任建明

【摘要】2015年的反腐敗工作成績顯著且特點(diǎn)突出：打“老虎”成績顯著；標(biāo)準(zhǔn)和要求越來越嚴(yán)；反腐敗體制機(jī)制改革取得重要進(jìn)展；治本工作在多個(gè)層面展開；一些地方的創(chuàng)新探索相當(dāng)活躍。但一些老問題和新情況，值得引起高度重視：反腐敗仍然主要運(yùn)行在權(quán)力的軌道上；反腐敗體制機(jī)制改革離到位還有相當(dāng)距離；省以下地方反腐積極性嚴(yán)重不平衡；對(duì)于高壓反腐的輿論反彈。

【關(guān)鍵詞】反腐敗 廉政建設(shè) 作風(fēng)建設(shè) 【中圖分類號(hào)】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

時(shí)光荏苒，2015年已結(jié)束，十八大以來也已走過三個(gè)年頭。2015年反腐敗工作取得了哪些進(jìn)展，呈現(xiàn)出什么樣的特點(diǎn)？又有哪些老問題和新情況？2016年及今后一段時(shí)間應(yīng)當(dāng)把哪些任務(wù)列為重點(diǎn)？本文試圖作一探討。

反腐敗成績顯著且特點(diǎn)突出

在2015年初召開的中央紀(jì)委五次全會(huì)上，習(xí)近平總書記講到許多重要的意見。歸納起來主要是兩個(gè)方面。第一，要按照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭永遠(yuǎn)在路上”，保持高壓反腐態(tài)勢不放松，打一場反腐敗斗爭的攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)。第二，要高度重視改革創(chuàng)新和制度建設(shè)。其中一個(gè)重點(diǎn)方面就是三個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度的修訂。對(duì)照這些要求，應(yīng)當(dāng)說，2015年的反腐敗工作交出了一份沉甸甸的成績單。概括起來，主要是以下五個(gè)方面的成績及特點(diǎn)。

打“老虎”成績顯著。實(shí)際上，高壓反腐體現(xiàn)在多個(gè)層面：既包括打“老虎”，也包括拍“蒼蠅”；既包括腐敗問題，也包括作風(fēng)問題；既包括國內(nèi)反腐，也包括國際追逃追贓等。限于篇幅，這里主要梳理打“老虎”一個(gè)方面。雖說2015年“打虎”不如2014年有周永康、徐才厚、令計(jì)劃、蘇榮等國家級(jí)“老虎”那么搶眼，但成色也很足，特點(diǎn)很突出。首先，數(shù)量上繼續(xù)保持高位。十八大以來“打虎過百”發(fā)生于2015年三四月份。平均來看，2015年超過50人是在平均水平以上。其次，首次實(shí)現(xiàn)31個(gè)省區(qū)市“全覆蓋”。這可以作為“全覆蓋”進(jìn)程中的一個(gè)重要“標(biāo)本”。第三，更多的傳言或“禁區(qū)”被打破。例如“頂層反腐局限于政變集團(tuán)、肯定會(huì)點(diǎn)到為止”，“領(lǐng)導(dǎo)人工作過的地方會(huì)比較安全”，“主要領(lǐng)導(dǎo)的同事或部下會(huì)被放一馬”，等等。中央軍委前副主席郭伯雄的查辦，浙江等地“老虎”被打，原北京市委副書記呂錫文被查，都屬于標(biāo)志性事件。金融領(lǐng)域進(jìn)入高壓反腐風(fēng)暴眼，張立軍作為環(huán)保領(lǐng)域落馬“首虎”，國企領(lǐng)域反腐力度不減，也都賺足了“眼球”。第四，在任省部級(jí)“一把手”也可查辦。原河北省委書記周本順、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長楊棟梁、福建省長蘇樹林都是在任上被查處，這都屬于重要的突破。第五，突然性和公開度進(jìn)一步提升。針對(duì)周本順、仇和等案例，媒體還發(fā)明了一個(gè)新的詞匯——“秒抓”，打擊腐敗的震懾效應(yīng)進(jìn)一步提升。

標(biāo)準(zhǔn)和要求越來越嚴(yán)。這體現(xiàn)在反腐敗和作風(fēng)建設(shè)兩個(gè)方面。所有被打的“老虎”并非都是違法犯罪嚴(yán)重，有的只是違紀(jì)，甚至情節(jié)還比較輕微。至于因違反八項(xiàng)規(guī)定而被處分和曝光的，大多情節(jié)不算嚴(yán)重。與此有關(guān)，一些案例還引起了一定的爭議甚至是異議。后面將進(jìn)一步討論這些問題。

