文/石建勛 蒲 敏

煤炭行業(yè)須正視資源稅“全面改革”的影響

文/石建勛 蒲 敏

繼財政部5月10日發(fā)布關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知后，6月30日國家財政部稅政司、稅務(wù)總局財產(chǎn)和行為稅司負(fù)責(zé)人就全面推進(jìn)資源稅改革答記者問表示，自2016年7月1日起，我國將全面推開資源稅改革，全面實行從價計征，全面清理收費基金，啟動水資源稅試點，向世界彰顯我國發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的決心。

一個問題由之提出來：煤炭行業(yè)該如何正視并應(yīng)對資源稅“全面改革”推進(jìn)的影響?

煤炭行業(yè)對資源稅 “全面改革”寄予期待

資源稅，是為保護(hù)和促進(jìn)國有自然資源的合理開發(fā)與利用，適當(dāng)調(diào)節(jié)資源級差收入而對在我國境內(nèi)開采各種應(yīng)稅自然資源的單位和個人征收的一種稅。

1984年，我國開始對煤炭、石油和天然氣三種礦產(chǎn)品征收資源稅，后將鐵礦石等部分金屬礦產(chǎn)品和其他非金屬礦產(chǎn)品逐步納入征稅范圍。1993年12月25日，我國重新修訂頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》。繼2010年新疆進(jìn)行石油、天然氣資源稅改革從價計征試點，2011年 11月 1日，根據(jù)修訂后的《資源稅暫行條例》，全國石油和天然氣領(lǐng)域采取從價計征資源稅后，2014年12月1日煤炭業(yè)資源稅也由從量計征改為從價計征。應(yīng)該說，資源稅開征31年來，在一定程度上發(fā)揮了組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用。

然而，隨著我國進(jìn)入新的發(fā)展階段，現(xiàn)行資源稅制度不能很好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)的需要，弊端日益暴露出來，這突出反映在：計稅依據(jù)缺乏彈性，不能合理有效調(diào)節(jié)資源收益；征稅范圍偏窄，許多自然資源未納入征收范圍；稅費重疊，企業(yè)負(fù)擔(dān)不合理；稅權(quán)集中，不利于調(diào)動地方積極性。這些弊端，資源稅改革一直走在前面的油氣業(yè)體會猶深。

中央決定全面推進(jìn)資源稅改革，就是要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展需要，完善資源稅制度，從根本上解決現(xiàn)行資源稅的弊端。其主要內(nèi)容可概括為五個方面：

一是擴(kuò)大征稅的范圍。除了已經(jīng)納入征稅范圍的礦產(chǎn) （原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦）和固體鹽之外，將水、森林、草場、灘涂等資源納入征稅范圍，并率先在河北省開展水資源費改稅試點，條件成熟后在全國全面推廣。

二是全面推廣從價計征方式。目前，僅有石油、煤炭等 6種資源實行從價計征資源稅，還有100多種是從量計征。此次全面改革，要對絕大部分礦產(chǎn)品實行從價計征，只對經(jīng)營分散、多為現(xiàn)金交易且難以管控的粘土、砂石等少數(shù)礦產(chǎn)品，才從便利征管出發(fā)，依然實行從量定額計征。

三是全面清理收費基金。此次改革將全部資源稅目礦產(chǎn)資源補償費降為零，停征價格調(diào)節(jié)基金，取締地方針對礦產(chǎn)資源違規(guī)設(shè)立的收費基金項目，避免資源稅費重疊，有效減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，規(guī)范政府和企業(yè)的關(guān)系。

四是合理確立稅費水平。由中央統(tǒng)一規(guī)定了礦產(chǎn)品的稅率幅度。在規(guī)定的稅率幅度內(nèi)，省級人民政府按照改革前后稅費平移的原則，并根據(jù)資源稟賦、企業(yè)承受能力等因素，對主要應(yīng)稅產(chǎn)品提出具體的稅率建議，報財政部、國稅總局確定后核準(zhǔn)實施。

五是合理設(shè)置稅收優(yōu)惠政策。對于符合條件的采用充填開采方式、衰竭期礦山采出的礦產(chǎn)資源，資源稅分別減征50%、30%。同時，對鼓勵利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢水、廢氣等提取的礦產(chǎn)品，授權(quán)省級人民政府根據(jù)實際確定是否減免稅收，以便地方政府因地制宜精準(zhǔn)施策。

可以這么說，此次資源稅改革與以往的最大不同就在“全面”：涵蓋全面，全面推開改革，全面實行從價計征，全面清理收費基金，啟動水資源稅試點，涵蓋了征收范圍、征收方式、稅率、稅費關(guān)系、稅收優(yōu)惠、稅權(quán)劃分等各個方面。其要旨，就在通過全面實施清費立稅、從價計征改革，理順資源稅費關(guān)系，建立規(guī)范公平、調(diào)控合理、征管高效的資源稅制度，有效發(fā)揮其組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用。

就煤炭行業(yè)來說，資源稅開征、從價計征改革在各行業(yè)中是走在前面的，改革中所承受的壓力也在各行業(yè)最大，因此對現(xiàn)行資源稅弊端的體會也更深，對資源稅改革全面推進(jìn)必要性的認(rèn)識也更到位，對資源稅改革的全面推進(jìn)，也應(yīng)當(dāng)比其他行業(yè)更寄予期待。

煤炭行業(yè)從資源稅“全面改革”中可獲得利好

資源稅“全面改革”，有利于煤炭行業(yè)企業(yè)。其利好主要體現(xiàn)在三個方面。

其一是時機(jī)利好。推進(jìn)資源稅改革，總的目標(biāo)在于提高資源稅費水平，體現(xiàn)資源所有者權(quán)益，推動節(jié)能減排。從這個意義上講，資源稅改革就是明顯的加稅改革。而且，資源稅改革作為國家稅制改革的一個方面，應(yīng)對資源環(huán)境壓力的必然之舉，向前推進(jìn)也是早遲的事。但選擇什么時候推進(jìn)改革，效果是不一樣的。對煤炭行業(yè)來說，資源稅的從價計征改革兩年前就已開始實施，現(xiàn)在推進(jìn)“全面改革”只意味著消除弊端，有效解決資源稅制度存在的問題，不會帶來新的負(fù)擔(dān)；在經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行、資源產(chǎn)品價格持續(xù)低迷的現(xiàn)在，決定擴(kuò)大資源稅征收范圍，對其他礦產(chǎn)資源全面實施改革，并積極創(chuàng)造條件，逐步對水、森林、草場、灘涂等自然資源開征資源稅，也既利于消除行業(yè)間的不公平，也不會一下子給油氣業(yè)帶來轉(zhuǎn)嫁成本負(fù)擔(dān)。

其二是減輕負(fù)擔(dān)。當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一項重要任務(wù)就是減少稅費負(fù)擔(dān)、降低企業(yè)成本。過去，資源稅長期實行從量計征方式，不能隨著價格的變化而相應(yīng)變化，導(dǎo)致價格下跌時資源稅負(fù)擔(dān)加重。這次全面改革重申從價計征，在資源價格普遍下跌的現(xiàn)在可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。過去企業(yè)的資源稅負(fù)擔(dān)并不重，但針對資源類企業(yè)征收的種種收費和基金項目繁多，客觀上存在稅輕費重、重復(fù)征收的問題，規(guī)模遠(yuǎn)超過資源稅，不但造成資源稅費關(guān)系紊亂，也加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。據(jù)煤炭行業(yè)協(xié)會調(diào)查，煤價中逾7成由50余項稅費所構(gòu)成，納入生產(chǎn)成本中的稅費占煤價20%，納入運輸成本的稅費占煤價超過50%。這次全面改革，強調(diào)“著力解決當(dāng)前存在的稅費重疊、功能交叉問題，將礦產(chǎn)資源補償費等收費基金適當(dāng)并入資源稅，取締違規(guī)、越權(quán)設(shè)立的各項收費基金，進(jìn)一步理順稅費關(guān)系”，同時強調(diào)“合理確定資源稅計稅依據(jù)和稅率水平，增強稅收彈性，總體上不增加企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)”，提出和確定適用稅率時，要“遵循改革前后稅費平移原則，充分考慮企業(yè)負(fù)擔(dān)能力”，都有利于減輕煤炭行業(yè)企業(yè)的稅費負(fù)擔(dān)。

其三是政策有利。我國煤炭資源豐富，但資源稟賦較差。原國家煤炭部曾研究得出結(jié)論，按照煤田構(gòu)造復(fù)雜程度、煤層的穩(wěn)定性、煤層埋藏深度和煤炭資源地質(zhì)條件好壞分類，美國、澳大利亞、南非和哥倫比亞處于第1類，前蘇聯(lián)、印度、波蘭等處于第2類，英國、德國等處于第3類，其他處于第4類。我國煤炭資源總體上處于世界4個類別的第3類偏上水平。而且各地區(qū)煤炭品種和質(zhì)量變化較大，分布也不理想。煉焦煤四個品種中，瘦煤、焦煤、肥煤有一半左右集中在山西，而擁有大型鋼鐵企業(yè)的華東、中南、東北地區(qū)，煉焦煤很少。在東北地區(qū)，鋼鐵工業(yè)在遼寧，煉焦煤大多在黑龍江。西南地區(qū)，鋼鐵工業(yè)在四川，而煉焦煤主要集中在貴州。適于露天開采的儲量少，僅占總儲量的7%左右，其中70%是褐煤，主要分布在內(nèi)蒙、新疆和云南。由于開發(fā)強度增大，不少煤礦資源開采殆盡，延至深部開采，開發(fā)難度越來越大，開采工藝要求越來越高。

此次資源稅“全面改革”，提出加強礦產(chǎn)資源稅收優(yōu)惠政策管理，提高資源綜合利用效率，明確規(guī)定“對符合條件的采用充填開采方式采出的礦產(chǎn)資源，資源稅減征50%；對符合條件的衰竭期礦山開采的礦產(chǎn)資源，資源稅減征30%”，“鼓勵利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等提取的礦產(chǎn)品”，可以減稅或免稅，這也有利于煤炭行業(yè)企業(yè)。

不過，資源稅全面改革有一個疑點，就是煤層氣(瓦斯)抽采利用的資源稅究竟怎么征稅。過去煤層氣(瓦斯)抽采利用國家給補貼(每立方0.20元)也進(jìn)展緩慢，現(xiàn)在反而要繳納資源稅，這會不會產(chǎn)生負(fù)面的影響值得關(guān)注。

煤炭行業(yè)在資源稅“全面改革”中須注意的問題

一是正視并應(yīng)對水資源征稅壓力。此次資源稅全面改革，一個重要內(nèi)容就是水資源征稅。這個征稅先在河北試點，試點成功后將在全國普遍推開。水資源征稅，采取水資源費改稅方式，將地表水和地下水納入征稅范圍，實行從量定額計征，對高耗水行業(yè)、超計劃用水以及在地下水超采地區(qū)取用地下水，適當(dāng)提高稅額標(biāo)準(zhǔn)，正常生產(chǎn)生活用水維持原有負(fù)擔(dān)水平不變。據(jù)媒體披露，河北省開征水資源稅試點，地表水平均不低于每立方米(常溫常壓下等于1000千克=1噸) 0.4元，地下水平均不低于每立方米1.5元。這與過去每噸水只征收0.10元的水資源費相比，無疑有大幅增加。煤炭業(yè)作為用水大戶，必須正視水資源征稅帶來的壓力。

能源業(yè)中人都知道，水與能源從來是交互影響的，沒有水就沒有能源的開采，能源資源的開采離不開水資源的利用。能源產(chǎn)業(yè)作為工業(yè)用水大戶，在我國用水量的占比中高達(dá)40%以上。采煤行業(yè)的用水可以分為井上生產(chǎn)用水、井下生產(chǎn)用水與生活用水；洗煤行業(yè)的用水集中在濕法洗煤加工工藝中。研究表明，作為主要能源產(chǎn)業(yè)，煤炭業(yè)用水量巨大。2005年，國家發(fā)改委和山西省曾組織一個專題調(diào)研，調(diào)研結(jié)果顯示，國有煤礦每挖1噸煤損耗2.48噸的水資源。另有研究表明，我國煤礦每生產(chǎn)1噸煤還會污染2.5噸的水。而中國煤炭資源與水資源偏偏呈逆向分布，水資源的節(jié)約無論對社會對煤礦自身生存發(fā)展，都關(guān)系重大。

雖然有資料披露，我國原煤入選率目前62.5%，比5年前提高11.6個百分點，礦區(qū)礦井水利用率超過67%，但煤炭業(yè)耗水量巨大的現(xiàn)實沒有根本改變。所以國家在出臺的《關(guān)于促進(jìn)煤炭安全綠色開發(fā)和清潔高效利用的意見》中要求，到2020年，全國煤礦原煤入選率達(dá)到80%以上，實現(xiàn)應(yīng)選盡選。到2020年，煤矸石綜合利用率不低于75%；在水資源短缺礦區(qū)、一般水資源礦區(qū)、水資源豐富礦區(qū)，礦井水或露天礦礦坑水利用率分別不低于95%、80%、75%。

水資源征稅，要求煤炭業(yè)在開采與加工過程節(jié)約用水，同時采用先進(jìn)技術(shù)實現(xiàn)水的回收利用。雖然，目前水資源征稅的稅率較低，對企業(yè)成本的影響不很明顯，但隨著水資源問題越來越凸顯，稅率不斷提高、稅負(fù)壓力越來越大是必然的。煤炭企業(yè)當(dāng)早作打算。

二是積極配合地方政府精準(zhǔn)施策。我國資源分布不均衡、地域差距較大，加之資源稅涉及地方政府與中央政府、地方政府與企業(yè)的關(guān)系，稅權(quán)過于集中，既不利于稅負(fù)公平合理，也不利于調(diào)動地方的積極性。所以，這次資源稅“全面改革”，將資源稅定位為共享稅，賦予了地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)，這主要體現(xiàn)在三個方面：一是全面清理收費基金，二是合理確定資源稅稅率水平，三是加強稅收優(yōu)惠政策管理。這三個方面的稅權(quán)適當(dāng)賦予地方政府，地方政府能不能在與企業(yè)的利益博弈中做到科學(xué)、公正、公平，將對煤炭企業(yè)產(chǎn)生很大的影響。

過往清理收費工作的實踐表明，清理收費基金往往是前清后亂，屢屢出現(xiàn)反彈。如何將全面推進(jìn)資源稅改革與清費工作相結(jié)合，避免清理收費基金落空走過場，也是煤炭企業(yè)必須面對的問題。

此外，在資源稅征收過程中，由于地方稅務(wù)機(jī)關(guān)對煤炭開采與洗選加工的專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不熟悉也不全面掌握，加之各地資源情況千差萬別，很難按照一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來評價，這極有可能在對煤炭資源開采的綜合減征率確定中出現(xiàn)偏差。煤炭企業(yè)當(dāng)正確對待，主動幫助稅務(wù)機(jī)關(guān)避免偏差。上一輪改革，條例規(guī)定的煤炭業(yè)資源稅率幅度確定為2%～10%，但在實際執(zhí)行過程，充分照顧了不同地區(qū)不同企業(yè)的具體情況，最終下來，十幾個省市區(qū)資源稅征收率低于3%。這告訴我們，通過深入細(xì)致的工作讓實際征收率不至過高，是可以爭取實現(xiàn)的。

（作者單位：重慶能源集團(tuán))

（責(zé)任編輯：劉宏偉）