韓鳳芹　岳文靜　尤伯軍　李　婕

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積極穩(wěn)妥推進(jìn)職業(yè)教育PPP的思路與建議

韓鳳芹岳文靜尤伯軍李婕

內(nèi)容提要：教育是政府為社會(huì)公眾提供的重要公共服務(wù)，職業(yè)教育區(qū)別于普教，它“以就業(yè)為導(dǎo)向、以服務(wù)為宗旨”，倡導(dǎo)校企合作、工學(xué)結(jié)合，因此與市場和社會(huì)聯(lián)系更為緊密。目前我國職業(yè)教育管理體制及現(xiàn)狀，要么是政府直接舉辦，整體運(yùn)行效率較低；要么是民辦，完全以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向。近年來，在職業(yè)教育領(lǐng)域推行的混合所有制雖然取得了一些效果，但沒有很好地解決職業(yè)教育發(fā)展中公平與效率的統(tǒng)一問題。本文通過分析PPP的特性及適用條件，以及職業(yè)教育推行PPP的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和困難，提出了在政府直接舉辦的職業(yè)學(xué)?；蛘呤切罗k職業(yè)學(xué)校中推行PPP的整體思路及相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育政府和社會(huì)資本合作財(cái)政政策

*此文為中國財(cái)政科學(xué)研究院《職業(yè)教育公私合作研究》課題組研究成果。作者為課題報(bào)告執(zhí)筆人。

政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。在職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP，對(duì)于改善政府與市場關(guān)系，拓寬融資渠道、完善財(cái)政投入和管理方式、提升職業(yè)教育公共服務(wù)的供給水平和管理效率、促進(jìn)職業(yè)教育對(duì)接行業(yè)發(fā)展需求等方面具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、準(zhǔn)確把握PPP的特征及其在職業(yè)教育領(lǐng)域應(yīng)用的重要意義

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。在公共服務(wù)領(lǐng)域開展政府與社會(huì)資本合作，是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。

（一）政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式具有特定涵義

當(dāng)前政府大力推進(jìn)的是狹義PPP模式，其應(yīng)用領(lǐng)域必須在公共服務(wù)領(lǐng)域，其它領(lǐng)域不存在與社會(huì)資本合作的問題。其運(yùn)行具有四個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及全生命周期管理。

伙伴關(guān)系：在政府與社會(huì)資本合作過程中，政府與社會(huì)資本是兩個(gè)平等的合作主體，雙方的合作關(guān)系是以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，通過合同或者協(xié)議條款約定各合作主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，并建立激勵(lì)相容的機(jī)制，充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，從而把政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的政策、社會(huì)、公共利益等目標(biāo)和社會(huì)資本在運(yùn)營管理、技術(shù)創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，提高公共服務(wù)與產(chǎn)品供給質(zhì)量及供給效率。

利益共享：在公共服務(wù)領(lǐng)域開展政府與社會(huì)資本合作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量是首要目的，而并不能以利益最大化為導(dǎo)向。政府和社會(huì)資本通過合同條款約定收益分配原則，對(duì)社會(huì)資本的經(jīng)營和利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)。當(dāng)社會(huì)資本在滿足績效評(píng)價(jià)而不能獲得合理利潤時(shí)，政府通過可行性缺口補(bǔ)貼等形式確保社會(huì)資本獲得合理收益；當(dāng)社會(huì)資本通過運(yùn)營獲得超額利潤時(shí)，政府則可根據(jù)合同約定實(shí)現(xiàn)收益共享或讓利于社會(huì)公眾，從而控制公眾利益與社會(huì)資本收益間的均衡。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP模式區(qū)別于公共部門與民營部門其它交易形式的顯著標(biāo)志。在政府與社會(huì)資本之間建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，在受制于法律約束和社會(huì)公共利益的前提下，將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有控制力的一方，有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的最小化。通常而言，政府部門對(duì)政治、法律等風(fēng)險(xiǎn)的控制能力較強(qiáng)，而企業(yè)則對(duì)融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營、財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)控制能力較強(qiáng)，因此在具體操作過程中，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)分析，根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和社會(huì)資本之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)。

全生命周期管理：PPP項(xiàng)目的合作周期一般較長，是政府與社會(huì)資本之間建立的一種長期合作關(guān)系，涉及到包括項(xiàng)目遴選、設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交在內(nèi)的全生命周期管理。在合作關(guān)系中，雙方通過合同明確界定各自在全生命周期內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)，并依法承擔(dān)違約責(zé)任。政府部門從社會(huì)公眾利益角度出發(fā)，對(duì)社會(huì)資本實(shí)施全生命周期的監(jiān)督管理與績效評(píng)價(jià)，并依據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)。

（二）PPP模式區(qū)別于混合所有制

從定義范疇來看，PPP模式與混合所有制是不同維度的兩個(gè)概念。PPP是政府與社會(huì)資本建立的在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長期合作關(guān)系，使非政府主體所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，將社會(huì)資本擁有的資金、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素以及社會(huì)資本的逐利目標(biāo)與政府作為公共部門的最大化社會(huì)福利目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率與公平的兼顧。“混合所有制”是生產(chǎn)資料所有制層面的含義，是在某種社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系具體形態(tài)下對(duì)生產(chǎn)資料的混合占有的所有制形式。

PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域供給制度的一種創(chuàng)新，通過開展政府和社會(huì)資本合作，可以將大量非政府的民間資金、社會(huì)資本引入公共工程與服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)以利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、績效升級(jí)方面的鮮明性質(zhì)形成了管理模式的創(chuàng)新，并天然對(duì)接混合所有制改革，在當(dāng)前國有企業(yè)混合所有制改革背景下，PPP模式是發(fā)展混合所有制的戰(zhàn)略性選擇。但同時(shí)，PPP模式又不能完全等同于混合所有制，就職業(yè)教育領(lǐng)域而言，PPP模式與混合所有制的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下三方面。

一是合作關(guān)系不同。在微觀層面，混合所有制是一種由不同的產(chǎn)權(quán)主體多元投資、互相滲透、互相貫通、互相融合而形成的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形式。職業(yè)教育領(lǐng)域的混合所有制院校，是指由國有資本、集體資本、民營資本、境外資本等不同所有制中兩個(gè)及以上主體共同舉辦的新型教育模式，其本質(zhì)特征是產(chǎn)權(quán)主體和治理結(jié)構(gòu)的混合，使不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)主體相互滲透融合成一個(gè)新的利益共同體①闕明坤、潘奇、朱?。骸短剿靼l(fā)展混合所有制職業(yè)院校的困境及對(duì)策》，《中國職業(yè)技術(shù)教育》，2015（18）。?；旌纤兄圃盒匈Y本和非國有資本之間，是一種投資者之間的合作關(guān)系，在職業(yè)院校建設(shè)和運(yùn)營過程中，各出資方依據(jù)各自的出資比例享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，國有資本的出資比例可大可小，視具體情況而定。在PPP模式中，政府和社會(huì)資本之間建立的是長期合作的伙伴關(guān)系，社會(huì)資本依托其擁有的資金、技術(shù)和管理等方面的優(yōu)勢(shì)，為職業(yè)院校提供更多資金渠道和更專業(yè)化的管理，提升職業(yè)院校的公共服務(wù)供給水平；政府作為合作關(guān)系中的監(jiān)督者與評(píng)價(jià)者，基于績效評(píng)價(jià)結(jié)果通過運(yùn)營補(bǔ)貼等形式作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，維護(hù)公共服務(wù)的公平性，一般出資比例較小。

二是合作目的不同。不管是國有資本還是非國有資本，組成混合所有制職業(yè)院校對(duì)其而言是一種投資行為，作為利益共同體的一方，在為公眾提供職業(yè)教育公共服務(wù)的同時(shí)，均以追求利益作為目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)較高的投資回報(bào)率。然而，在PPP模式下，政府作為合作者和監(jiān)督者，代表的是社會(huì)公眾的利益，與社會(huì)資本開展合作的目的是提高職業(yè)教育服務(wù)供給水平與管理效率，而非追求利益最大化。政府通過監(jiān)管對(duì)社會(huì)資本的經(jīng)營和利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)，確保社會(huì)資本盈利但不暴利，最大程度維護(hù)公共利益。

三是伙伴選擇方式不同。PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本投資人應(yīng)采用競爭性方式選定，通過綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信的合作伙伴②《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）。。財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）中明確規(guī)定PPP項(xiàng)目“采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式”。就職業(yè)教育領(lǐng)域PPP項(xiàng)目而言，對(duì)于硬件設(shè)施、后勤服務(wù)、教學(xué)服務(wù)等單一領(lǐng)域的合作，社會(huì)資本選擇的目標(biāo)較為單一，特殊性不強(qiáng)，可以采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購；對(duì)于整體運(yùn)營類合作，需要對(duì)社會(huì)資本投資人的資金實(shí)力、背景資源、學(xué)校運(yùn)作計(jì)劃、教學(xué)管理模式、服務(wù)價(jià)格等進(jìn)行綜合對(duì)比，并就長期合作以及價(jià)格管理、回報(bào)方式、績效評(píng)價(jià)、退出機(jī)制等與社會(huì)資本進(jìn)行充分的溝通，更適宜采用競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式。但職業(yè)教育院?；旌纤兄聘母铮ㄎ泄芾?、資本并購、員工持股、合資建設(shè)等多種途徑和方式，其合作伙伴的選擇也就呈現(xiàn)出多種多樣的靈活性方式，而不限于PPP項(xiàng)目必須采用的公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等五種方式。

由上，不能按混合所有制的方式來推進(jìn)PPP，否則，違背PPP提質(zhì)增效的應(yīng)有之義。

（三）全面認(rèn)識(shí)職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP模式的重要意義

職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)PPP有利于政府職能轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)水平和管理效率。長期以來，在我國職業(yè)教育領(lǐng)域，公辦職業(yè)院校一直占據(jù)職業(yè)教育供給市場的主導(dǎo)地位，而政府既是各級(jí)公辦職業(yè)院校的舉辦者、管理者，更是事實(shí)上的辦學(xué)者，直接參與職業(yè)院校教育、教學(xué)、培訓(xùn)、人事管理等相關(guān)的具體事務(wù)，導(dǎo)致職業(yè)院校自身缺乏應(yīng)有的自主權(quán)，失去了辦學(xué)動(dòng)力和發(fā)展活力。在職業(yè)教育領(lǐng)域開展政府與社會(huì)資本合作，有助于改善職業(yè)教育領(lǐng)域政府與市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

有利于提升職業(yè)教育服務(wù)的供給水平和管理效率?，F(xiàn)階段我國職業(yè)教育的辦學(xué)體制仍然主要以國家為主體，民辦職業(yè)學(xué)校數(shù)量和其招生數(shù)量、在校生數(shù)量逐年減少，公辦職業(yè)學(xué)校治理主體單一，缺少?zèng)Q策、運(yùn)營、監(jiān)督等不同主體之間權(quán)利的相互制衡，導(dǎo)致內(nèi)部主要由行政班子控制，管理模式存在單向性、約束性、垂直性的弊端①闕明坤、潘奇、朱俊：《探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的困境及對(duì)策》，《中國職業(yè)技術(shù)教育》，2015（18）。。在這種行政化的管理模式下，管理主體缺少更新與變革的內(nèi)在動(dòng)力，導(dǎo)致多年來公辦職業(yè)院校發(fā)展模式僵化、效率低下、缺乏活力，難以適應(yīng)市場變化需求。社會(huì)資本具備專業(yè)化運(yùn)營管理能力且追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，通過吸引社會(huì)資本運(yùn)營管理職業(yè)院校，一方面可以充分發(fā)揮社會(huì)資本在技術(shù)和管理方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為職業(yè)院校注入更專業(yè)化的管理，提升職業(yè)院校的公共服務(wù)供給水平；另一方面可以有效實(shí)現(xiàn)辦學(xué)主體的多元化，促進(jìn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督等不同主體之間權(quán)利的相互制衡，從而構(gòu)建更加高效的現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)。

有利于職業(yè)教育全方位對(duì)接行業(yè)發(fā)展需求。職業(yè)教育院校的辦學(xué)關(guān)鍵在于能夠在辦學(xué)方向確定、培養(yǎng)目標(biāo)制訂、專業(yè)設(shè)置、課程體系設(shè)計(jì)、教學(xué)實(shí)踐開展、招生就業(yè)等環(huán)節(jié)切實(shí)從行業(yè)需要出發(fā)，貼近行業(yè)實(shí)際，培養(yǎng)出受企業(yè)歡迎的人才②柳榕：《淺議“融資型校企合作”BOT模式》，《哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013（12）。。然而，我國大多數(shù)職業(yè)院校，尤其是公辦職業(yè)院校，多年來面臨的突出問題就是缺乏企業(yè)參與辦學(xué)的利益紐帶連接，盡管在職業(yè)教育領(lǐng)域校企合作已開展多年，但由于缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，多數(shù)企業(yè)參與度并不高，校企合作難以在教學(xué)改革、學(xué)生實(shí)踐、師資培訓(xùn)等領(lǐng)域深入開展，職業(yè)教育切實(shí)所需的“真實(shí)生產(chǎn)環(huán)境”和“雙師”結(jié)構(gòu)普遍難以真正實(shí)現(xiàn)，最終導(dǎo)致大部分職業(yè)教育的教學(xué)內(nèi)容難以真正對(duì)接社會(huì)需求。

通過開展政府與社會(huì)資本合作，吸引有實(shí)力的企業(yè)共同參與職業(yè)院校培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)計(jì)劃、課程設(shè)置、教學(xué)過程等方面內(nèi)容的制定，并依托企業(yè)平臺(tái)為職業(yè)院校學(xué)生提供更加切合實(shí)際的實(shí)踐場所，從而實(shí)現(xiàn)教學(xué)內(nèi)容與行業(yè)實(shí)際需求的全過程對(duì)接。同時(shí)，在政府與社會(huì)資本合作模式下，由于管理效率的提高以及與行業(yè)實(shí)際需求的高度對(duì)接，更易于辦學(xué)主體根據(jù)市場需求及時(shí)對(duì)教學(xué)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整與改革，為職業(yè)院校的可持續(xù)發(fā)展注入新的活力。

有利于拓寬融資渠道，完善職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入是職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的前提和物質(zhì)基礎(chǔ)。在我國職業(yè)院校中，傳統(tǒng)融資渠道主要包括財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款、學(xué)雜費(fèi)收入、金融機(jī)構(gòu)貸款、校辦企業(yè)收入、社會(huì)捐贈(zèng)收入、個(gè)人資助以及科研服務(wù)等其他收入，其中，仍以財(cái)政投入和學(xué)費(fèi)收入為主，多渠道籌措職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的能力不強(qiáng)。截至2013年，整個(gè)職業(yè)教育收入體系中，政府投入占比接近74%，而社會(huì)投入占比僅為1%（見圖1）。這種兩極分化的趨勢(shì)在中等職業(yè)教育領(lǐng)域尤為明顯:中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)政府投入占比由2008年的65%增長到2013年的86%，而社會(huì)投入占比由原來的1.2%減小至2013年的0.66%，社會(huì)投入的規(guī)模萎縮接近50%，高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入情況也存在上述趨勢(shì)。顯然，我國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，政府投入比重一家獨(dú)大，社會(huì)投入規(guī)模和占比尤其低，且差距呈逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)。

盡管近年來財(cái)政對(duì)于職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)加大，但與職業(yè)教育的發(fā)展需求相比尚存在較大差距，雖然職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入逐年遞增，但是，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入占全國教育經(jīng)費(fèi)總投入的比重在2009年達(dá)到峰值后一直在下降，2013年的占比為11.36%。在職業(yè)教育領(lǐng)域開展政府與社會(huì)資本合作，向社會(huì)資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以拓寬融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，從而有效緩解制約我國職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的資金瓶頸問題。

圖1　職業(yè)教育各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)歷年投入占比

圖2　2005～2013年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占比

二、在職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

上世紀(jì)90年代末以來，國家高度重視職業(yè)教育發(fā)展，相關(guān)法律制度框架初步形成。2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出要“創(chuàng)新民辦職業(yè)教育辦學(xué)模式，積極支持各類辦學(xué)主體通過獨(dú)資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業(yè)教育”，明確職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP、引導(dǎo)社會(huì)力量興辦的發(fā)展方向。與此同時(shí)，相關(guān)領(lǐng)域PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累、財(cái)政預(yù)算管理制度的改革、職業(yè)教育辦學(xué)模式的完善都為促進(jìn)職業(yè)教育領(lǐng)域政府與社會(huì)資本的合作提供了有利的現(xiàn)實(shí)條件。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，在職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP仍然面臨一些挑戰(zhàn)和問題。

（一）國家高度重視職業(yè)教育發(fā)展，相關(guān)法律制度框架初步形成

以1996年中國第一部《職業(yè)教育法》正式頒布實(shí)施為標(biāo)志，中國職業(yè)教育進(jìn)入了法制化、正規(guī)化發(fā)展時(shí)期。以此為基礎(chǔ)，國家出臺(tái)了一系列促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的制度和政策，進(jìn)一步明確了職業(yè)教育的發(fā)展目標(biāo)與方向的同時(shí)，初步建立了職業(yè)教育法律制度框架。

推進(jìn)職業(yè)教育校企合作的發(fā)展模式。職業(yè)教育實(shí)行校企合作模式，是培養(yǎng)應(yīng)用型、技能型人才的基本做法，國家圍繞校企合作先后出臺(tái)了一系列政策文件。《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高技能人才工作的意見》（中辦發(fā)〔2006〕15號(hào)）、《關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》（中發(fā)〔2006〕4號(hào)）等文件，以及在2010年頒布《中等職業(yè)教育改革創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃（2010～2012年）》中，均大力倡導(dǎo)了職業(yè)教育校企合作模式，推進(jìn)了我國職業(yè)教育校企合作的深入開展。

明確構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的目標(biāo)，引導(dǎo)支持社會(huì)力量興辦職業(yè)教育。在2014年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號(hào)）中明確提出，“創(chuàng)新民辦職業(yè)教育辦學(xué)模式，積極支持各類辦學(xué)主體通過獨(dú)資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業(yè)教育；探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”。《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014～2020年）》進(jìn)一步明確“充分利用社會(huì)資本發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，建立政府、行業(yè)、企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)共同參與的基礎(chǔ)能力建設(shè)多元投資機(jī)制”。在全面深化改革的背景下，引導(dǎo)支持社會(huì)力量興辦職業(yè)教育，有利于破除公辦職業(yè)院校的體制弊端，促進(jìn)辦學(xué)形式多樣化、辦學(xué)主體多元化，增強(qiáng)辦學(xué)活力，提高辦學(xué)效益，健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制；有利于吸納更多社會(huì)資本投入職業(yè)教育，緩解職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺；①闕明坤、潘奇、朱?。骸短剿靼l(fā)展混合所有制職業(yè)院校的困境及對(duì)策》，《中國職業(yè)技術(shù)教育》，2015（18）。也為在職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP模式奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）教育領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作已積累了豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

盡管PPP模式在職業(yè)教育領(lǐng)域尚未大規(guī)模開展，但公共部門與民營部門在教育領(lǐng)域的合作早有開展，包括教育股份制、教育券實(shí)驗(yàn)、公辦托管、國有民辦、民辦公助、名校轉(zhuǎn)制、公建民營、租賃托管、中外合作等多種形式，這些模式既有某些相似之處又各具特色且實(shí)踐效果顯著，為職業(yè)教育中引入PPP規(guī)范管理提供了有益借鑒。

（三）職業(yè)教育集團(tuán)快速發(fā)展，為推進(jìn)PPP模式提供了市場和社會(huì)基礎(chǔ)

我國職業(yè)教育集團(tuán)產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過十多年的探索，21世紀(jì)初職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)在全國廣泛興起。據(jù)教育部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國已組建職業(yè)教育集團(tuán)1048個(gè)，成員單位4.6萬個(gè)。其中，中職學(xué)校7200所，高職學(xué)校950所，本科高校180所，行業(yè)協(xié)會(huì)1680個(gè)，企業(yè)2.35萬個(gè)，政府部門1630多個(gè)，科研機(jī)構(gòu)920個(gè)，其他機(jī)構(gòu)1450個(gè)。

作為辦學(xué)模式突破的一種選擇，職業(yè)院校、相關(guān)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、中介組織甚至政府部門通過契約、資源等聯(lián)接方式形成聯(lián)合組織，開展集團(tuán)化辦學(xué)，在促進(jìn)校企深度合作、達(dá)成資源共享、提升職業(yè)教育育人質(zhì)量和服務(wù)社會(huì)的水平方面做出了顯著貢獻(xiàn)。2015年，教育部出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的意見》（教職成〔2015〕4號(hào)），強(qiáng)調(diào)要充分認(rèn)識(shí)深入推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的重要意義，加快完善職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的實(shí)現(xiàn)形式，全面提升職業(yè)教育集團(tuán)的綜合服務(wù)能力，不斷強(qiáng)化職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的保障機(jī)制。由此可見，集團(tuán)化已成為職業(yè)教育發(fā)展的趨勢(shì)。

在職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的大背景下，在推進(jìn)職業(yè)教育領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作的過程中，現(xiàn)有職業(yè)教育集團(tuán)可以作為社會(huì)資本參與其中，充分發(fā)揮職業(yè)教育集團(tuán)在資源整合、辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)營管理、資金籌措等方面的優(yōu)勢(shì)，保障政府與社會(huì)資本合作的順利開展，同時(shí)通過管理模式的創(chuàng)新也為職業(yè)教育集團(tuán)發(fā)展注入新的活力。另外，目前我國多數(shù)職業(yè)教育集團(tuán)仍主要定位于行業(yè)內(nèi)或區(qū)域內(nèi)，成員單位多數(shù)在本區(qū)域范圍內(nèi)，部分職業(yè)教育集團(tuán)已不滿足在本區(qū)域內(nèi)的龍頭地位，急需拓展市場范圍進(jìn)一步做大做強(qiáng)，成為跨區(qū)域的教育集團(tuán)，因此具有作為社會(huì)資本參與到其他區(qū)域職業(yè)教育PPP項(xiàng)目的強(qiáng)烈需求，為推進(jìn)職業(yè)教育PPP奠定了良好的市場基礎(chǔ)。

三、客觀分析職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP模式面臨的困難與挑戰(zhàn)

在公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)PPP，既取決于職業(yè)教育本身的特性和社會(huì)合作者的專業(yè)性，也取決于政府的治理能力。

（一）職業(yè)教育在我國教育體系中長期處于弱勢(shì)地位

與普通教育和高等教育相比，職業(yè)教育在我國教育體系中一直處于弱勢(shì)地位，尤其是在經(jīng)費(fèi)投入方面，財(cái)政經(jīng)費(fèi)對(duì)職業(yè)教育的投入與同期的普通教育和高等教育相比比例較低且呈現(xiàn)出逐年下降趨勢(shì)；同時(shí)，社會(huì)輿論對(duì)職業(yè)教育的認(rèn)可度也普遍較低，大多數(shù)人均認(rèn)為職業(yè)教育是次于普通教育和高等教育的無奈之選。在諸多因素的共同作用下，職業(yè)教育在我國教育體系中長期處于弱勢(shì)地位，社會(huì)吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于普通教育，同時(shí)職業(yè)教育本應(yīng)向市場提供高度對(duì)接市場需求的應(yīng)用型和技能型人才的功能得不到充分保障，發(fā)展面臨著多重瓶頸因素制約。在此背景下，職業(yè)院校建設(shè)與運(yùn)營類的PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本吸引力明顯不足，尤其是對(duì)于非職業(yè)教育領(lǐng)域的企業(yè)而言，在現(xiàn)有體制機(jī)制和政策環(huán)境等制約因素未得到突破之前，直接參與職業(yè)教育類PPP項(xiàng)目仍面臨較多顧慮和不確定因素，嚴(yán)重阻礙了在職業(yè)教育領(lǐng)域全面推進(jìn)PPP的進(jìn)展。

（二）推行PPP模式缺乏相關(guān)法律法規(guī)保障

政府與社會(huì)資本合作建立的是一種涵蓋項(xiàng)目全生命周期的長期合作關(guān)系，是基于政府和社會(huì)資本所簽訂的合同，以雙方的契約精神為基礎(chǔ)開展的。合作期間各參與主體均可能發(fā)生較大變化，為了保證各方能夠按照合同約定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任并獲得應(yīng)有收益，應(yīng)當(dāng)有完善的法規(guī)體系予以支撐。同時(shí)，合作涉及政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、法律機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多方利益，若無強(qiáng)有力的法律法規(guī)，各方利益將很難得到有力保障。盡管現(xiàn)階段國務(wù)院及各部委先后出臺(tái)了一系列有關(guān)PPP項(xiàng)目實(shí)施的意見和管理辦法，但都是針對(duì)PPP模式的原則性、指導(dǎo)性安排，法律效力不高，尚缺乏一套針對(duì)PPP的完整的法律法規(guī)體系，導(dǎo)致在具體PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，對(duì)社會(huì)資本缺乏法律法規(guī)層面的強(qiáng)有力保障，使得部分社會(huì)資本面對(duì)PPP望而卻步。

（三）政府觀念與管理職能急需轉(zhuǎn)變

雖然近兩年在國務(wù)院及各相關(guān)部委的大力倡導(dǎo)與支持下，政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目已在各地方廣泛開展，但已開展的大多為交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，即使在公共服務(wù)領(lǐng)域，也多是圍繞公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開展的，真正的公共服務(wù)委托經(jīng)營管理類項(xiàng)目甚少，尤其是在職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP模式缺少相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)示范。在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少的背景下，職業(yè)教育領(lǐng)域相關(guān)政府部門、企業(yè)或組織往往缺乏對(duì)PPP的正確認(rèn)識(shí)，僅僅認(rèn)為PPP是一種解決政府資金短缺的融資方式。在職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP模式，已不再是傳統(tǒng)意義上的融資方式的創(chuàng)新，嚴(yán)格來說是一種職業(yè)院校管理模式的創(chuàng)新，政府通過這種新型管理模式為公眾提供更高效和更優(yōu)質(zhì)的職業(yè)教育與培訓(xùn)公共服務(wù)。因此，迫切需要相關(guān)部門轉(zhuǎn)變觀念，重新認(rèn)識(shí)在職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)政府與社會(huì)資本的重要意義和具體做法。