反腐敗體制機(jī)制改革取得重要進(jìn)展。在反腐敗體制機(jī)制改革方面，以黨的紀(jì)律檢查體制改革為重中之重，同時(shí)完成了三個(gè)黨內(nèi)法規(guī)的修訂。十八屆三中全會(huì)通過的全面深化改革《決定》中明確了黨的紀(jì)律檢查體制改革的方向和重點(diǎn)：要從紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制上進(jìn)行三個(gè)方面的突破，借以增強(qiáng)紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)的垂直度，提升紀(jì)委的獨(dú)立性和權(quán)威性，“強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)黨委和紀(jì)委的監(jiān)督”。正是2015年的相關(guān)措施進(jìn)一步把這些精神落到實(shí)處。通過《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的修訂，十八大以來有利于巡視“利劍”作用發(fā)揮的許多方式方法創(chuàng)新得以鞏固。《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》修訂完成，為全面從嚴(yán)治黨奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這些都可為高壓反腐提供有力的制度支撐，其重要性不可小覷。

治本工作在多個(gè)層面展開。治本工作主要體現(xiàn)在全面深化改革的若干方面。推動(dòng)改革的重要決定主要經(jīng)由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（深改組）會(huì)議做出。2015年共召開了11次深改組會(huì)議。除了上述反腐敗體制機(jī)制改革，具有重要治本作用的方面還有司法體制改革以及其他與權(quán)力監(jiān)督有關(guān)的改革。在司法體制改革方面，深改組會(huì)議先后通過了十幾個(gè)文件，比較重要的有《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》等。在與權(quán)力監(jiān)督有關(guān)的方面，深改組通過的文件主要是兩個(gè)：《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問題整改情況向全國人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見》，《國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案》。其實(shí)，除了這幾個(gè)方面，其他很多的改革也都可在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮或大或小的治本作用，例如國有企業(yè)改革、政府監(jiān)管市場思路方面的改革（主要指建立市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度）、城市公立醫(yī)院改革、科技體制改革甚至足球改革等。這些改革方案出臺(tái)很快、很密集，試點(diǎn)或?qū)嵤┑墓?jié)奏與進(jìn)展也很快。另外，值得關(guān)注的是，一些地方性的單項(xiàng)改革試點(diǎn)方案也提交到深改組會(huì)議予以通過。如果未來有些地方能在廉潔建設(shè)方面進(jìn)行綜合性的改革試驗(yàn)，其方案也能得到深改組會(huì)議的批準(zhǔn)和授權(quán)，其意義就大了。

一些地方的創(chuàng)新探索相當(dāng)活躍。2015年，一些地方在反腐敗創(chuàng)新探索方面也表現(xiàn)得活躍起來。十八大之后的新一輪反腐敗由中央主導(dǎo)，自上而下推動(dòng)。至少在頭兩年，中央顯得很主動(dòng)，受到廣大群眾和媒體的格外關(guān)注，而地方則顯得普遍比較被動(dòng)甚至是有些沉寂。2015年，透過媒體報(bào)道以及有限的實(shí)地調(diào)研經(jīng)歷，筆者發(fā)現(xiàn)個(gè)別地方不僅積極跟進(jìn)中央的步伐，還在改革探索方面表現(xiàn)得活躍起來。例如貴州全省紀(jì)檢系統(tǒng)把民生領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)作為重點(diǎn)工作，且聚焦于“增量”問題，不僅打開了全省反腐敗工作的新局面，也很好地保障了貴州作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的中心工作。廣東省在強(qiáng)力實(shí)施高壓反腐，嚴(yán)打“老虎”（廳局級(jí)干部或其他省管干部）的同時(shí)，有幾個(gè)地方幾乎同時(shí)展開了廉潔建設(shè)試驗(yàn)。其中，珠海橫琴、深圳前海、佛山的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)表現(xiàn)得最為活躍。橫琴的“廉潔島”建設(shè)試驗(yàn)在珠海市委、市紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，并得到了省紀(jì)委的支持，試驗(yàn)具有戰(zhàn)略性、綜合性和系統(tǒng)性。鑒于在中國特色的背景下，戰(zhàn)勝腐敗、實(shí)現(xiàn)廉潔甚至遏制腐敗蔓延，都具有特殊的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性，很難有現(xiàn)成的道路和答案，因此，進(jìn)行局部試驗(yàn)具有極端的重要性。地方能否進(jìn)行這類試驗(yàn)，考驗(yàn)的是改革探索的勇氣與擔(dān)當(dāng)。

老問題和新情況值得重視

雖然2015年反腐敗工作成績顯著、特點(diǎn)突出，值得大書特書，但是，仍然存在一些問題，也有一些新情況，值得引起高度重視。歸納起來，這些老問題和新情況主要有以下四個(gè)方面。

