這導致了地方政府在土地征收或征用的過程中憑自己對“公共利益”的理解，肆意鉆法律漏洞，導致大量的土地資源被閑置或浪費。

（二）土地執(zhí)法不力，執(zhí)法程序時間長

執(zhí)法不力是導致土地違法現(xiàn)象屢禁不絕的主要原因。在土地執(zhí)法中，大多數執(zhí)法者在面對土地違法行為時，很多時候不及時處理，而是以罰款形式代替強制拆除，而對于土地違法者而言，他們也愿意選擇罰款了結也不愿放過“以地生財”的機會[3]。由于土地主管部門沒有強制執(zhí)行權，不能實施強制執(zhí)行，而法院雖有該權力，但是在審理土地違法案件時，從立案到最終執(zhí)行要花費幾個月甚至更長的時間，如此長時間的執(zhí)法程序，直接的影響就是土地違法成本低，而執(zhí)法成本高。

（三）公民土地守法意識不強

農村的土地違法現(xiàn)象高發(fā)的一個重要原因是公民的土地守法意識不強。許多的農村的居民認為土地被自己承包了以后就已經屬于自己的財產了，因而可以自由處分，包括在土地上隨意私搭亂建違章房屋，這也許是公民對相關的法律術語理解不清楚，如對土地承包經營權、土地所有權、土地使用權等概念不了解而導致土地違法。除了普通公民外，一些村干部的法律意識也不強，尤其是其中一些人認為土地集體所有意味著土地是村委會私有，便多次違法占用土地謀取利益。

三、對農村土地違法現(xiàn)象規(guī)制的法律對策

（一）明確界定“公共利益”，防止土地征收權濫用

由于法律上對“公共利益”界定不清，有必要通過法律的形式將“公共利益”的范圍進行界定，以防止土地征收權的濫用。筆者認為，土地征收或征用中的“公共利益”，應當包括僅限于“公共目的”和“公共用途的使用”，在立法上可以采取列舉的方式將“公共利益”的“公共目的”和“公共用途”進行限定，具體包括以下幾個方面：1、用于國家機關和軍事目的的建設，如國家機關建筑，軍事設施、基地以及兵工廠等等；2、用于公共事業(yè)或城市基礎設施的建設，如公共交通、能源、供電、供暖、供水、排水及污水處理等；3、用于社會公共事業(yè)的建設，如教育、文化、衛(wèi)生、氣象、體育、環(huán)保、慈善機構等；4、用于國家重大經濟建設項目的建設，但是這種建設項目必須具有公益性，否則不能以“公共利益”為目的征收或征用土地；5、其他由政府開展的具有公共利益性質和目的的事業(yè)。[4]除了用列舉法之外，還應當用排除法將不屬于公共利益的用地范圍進行排除，這兩種立法能將“公共利益”的內容進行細化規(guī)定，提高法律的可操作性。

（二）嚴格土地執(zhí)法，加大土地違法打擊力度

土地執(zhí)法在規(guī)范農村土地秩序中發(fā)揮著重要的作用，只有按照法律的規(guī)定，嚴格執(zhí)法，才能夠將農村土地的違法現(xiàn)象全部扼殺在搖籃之中。對于土地執(zhí)法人員來說，對土地違法行為要及時發(fā)現(xiàn)并且及時制止和查處，絕對不能手軟。與此同時，在公安、司法、國土資源主管部門之間建立一種聯(lián)合執(zhí)法機制也非常有必要，各個部門之間要相互配合，綜合運用罰款、沒收甚至嚴厲的刑事處罰手段懲罰土地違法者，提高土地違法者的違法成本，更好地保障土地利用秩序。

（三）加強土地法律及政策的宣傳，提高公民法治觀念

要想從根本上杜絕土地違法現(xiàn)象的產生，對土地法律、法規(guī)以及政策的宣傳必不可少。只有法律意識提高了，才能從思想上意識到土地違法行為帶來的危害。由于是在農村，在知識的宣傳上，可以運用一些便于老百姓理解的通俗語言進行講解；在宣傳的手段上，不應拘泥于一種方式，可綜合采用漫畫、書報、音（視）頻、廣播、電視、手機、面對面交流等多種方式；對于一些領導干部而言，可通過定期舉辦專題講座、贈送書刊等形式提高他們的法治意識。這些方式的綜合運用，能進一步提高公民在土地方面的法治意識和觀念，對防止土地違法行為發(fā)生有著重要意義。（作者單位：貴州民族大學）

參考文獻：

[1] 耿未名.遏制土地違法行為的機制建設問題研究[D].河北農業(yè)大學，2012.

[2] 賈卓.農村土地違法表現(xiàn)形式及預防措施[J].國土資源，2010（11）：56.

[3] 韓俊.中國農村土地問題調查[M].上海：上海遠東出版社，2009.262-268.

[4] 陳小君.農地法律制度研究—田野調查解讀[M].北京：中國政法大學出版社，2004：273.