同時(shí)，PPP模式建立的是一種長期的合作關(guān)系，政府與社會(huì)資本是平等的合作主體，在長達(dá)幾十年的合作期內(nèi)，政府不再是高高在上的管理者，而是合作者和監(jiān)督者，政府需從過去的管理思維轉(zhuǎn)換到合作思維、法治思維，兩主體按照合同約定分工協(xié)作，只有兩主體地位平等、權(quán)責(zé)相稱，才能建立良好的合作伙伴關(guān)系。但是，長期以來，我國政府在通過投資推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)高速增長的實(shí)踐中，占據(jù)了強(qiáng)勢(shì)的地位，形成了政府主導(dǎo)投資的觀念，尤其是在缺乏PPP成功經(jīng)驗(yàn)示范的職業(yè)教育領(lǐng)域，這種觀念仍根深蒂固地存在于各級(jí)政府官員的頭腦中，這將嚴(yán)重阻礙職業(yè)教育領(lǐng)域PPP模式的順利運(yùn)行。

（四）推進(jìn)PPP模式相關(guān)主體實(shí)施經(jīng)驗(yàn)仍顯不足

在操作具體PPP項(xiàng)目過程中，工作內(nèi)容包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及政府、社會(huì)資本、第三方咨詢機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等多方實(shí)施主體。在職業(yè)教育領(lǐng)域，由于缺少類似示范性經(jīng)驗(yàn)，尤其是職業(yè)院校整體運(yùn)營類PPP項(xiàng)目，各實(shí)施主體均缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒，以伙伴選擇為例，政府需要對(duì)社會(huì)資本投資人的資金實(shí)力、辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)、管理模式、培訓(xùn)計(jì)劃、服務(wù)價(jià)格等方面進(jìn)行綜合對(duì)比，然而無論是政府還是第三方咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)于如何綜合評(píng)價(jià)職業(yè)教育類社會(huì)資本尚缺乏規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)、方法和指標(biāo)體系；在合同制定、執(zhí)行與管理方面，各實(shí)施主體更是缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒，均需在實(shí)踐中不斷探索，在一定程度上給職業(yè)教育領(lǐng)域PPP模式的順利推進(jìn)形成了阻礙。

四、積極穩(wěn)妥推進(jìn)職業(yè)教育領(lǐng)域的PPP思路與建議

近年來，職業(yè)教育PPP雖然在一些地方實(shí)踐有效果，但也暴露出了一些問題。PPP在職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)，最大的優(yōu)勢(shì)是提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)途徑除了引入市場化機(jī)制外，還必須是由專業(yè)的人做專業(yè)的事，在職業(yè)教育領(lǐng)域，融資不是第一目標(biāo)，它對(duì)合作伙伴的專業(yè)化選擇，實(shí)施程序的法制化、規(guī)范化都有很多的要求，所以，職業(yè)教育推進(jìn)PPP應(yīng)積極穩(wěn)妥，而不應(yīng)運(yùn)動(dòng)化，要積極創(chuàng)造條件，量力而行。

（一）基本思路

在職業(yè)教育領(lǐng)域推行政府與社會(huì)資本合作是職業(yè)教育公共服務(wù)供給方式與供給機(jī)制的一種創(chuàng)新。在項(xiàng)目實(shí)施中，政府需圍繞推進(jìn)PPP模式開展包括項(xiàng)目識(shí)別、評(píng)估論證、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等在內(nèi)的一系列工作，基本推進(jìn)思路如下。

1.項(xiàng)目識(shí)別與發(fā)起

政府和社會(huì)資本均可作為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的發(fā)起方，一般以政府發(fā)起為主。就職業(yè)教育領(lǐng)域而言，地方政府可根據(jù)該地區(qū)職業(yè)教育院校發(fā)展的實(shí)際情況，選擇將計(jì)劃開辦的新建職業(yè)院校或者是已建成的職業(yè)院校開展與社會(huì)資本的合作。合作內(nèi)容可以涉及教學(xué)服務(wù)、硬件設(shè)施、后勤服務(wù)等多領(lǐng)域，也可以將學(xué)校的全部建設(shè)與運(yùn)營服務(wù)作為整體開展整體運(yùn)營類合作，政府需根據(jù)實(shí)際需求科學(xué)合理界定合作的邊界條件。

同時(shí)，社會(huì)資本也可作為發(fā)起方，對(duì)于一些辦學(xué)質(zhì)量高、社會(huì)聲譽(yù)好的優(yōu)質(zhì)民辦職業(yè)院校，或者規(guī)?；\(yùn)作和專業(yè)化經(jīng)營的職業(yè)教育集團(tuán)，存在著對(duì)外輸出和擴(kuò)張的動(dòng)力與需求，可以選擇適宜的地區(qū)和職業(yè)教育院校，以項(xiàng)目建議書的方式向政府提出開展政府與社會(huì)資本合作的建議。

2.合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目需要按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，原則上風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最適宜的一方來承擔(dān)。政府在確定擬推行PPP模式的職業(yè)教育項(xiàng)目后，需自行或委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)職業(yè)教育院校建設(shè)與運(yùn)營的全生命周期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)分析，不同類別的職業(yè)院校以及不同的PPP合作范圍，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)均存在差異，因此需結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)劃分。一般而言，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

3.針對(duì)性選擇項(xiàng)目運(yùn)作模式與付費(fèi)方式

職業(yè)教育作為政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)的一種，開展政府與社會(huì)資本合作的實(shí)質(zhì)是政府以支付公共服務(wù)對(duì)價(jià)的方式向社會(huì)資本購買服務(wù)，購買服務(wù)包括委托運(yùn)營、BOT、TOT等多種模式，付費(fèi)方式包括使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助（運(yùn)營補(bǔ)貼）等，政府需根據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)針對(duì)性地選擇運(yùn)作模式與付費(fèi)方式。當(dāng)前我國職業(yè)教育發(fā)展中引入的生均撥款制度，可以作為政府與社會(huì)資本合作的利益基礎(chǔ)，未來社會(huì)資本運(yùn)營管理職業(yè)院校獲得的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，以生均撥款和學(xué)費(fèi)收入作為社會(huì)資本主要收入來源。