第一，反腐敗仍然主要運(yùn)行在權(quán)力的軌道上，亟待早日完成向制度的轉(zhuǎn)型。人類反腐敗可以依靠的要素主要就是兩個(gè)：人和制度。一般而言，這兩大要素同等重要。或許有一種理想的模式，使人和制度兩大要素都能得到高度的發(fā)揮或運(yùn)用。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，往往是以一個(gè)要素為主導(dǎo)。以人為主導(dǎo)的模式就是權(quán)力反腐，而以制度為主導(dǎo)的就是制度反腐。從人類反腐敗實(shí)踐演進(jìn)的方向來看，一個(gè)基本的趨勢就是從權(quán)力反腐向制度反腐過渡。權(quán)力反腐雖然在短期內(nèi)可能很有效，但往往不可持續(xù)，反腐敗成功的先例幾乎沒有。只有過渡到制度反腐，建立起系統(tǒng)的、科學(xué)的制度，主要借助制度的力量，反腐敗才可持續(xù)，才可能成功。

從權(quán)力反腐過渡到制度反腐，并不是說人的因素不重要，而是通過一個(gè)科學(xué)的、正確的路徑來發(fā)揮人的積極作用。這種正確的路徑見下圖1所示。圖1的頂層是反腐敗的三大目標(biāo)，即：實(shí)現(xiàn)“不敢腐”“不能腐”“不想腐”。中層是反腐敗的三大（類型）對(duì)策，即：懲治、預(yù)防（主要是指制度預(yù)防）、教育。三大對(duì)策和三大目標(biāo)間存在明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系，三大對(duì)策間也存在一定的支撐關(guān)系。圖1的底層是反腐敗的兩大要素。圖1中描述了一種路徑，即人的積極因素需要轉(zhuǎn)化為科學(xué)的制度因素，并主要借助制度的力量來反腐敗。三大對(duì)策，包括教育，都需要借助制度發(fā)揮作用。

過去多年，包括在十八大之后，雖然我國在從權(quán)力反腐向制度反腐轉(zhuǎn)型的過程中付出了很大的努力，但迄今為止，仍是以權(quán)力反腐為主導(dǎo)。試想，如果沒有習(xí)近平總書記個(gè)人的決心，如果不是習(xí)近平總書記通過多種方式支持反腐敗工作，包括聽取中央巡視組所有的巡視報(bào)告，如果沒有王岐山書記“救火隊(duì)長”的作用，十八大之后反腐敗的局面可能會(huì)是現(xiàn)在這個(gè)樣子嗎？即使有了現(xiàn)在這個(gè)良好的局面，假如上述人的因素突然消失了，恐怕反腐敗體系、氣勢、能量又會(huì)分崩離析。

第二，反腐敗體制機(jī)制改革雖已取得重要進(jìn)展，但離改革到位還有相當(dāng)距離，仍亟待繼續(xù)推進(jìn)并早日完成。這里的反腐敗體制機(jī)制改革主要是指反腐敗機(jī)構(gòu)及其相關(guān)體制。十八大以來，以黨的紀(jì)律檢查體制改革為重點(diǎn)，在紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制上予以突破，進(jìn)展的確是實(shí)質(zhì)性的。

改革到位應(yīng)該是一種什么狀態(tài)呢？作者的相關(guān)研究表明，反腐敗機(jī)構(gòu)及其體制應(yīng)當(dāng)具有四大特征，即：獨(dú)立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)。獨(dú)立意味著機(jī)構(gòu)獨(dú)立、人事獨(dú)立、預(yù)算獨(dú)立。權(quán)威意味著充分的授權(quán)，特別是反腐敗的一些重要權(quán)力，例如立案權(quán)、秘密調(diào)查權(quán)。廉潔意味著要為反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)出一套內(nèi)部的和外部的嚴(yán)密監(jiān)督機(jī)制。專業(yè)意味著反腐敗隊(duì)伍必須走職業(yè)化和專業(yè)化的路子。

對(duì)照這些特征，檢視十八大之后的所有相關(guān)改革，只能說，我國的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在獨(dú)立性方面有所提升，在監(jiān)督上有所考慮和安排而已。獨(dú)立和廉潔特征仍都不能保證，權(quán)威和專業(yè)則幾乎照舊。專業(yè)化改革的一個(gè)要求就是要對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行大力整合以具備規(guī)模條件。官僚定律意味著增加機(jī)構(gòu)容易，合并卻困難重重。我國僅黨政機(jī)關(guān)就有5萬多個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)。或許理想的目標(biāo)是整合為32個(gè)——只保留中央和省兩級(jí)反腐敗機(jī)構(gòu)，每個(gè)省將整合為一個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在來看，這幾乎是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)。大量的理論研究和局部的試驗(yàn)均表明，整合每前進(jìn)一步，反腐敗生產(chