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破除“三權(quán)分立”的迷思：腐敗治理中的權(quán)力制約
——讀張康之《公共行政中的哲學(xué)與倫理》

周?chē)?guó)峰

摘要：張康之在《公共行政中的哲學(xué)與倫理》一書(shū)中發(fā)現(xiàn)，近代以來(lái)人們無(wú)法破解腐敗的密碼，主要在于人們長(zhǎng)期囿于三權(quán)分立理論來(lái)進(jìn)行反腐敗的制度設(shè)計(jì)與安排。他認(rèn)為，三權(quán)分立理論對(duì)權(quán)力的分析不具有社會(huì)普適性，并將人們導(dǎo)入片面的制度化追求之中。因而，必須突破傳統(tǒng)的三權(quán)分立迷信，將權(quán)力劃分為抽象權(quán)力與具體權(quán)力，正確認(rèn)識(shí)二者之間的關(guān)系，通過(guò)具體權(quán)力的倫理化設(shè)計(jì)來(lái)有效治理腐敗。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分立；抽象權(quán)力；具體權(quán)力

一、三權(quán)分立的歷史考察與反思

一個(gè)社會(huì)愈是擁有自由和民主，它就愈加關(guān)注權(quán)力，愈想認(rèn)識(shí)和了解權(quán)力；希望解開(kāi)權(quán)力功能雙重性的迷底。[1]孟德期鳩則明確宣示將權(quán)力分為行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)，它們分別由不同的部門(mén)掌握，并通過(guò)法的形式在三者之間實(shí)現(xiàn)制約與平衡。張康之充分肯定孟德斯鳩的貢獻(xiàn)，“孟德斯鳩的這一三權(quán)分立學(xué)說(shuō)影響至今，是近代以來(lái)一切權(quán)力制約機(jī)制設(shè)計(jì)的基本理論依據(jù)。”[2]無(wú)論是洛克還是孟德斯鳩，他們提出的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)都向我們展示了這樣一個(gè)歷史事實(shí)，資本主義的需要造就了三權(quán)分立的歷史現(xiàn)實(shí)，這是走向資產(chǎn)階級(jí)民主政治的必由之路。當(dāng)代西方國(guó)家的政治制度建設(shè)就是按照啟蒙學(xué)者的思想理路建立起三權(quán)相互制約與平衡的機(jī)制。事實(shí)也證明了西方國(guó)家在權(quán)力的制約與平衡方面的制度設(shè)計(jì)與安排獲得了不少成績(jī)，以至于當(dāng)今的許多發(fā)展中國(guó)家紛紛效仿西方國(guó)家的做法，希望以西方為藍(lán)本，構(gòu)建起一整套相關(guān)的權(quán)力制約與平衡的制度體系，以加速本國(guó)的政治民主化進(jìn)程。

當(dāng)今的許多發(fā)展中國(guó)家在接受西方政治文明過(guò)程中，往往將三權(quán)分立這一模式套用到本國(guó)的政治制度建設(shè)上來(lái)，寄希以一種更快的速度完成政治民主化、現(xiàn)代化的重任。三權(quán)分立從它的初衷來(lái)看就是出于防止腐敗和專(zhuān)制的需要而出現(xiàn)的，但實(shí)際的政治生活卻表現(xiàn)出事與愿違。腐敗現(xiàn)象并沒(méi)有因?yàn)闄?quán)力之間的相互制約與平衡而得到有效的遏制，反而是愈演愈烈。即使是權(quán)力三分最明顯的美國(guó)，腐敗問(wèn)題也始終困擾著該國(guó)的政治生活。這是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)人們囿于權(quán)力三分的范疇，無(wú)法獲得對(duì)權(quán)力性質(zhì)的全方位認(rèn)識(shí)，因而也就無(wú)法解開(kāi)權(quán)力這個(gè)迷底，尋找解決腐敗問(wèn)題的有效方案。特別是在發(fā)展中國(guó)家基于三權(quán)分立思想所作出的制度設(shè)計(jì)與安排在實(shí)踐中往往造成政局動(dòng)蕩不安、內(nèi)亂不止，軍人干政和獨(dú)裁統(tǒng)治、腐敗叢生，等等。一個(gè)根本的原因在于這些國(guó)家采取的是一種“模仿”的途徑，而不是創(chuàng)新的精神，因而不能正確認(rèn)識(shí)三權(quán)分立運(yùn)作中存在的缺陷，根據(jù)本國(guó)的國(guó)情進(jìn)行創(chuàng)造性的改造。

從現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)作來(lái)看，我們可以發(fā)現(xiàn)，三權(quán)分立的制度設(shè)計(jì)與安排是存在著許多問(wèn)題的。在張康之看來(lái)，近代建立起來(lái)的三權(quán)分立制度設(shè)計(jì)存在著以下幾個(gè)方面的缺點(diǎn)：首先，三權(quán)分立理論對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析不具有社會(huì)的普適性。其次，這種學(xué)說(shuō)只能把人們導(dǎo)入片面的權(quán)力制度化追求之中。三權(quán)分立為了追求三權(quán)之間的相互制約與平衡，將人這一主觀因素排除在制度設(shè)計(jì)的考慮范圍之外?！叭龣?quán)分立學(xué)說(shuō)無(wú)視這一點(diǎn)，或者說(shuō)根本不愿承認(rèn)這一點(diǎn)?！盵1]張康之認(rèn)為，只有在“權(quán)力存在形態(tài)的總體性中把握權(quán)力，而不是就權(quán)力自身的片面性來(lái)解讀權(quán)力”，[1]才能比較全面的認(rèn)識(shí)權(quán)力。

二、抽象權(quán)力與具體權(quán)力：一種全新的權(quán)力認(rèn)識(shí)視角

從張康之教授的研究理路來(lái)看，他對(duì)權(quán)力性質(zhì)及其運(yùn)作機(jī)理的認(rèn)識(shí)不是出于一時(shí)的心血來(lái)潮，而是出于實(shí)踐的需要，其科學(xué)性也是明析的。第一，他以馬克思主義研究方法為指導(dǎo)，通過(guò)對(duì)馬克思關(guān)于價(jià)值二重論的領(lǐng)悟，構(gòu)建起他的權(quán)力二重學(xué)說(shuō)，從而避免了重走西方啟蒙學(xué)者三權(quán)分立的學(xué)術(shù)理路；第二，他通過(guò)對(duì)腐敗現(xiàn)象的分析，體悟到三權(quán)分立的制約與平衡無(wú)法從根源上根除腐敗。因而應(yīng)以新的眼光，尋找另一條出路；第三，作為一名學(xué)者，他擁有深厚的理論知識(shí)，對(duì)實(shí)際政治現(xiàn)象有著深刻的洞察力，以及他個(gè)人的為學(xué)態(tài)度，使得他最有可能也是最有資格提出權(quán)力二重學(xué)說(shuō)理論。

權(quán)力二重說(shuō)是張康之權(quán)力理論的一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)，它包含著深刻而豐富的理論見(jiàn)解。那么什么是權(quán)力二重說(shuō)呢？它是指權(quán)力存在的兩種形態(tài)，即抽象權(quán)力和具體權(quán)力。抽象權(quán)力是指法律制度化的權(quán)力；具體權(quán)力是指在法律制度化的框架下存在的由個(gè)人或個(gè)性化的組織所執(zhí)掌的權(quán)力。

抽象權(quán)力與具體權(quán)力的劃分是社會(huì)分化和權(quán)力自我分化的必然結(jié)果。張康之發(fā)現(xiàn)，在近代社會(huì)以前，權(quán)力總是以整體的面目出現(xiàn)的，抽象權(quán)力與具體權(quán)力之間交叉重疊，界線(xiàn)劃分不明顯。到了近代，隨著社會(huì)日益分化，權(quán)力的整體性功能也日益走向分化，出現(xiàn)了權(quán)力種類(lèi)的多樣化。三權(quán)分立學(xué)說(shuō)造就出來(lái)的權(quán)力制約與平衡在現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)作中存在著諸多問(wèn)題，尤其是對(duì)腐敗的治理構(gòu)成了一條不可求解的方程。在他看來(lái)，了解近代社會(huì)以來(lái)的權(quán)力運(yùn)行中所有的問(wèn)題，應(yīng)該破除對(duì)“三權(quán)分立”的迷思，從抽象權(quán)力和具體權(quán)力的統(tǒng)一來(lái)認(rèn)識(shí)權(quán)力的分化。

雖然抽象權(quán)力與具體權(quán)力作為權(quán)力的兩種存在形態(tài)存在于權(quán)力的整體之中，但是這兩種權(quán)力形態(tài)在現(xiàn)實(shí)的政治生活中是有明確區(qū)別的。抽象權(quán)力是一種獲得了法律規(guī)定的權(quán)力。如果說(shuō)法律是公共意志的統(tǒng)一體的話(huà)，那么抽象權(quán)力從理論邏輯上也包含是著公共意志的內(nèi)涵，它使得公共意志在實(shí)際政治生活中獲得可能性的表達(dá)。抽象權(quán)力是法制化的權(quán)力，是法的精神的體現(xiàn)。抽象權(quán)力同時(shí)又是具有整體特性的，它是對(duì)民眾利益的哲學(xué)抽象。而具體權(quán)力則不同，具體權(quán)力是在政治生活中實(shí)際運(yùn)作的權(quán)力，只要與人或個(gè)性化的組織聯(lián)系在一起，那么，就不可避免地帶有主觀的色彩.

