張晉藩

懲貪及獎廉并舉的考課法
——廉政法制建設(shè)的先導(dǎo)

張晉藩

中國政法大學(xué)法律史學(xué)研究院名譽院長、終身教授

中國古代對官吏的考課是職官管理的重要內(nèi)容，并且不斷趨于制度化、法律化，對于黜貪獎廉、維持官僚隊伍的素質(zhì)起著一定的積極作用。這不僅使得官僚們感到震肅，同時，百姓也往往寄希望于大計官吏之年能夠?qū)⑺麄兺春薜呢澒傥劾衾K之以法。定期考課的制度與考察法律的不斷細(xì)化，在今天仍有借鑒意義。

我國早在《尚書·舜典》中便提出：“三載考績，三考黜陟幽明?！绷頁?jù)《周禮》，周時已有大計、大比的記載，說明了“有官必有課，有課必有賞罰”是由來已久的。至戰(zhàn)國，官僚制度取代世卿制度，以上計作為考課官吏的措施逐漸制度化。秦時奉行“明主治吏不治民”的法家強(qiáng)調(diào)對官吏的考績與獎懲?！对茐羟睾啞槔糁馈份d有官吏行為規(guī)范的“五善”與“五失”。

兩漢官僚制度的發(fā)展，推動了考課的法律化。兩漢對官吏的考績?nèi)砸陨嫌嫗橹?，并且頒行了單行法規(guī)《上計律》。漢代考課，一般是一年一小考，稱為“常課”；三年一大考，稱為“大課”。考核官吏后，賞有增秩（增加俸祿）、遷官（升官）、賜爵（以二十等爵位分別功之大小以賞之），罰有降俸、貶職、免官，違法犯罪者依法治罪。晉時，杜預(yù)奉命制作考課法，于泰始四年（268年）六月以頒詔的形式宣布。南朝時，劉宋三年一考，南齊改為一年一考。與南朝相比，北魏充滿改革進(jìn)取精神，建立了一套嚴(yán)格考核官吏的制度。其中，魏孝文帝太和十八年（494年）制定的《三等黜陟法》具有代表性。

唐朝是封建經(jīng)濟(jì)發(fā)展、典章法制趨于成熟與定型的時代，職官考課也進(jìn)一步法律化、制度化。按唐制，由吏部考功司主管官吏考課事宜。但吏部考核官吏只限于四品以下官，三品以上由皇帝親自考核。唐代考課每年一小考，四年一大考。各部門的主管長官根據(jù)國家規(guī)定的“四善”、“二十七最”的標(biāo)準(zhǔn)，對所屬的流內(nèi)官進(jìn)行年終考核。唐朝考課之日極其隆重，皇帝為最高主考官，特派位高望重的宰相二人充任內(nèi)外官考使，御史大夫或其他高級官員為監(jiān)考使?？颊n之后，繼之以獎懲。

宋朝是中央集權(quán)強(qiáng)化的時代，為發(fā)揮官吏的職能，十分重視依法課吏。宋初沿襲唐制，內(nèi)外官任滿一年為一考，三考為一任。為了加強(qiáng)中央集權(quán)，力圖使地方權(quán)力分散制衡，于州上設(shè)路，為地方最高一級政權(quán)。路設(shè)經(jīng)略安撫使、轉(zhuǎn)運使、提點刑獄使、提舉常平使，分別執(zhí)掌軍政、財政、司法等事，號為“監(jiān)司”，互不統(tǒng)屬，相互監(jiān)督，各自對皇帝負(fù)責(zé)。監(jiān)司負(fù)責(zé)考課州縣，如課績不熟者處徒刑。監(jiān)司之間，也實行互監(jiān)法。

明初，朱元璋重視吏治。明代考課分考滿與考察。前者三年一考，九年三考，分稱職、平常、不稱職三等，以定黜陟；后者按八法，即貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷、不謹(jǐn)，考察內(nèi)外官吏。京官六年一考，為京察；外官三年一考，為外察。京官四品以上官，自陳政之得失，以候上裁；五品以下，分別優(yōu)劣，或降調(diào)，或致仕，或閑住為民，具冊奏請?？己擞衫舨控?fù)責(zé)，州縣外官由布政司考核，每三年具冊報吏部以定去留，謂之“大計”。地方布政司四品以上與按察司、鹽運司五品以上任滿黜陟均由皇帝裁決，因大計而受處分的官員永不敘用。明朝由吏部尚書、都察院都御史主持考績，結(jié)論不當(dāng)者可以辯白，任情毀譽失實者連坐。

清朝考課官吏分為京察與大計。京察是對京官的考績，每三年舉行一次，于子、卯、午、酉年進(jìn)行。三品以上京官和地方總督、巡撫自陳政事得失，由皇帝敕裁；三品以下京官由吏部和都察院負(fù)責(zé)考核。京察分三等，一等為稱職，二等為勤職，三等為供職，根據(jù)等級實行獎懲。大計是對外官的考績，也是三年—次，于寅、巳、申、亥年進(jìn)行。大計的范圍除督撫外，包括藩、臬、道、府及州縣官。大計的程序是：先期藩、臬、道、府，遞察其賢否，申之督撫；督撫核其事狀，注考造冊，送吏部復(fù)核。大計分卓異與供職二等，按等予以獎懲。

康雍乾時期實行考課比較認(rèn)真。然而，就在康雍乾盛世便存在考核不實、無罪被誣者甚多的現(xiàn)象。清中葉以后，考績制度雖然繼續(xù)實行，但不論京察還是大計都逐漸流于形式。