對(duì)于不含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等固定資產(chǎn)投入的服務(wù)領(lǐng)域合作項(xiàng)目，可以選擇委托經(jīng)營管理的模式，政府將相關(guān)服務(wù)經(jīng)營管理權(quán)委托給社會(huì)資本，準(zhǔn)公益性服務(wù)以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)、不足部分予以政府補(bǔ)貼，公益性服務(wù)以政府付費(fèi)為基礎(chǔ)，基于績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付公共服務(wù)的對(duì)價(jià)。

對(duì)于包含硬件設(shè)施建設(shè)的整體運(yùn)營類合作項(xiàng)目，新建職業(yè)院校可以選擇BOT/BOO/BOOT等模式，社會(huì)資本承擔(dān)職業(yè)院校戰(zhàn)略規(guī)劃與定位、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、教學(xué)培訓(xùn)及后勤服務(wù)管理與運(yùn)營等全部職責(zé)；已建職業(yè)院?？梢赃x擇TOT/ROT等模式，社會(huì)資本通過購買（或購買+改造）的方式獲得學(xué)校運(yùn)營管理權(quán)，社會(huì)資本承擔(dān)職業(yè)院校的全部管理經(jīng)營活動(dòng)。

4.科學(xué)開展項(xiàng)目評(píng)估論證

對(duì)于所選定的職業(yè)院校是否適宜采用PPP模式建設(shè)或運(yùn)營，需由地方政府開展科學(xué)的項(xiàng)目前期評(píng)估論證工作。除傳統(tǒng)的項(xiàng)目可行性論證外，針對(duì)PPP模式需從定性和定量兩方面開展物有所值評(píng)價(jià)。通過與傳統(tǒng)的公辦職業(yè)院校模式進(jìn)行比較，分析在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，開展政府與社會(huì)資本合作是否能夠起到提升職業(yè)院校教學(xué)服務(wù)質(zhì)量與管理效率、提高職業(yè)教育公共服務(wù)供給水平、降低財(cái)政支出成本的作用。

同時(shí)，對(duì)于需要以政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼形式支付職業(yè)教育公共服務(wù)對(duì)價(jià)的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，結(jié)合同期開展的其他PPP項(xiàng)目，共同開展財(cái)政承受能力論證，確保財(cái)政支出中長期可持續(xù)性的同時(shí)，也能夠保障社會(huì)資本獲得合理收益。

5.規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴

PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。就職業(yè)教育領(lǐng)域PPP項(xiàng)目而言，對(duì)于硬件設(shè)施、后勤服務(wù)、教學(xué)服務(wù)等單一領(lǐng)域的合作，社會(huì)資本選擇的目標(biāo)較為單一，特殊性不強(qiáng)，可以采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購；對(duì)于整體運(yùn)營類合作，需要的是專業(yè)化的教育管理機(jī)構(gòu)，此時(shí)，需要對(duì)社會(huì)資本投資人的資金實(shí)力、背景資源、學(xué)校運(yùn)作計(jì)劃、教學(xué)管理模式、服務(wù)價(jià)格等進(jìn)行綜合對(duì)比，并就長期合作以及價(jià)格管理、回報(bào)方式、績效評(píng)價(jià)、退出機(jī)制等與社會(huì)資本進(jìn)行充分的溝通，更適宜采用競爭性談判、競爭性磋商等方式選定社會(huì)資本。

6.完善制定項(xiàng)目合作協(xié)議（合同）

政府與社會(huì)資本簽訂的合作協(xié)議（合同）是雙方長期合作的基礎(chǔ)，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，各參與主體均可能發(fā)生較大變化，為了保障各方主體能夠在合作期內(nèi)切實(shí)履行主體責(zé)任并享有相關(guān)義務(wù)，需在合作協(xié)議中明確約定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、退出機(jī)制、績效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

7.科學(xué)設(shè)計(jì)績效考核機(jī)制

政府作為PPP項(xiàng)目的合作者和監(jiān)督者，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，并根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付公共服務(wù)對(duì)價(jià)。在職業(yè)教育領(lǐng)域開展PPP模式，政府需設(shè)計(jì)科學(xué)、合理的績效考核機(jī)制，通過績效評(píng)價(jià)結(jié)果影響政府付費(fèi)金額進(jìn)而對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生約束，在確保職業(yè)教育公共屬性的同時(shí)，也為社會(huì)資本提供良好的運(yùn)營環(huán)境和持續(xù)改進(jìn)經(jīng)營的動(dòng)力，最終實(shí)現(xiàn)職業(yè)學(xué)校良性的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）相關(guān)政策建議

1.加強(qiáng)中央層面法律法規(guī)制度建設(shè)

政府與社會(huì)資本合作建立的是一種涵蓋項(xiàng)目全生命周期的長期合作關(guān)系，是基于政府和社會(huì)資本所簽訂的合同、以雙方的契約精神為基礎(chǔ)開展的。合作期間各參與主體均可能發(fā)生較大變化，為了保證雙方承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，獲得應(yīng)有收益，確保合同履行，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法規(guī)體系予以支撐。同時(shí)，合作涉及政府、社會(huì)資本、第三方咨詢機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多方利益，如果沒有強(qiáng)有力的法律法規(guī)，各方利益將很難得到有力保障。

盡管現(xiàn)階段國務(wù)院及各部委先后出臺(tái)了一系列有關(guān)PPP項(xiàng)目實(shí)施的意見和管理辦法，但都是針對(duì)PPP模式的原則性、指導(dǎo)性安排，法律效力不高，尚缺乏一套針對(duì)PPP的完整的法律法規(guī)體系。尤其是關(guān)于社會(huì)資本選擇方式方面，可遵循的法律包括《政府采購法》和《招投標(biāo)法》，但由于PPP項(xiàng)目的特殊性，兩部法律又存在不同程度的不適應(yīng)性。建議中央層面應(yīng)盡快制定相應(yīng)的法律規(guī)范，以約束各參與主體在合作過程中的行為與責(zé)任。

2.加強(qiáng)職教領(lǐng)域推進(jìn)PPP政策頂層設(shè)計(jì)

在職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)PPP，涉及到基本建設(shè)程序、招投標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)貼、職業(yè)教育行業(yè)監(jiān)督等多方面內(nèi)容。職業(yè)教育領(lǐng)域的建設(shè)及管理引進(jìn)社會(huì)資本后，將導(dǎo)致原為政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)的部分規(guī)定、政策、程序等難以適用，因此，必須提前開展與PPP項(xiàng)目實(shí)施、職業(yè)教育管理等相關(guān)的政策研究，出臺(tái)開展PPP模式下適用的各項(xiàng)政策及管理辦法（暫行）。其次，由于職業(yè)教育推進(jìn)實(shí)施PPP屬于職業(yè)教育投融資及管理領(lǐng)域的創(chuàng)新舉措，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)需要在實(shí)施過程中進(jìn)行不斷總結(jié)，因此，相關(guān)的政策及管理辦法也需要在開展具體項(xiàng)目的過程中進(jìn)行深入的優(yōu)化、改進(jìn)，力求全面做好頂層設(shè)計(jì)工作，掃除職業(yè)教育推進(jìn)PPP過程中的阻礙。

3.建立與推進(jìn)PPP相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)

地方實(shí)施PPP項(xiàng)目將會(huì)面臨發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、規(guī)劃等部門的多頭管理，對(duì)于職業(yè)教育本身又涉及財(cái)政的補(bǔ)貼、教育及行業(yè)主管部門的管理等。為避免多頭管理及相關(guān)職能部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)出于自身利益考慮而影響PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，建議首先政府應(yīng)建立起有效的PPP項(xiàng)目推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)各類PPP項(xiàng)目的具體操作及推進(jìn)，涉及到職業(yè)教育也應(yīng)由該小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)PPP的實(shí)施，避免某些部門由于利益受到影響而阻礙或者消極推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

4.構(gòu)建完善的績效評(píng)價(jià)體系，并建立與績效評(píng)價(jià)相掛鉤的財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算與支出制度

完善的監(jiān)管體系與評(píng)價(jià)體系是PPP項(xiàng)目實(shí)施的必要條件。在職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作，社會(huì)資本提供產(chǎn)品的主要是公共服務(wù)，政府是社會(huì)資本提供的服務(wù)產(chǎn)品的接受者、監(jiān)督者與評(píng)價(jià)者，同時(shí)也是服務(wù)對(duì)價(jià)的支付方。只有構(gòu)建完善的包括服務(wù)水平、運(yùn)行質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況等在內(nèi)的監(jiān)督與績效評(píng)價(jià)體系，才能產(chǎn)生客觀全面的績效評(píng)價(jià)結(jié)果，并以此為依據(jù)支付服務(wù)對(duì)價(jià)，從而形成對(duì)社會(huì)資本的制約作用，保障公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

當(dāng)前財(cái)政職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)支出主要以生均撥款制度為基礎(chǔ)，輔以重大項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出以及“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金安排。雖然“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”在一定程度上是以改革和績效為導(dǎo)向的，但是地方財(cái)政尚未建立起具體的與職業(yè)院校績效評(píng)價(jià)相掛鉤的財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度，因此，未來需進(jìn)一步完善地方財(cái)政職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算與支出制度，將財(cái)政職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)支出與績效評(píng)價(jià)結(jié)果相掛鉤，從而實(shí)現(xiàn)根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付服務(wù)對(duì)價(jià)的價(jià)格回報(bào)機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

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作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Some Ideas and Suggestions for PPP Im plementation in China's Vocational Education

Han Fengqin Yue Wenjing You Bojun Li Jie

Abstract：Education is an important public service provided by government.Vocational Education is different from General One.It is employment-oriented and service-centered.Its focus is upon cooperation between school and enterprise and combination ofwork and study,so there ismore close relation with themarket and society.At present,China's vocational educationmanagement system can be divided into two parts:one is directly organized by the government,which has the low overall operation efficiency;the other is organized by the private sectorwhich seeks tomaximize the economic interests.In recent years,themixed ownership in the field of vocational education has achieved some results,but it is not a good solution for the issue of the tradeoff between equity and efficiency.Through the analysisof characteristics and applicable conditions and some difficulties to implement PPP(public private partnership),the report puts forward the overall idea and related policy suggestions on the implementation of PPP in newly established vocationalschoolsoperated by government.

Key words：Vocational Education;PPP;Fiscal Policy

中圖分類號(hào)：F283

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-1391（2016）02-0046-11