抽象權(quán)力在政治生活中，只能以一種原則性的形式來(lái)表達(dá)它的理念；具體權(quán)力則是實(shí)施這種理念的載體。從應(yīng)然意義上來(lái)講，具體權(quán)力是必須服從于抽象權(quán)力的。但是，具體權(quán)力與抽象權(quán)力這一應(yīng)然關(guān)系并不像理論推論中所表現(xiàn)出的一致性，張康之洞察了可能存在著這樣的一個(gè)雙重效應(yīng)：“一方面，它可以與抽象權(quán)力的功能和目標(biāo)相一致…另一方面，它也可以成為權(quán)力執(zhí)掌者謀取私利的工具?！盵1]在具體權(quán)力與抽象權(quán)力的歷史生成中，如果具體權(quán)力完全按照抽象權(quán)力提供的方向和目標(biāo)運(yùn)作，那么抽象權(quán)力就獲得了中心的地位，具體權(quán)力在抽象權(quán)力的規(guī)范之下必然以維護(hù)法的精神和公共利益作為自我認(rèn)定的目標(biāo)和運(yùn)作目的。一個(gè)無(wú)法否認(rèn)的事實(shí)是，具體權(quán)力的執(zhí)掌者是個(gè)人或個(gè)性化的組織。雖然在原則的指導(dǎo)之下，具體權(quán)力的運(yùn)作受到了規(guī)范，但是，只要有人參與的地方，就存在著主觀性。一旦具體權(quán)力的運(yùn)作偏離抽象權(quán)力所規(guī)定的方向，那么具體權(quán)力就有可能成為私人獲利的工具，腐敗也就因這種權(quán)力的私人占有而產(chǎn)生。

三、破除“三權(quán)分立”的迷思：腐敗治理中的權(quán)力制約新設(shè)計(jì)

在歷史上，腐敗一直是困擾政治良性運(yùn)作的難題。在古代，統(tǒng)治者為了維護(hù)自身的統(tǒng)治和利益，也曾對(duì)腐敗進(jìn)行過(guò)大力的治理，甚至有時(shí)采取“殺一儆百”的做法，希望通過(guò)嚴(yán)歷的懲罰來(lái)威懾其他官僚。但是，在古代，統(tǒng)治者對(duì)腐敗的治理具有不連續(xù)性、主觀性的特征。它主要取決于當(dāng)政者對(duì)腐敗問(wèn)題的重視程度、個(gè)人的道德覺(jué)悟和對(duì)社會(huì)形勢(shì)的洞察程度程度，因而缺乏強(qiáng)有力的法律支撐。

到了近代社會(huì)，統(tǒng)治者對(duì)腐敗問(wèn)題的治理開(kāi)始走上了制度化、法制化的軌道。三權(quán)分立就是對(duì)這一治理問(wèn)題的自覺(jué)，是人類(lèi)自覺(jué)適應(yīng)歷史發(fā)展的一種表現(xiàn)。但是，近代社會(huì)根據(jù)三權(quán)分立理論所作出的現(xiàn)實(shí)的政治制度設(shè)計(jì)并沒(méi)有能夠有效的遏制腐敗，[1]其原因“在于三權(quán)分立說(shuō)是從權(quán)力體系結(jié)構(gòu)的要素出發(fā)來(lái)認(rèn)識(shí)權(quán)力的，……看不到權(quán)力在行使過(guò)程中的道德意識(shí)對(duì)權(quán)力正確行使的意義?！盵1]也就是，權(quán)力僅僅是初看作是一種被法律化了的工具，人這一主體性因素因近代社會(huì)工具理性因素的成長(zhǎng)而被排斥在認(rèn)識(shí)的范圍之內(nèi)。許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家就是因?yàn)闊o(wú)法對(duì)權(quán)力進(jìn)行全面的分析，因而也就無(wú)法從一種全新的思路出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)一套行之有效的權(quán)力制約方案，抑制腐敗。針對(duì)這一現(xiàn)象，“應(yīng)當(dāng)尋找新的權(quán)力分析視角?！盵1]將權(quán)力重新定位在抽象的和具體的這二個(gè)層面上，通過(guò)對(duì)權(quán)力進(jìn)行重新的認(rèn)識(shí)，從而找到一條真正解決腐敗問(wèn)題的力量。

“關(guān)于抽象權(quán)力和具體權(quán)力的區(qū)分使我們看到，權(quán)力的腐敗乃至權(quán)力性質(zhì)的改變往往是存在于具體權(quán)力中的問(wèn)題。”[1]因?yàn)槌橄髾?quán)力是一個(gè)理念性權(quán)力，是公共意志的體現(xiàn)，是以國(guó)家整體面目出現(xiàn)權(quán)力。它在國(guó)家的政治生活中獲得憲法和法律的支持和證明，因而具有完全的公共特性。而具體權(quán)力則不同。對(duì)公共事務(wù)的管理需要得到權(quán)力的支持，同時(shí)也應(yīng)該有人這一主體因素的出現(xiàn)。從權(quán)力的起源來(lái)看，權(quán)力源自于民，服務(wù)于民這一理論真諦在政治科學(xué)中是沒(méi)有任何疑問(wèn)的。事實(shí)上，權(quán)力的這一起源賦予了抽象權(quán)力和具體權(quán)力服務(wù)于公共利益的神圣目標(biāo)。也就是說(shuō)，從應(yīng)然意義上，具體權(quán)力服務(wù)于公共利益是不證自明的。但是具體權(quán)力又是一項(xiàng)具有靈活性的權(quán)力，社會(huì)的日新月異本身要求具體權(quán)力以原則為前提下的靈活運(yùn)作?；诰唧w權(quán)力是一項(xiàng)執(zhí)行的權(quán)力，因而它必須與人這一主體因素相結(jié)合，才能獲得運(yùn)作的靈活性。按照張康之的思路，腐敗是發(fā)生在具體權(quán)力的運(yùn)作中的，根除腐敗應(yīng)該從具體權(quán)力方面入手尋找相關(guān)的解決之道。

防止具體權(quán)力腐敗的方式是多種多樣的，除了法制建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制建設(shè)等傳統(tǒng)做法外，關(guān)鍵在于具體權(quán)力的倫理化。根據(jù)張康之的提議，我們獲得了這樣一個(gè)啟示：近代發(fā)展起來(lái)的“人民主權(quán)”學(xué)說(shuō)證明了權(quán)力源自于民、用之于民的真理，在實(shí)際的政治生活中是不容置疑的。雖然近代以來(lái)權(quán)力發(fā)生了分化，但并沒(méi)有改變權(quán)力的神圣性質(zhì)。作為具體權(quán)力掌握者的行政人員，維護(hù)社會(huì)秩序、增進(jìn)社會(huì)福利、維護(hù)公共利益是他們從事公共管理活動(dòng)這項(xiàng)職業(yè)的應(yīng)有之義。但是，作為社會(huì)性的存在物，行政人員的價(jià)值取向影響著他們對(duì)公共管理這項(xiàng)職業(yè)的理解。一旦他們?cè)趯?shí)際的公共管理活動(dòng)中以個(gè)人利益、團(tuán)體利益為活動(dòng)目標(biāo)，就會(huì)損害公共利益，具體權(quán)力的性質(zhì)也會(huì)發(fā)生變異，造成具體權(quán)力的私人占有，腐敗也隨之而來(lái)。作為與公共管理活動(dòng)聯(lián)系在一起的具體權(quán)力，其掌握者即行政人員的倫理建設(shè)顯得更為根本。因?yàn)榫唧w權(quán)力性質(zhì)發(fā)生變異以及腐敗的產(chǎn)生，從本質(zhì)上都有是人為的結(jié)果。具體權(quán)力的倫理化關(guān)鍵在于人的道德化，實(shí)現(xiàn)行政人員的道德化在于：1、行政人員對(duì)公共管理這項(xiàng)職業(yè)的正確理解。一旦行政人員正確理解了自己所從事的職業(yè)以及相關(guān)的職業(yè)道德，那么行政人員就能在公共管理活動(dòng)中嚴(yán)格按照抽象權(quán)力所做出的公共性指令正確運(yùn)用權(quán)力；2、行政人員擁有高尚的公共服務(wù)精神，并將這種精神看作是自己精神生活的全部?jī)?nèi)容。一旦行政人員以“公共人”的面目活動(dòng)于公共領(lǐng)域，那么其“私人性”就在公共管理活動(dòng)中就喪失了存在的合理性。這樣，腐敗就被扼殺在行政人員“私人性”的理念之中，一旦我們實(shí)現(xiàn)了行政人員的道德化，那么構(gòu)建一個(gè)高效廉潔的政府就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。(作者單位：廣西師范大學(xué))

參考文獻(xiàn)：

[1]張康之.公共行政中的哲學(xué)與倫理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004:P66;P62;P69;P67;P90;P85;P83;P89;P89;P91;P93.

[2][德]黑格爾.哲學(xué)史講演錄(第二卷)[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1997：P62.

作者簡(jiǎn)介：周?chē)?guó)峰(1983.07—)，男，哲學(xué)碩士，廣西師范大學(xué)馬克思主義哲學(xué)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)，現(xiàn)供職于廣西師范大學(xué)基礎(chǔ)教育管理與合作辦公室，研究方向:思想政治教育，管理哲學(xué)。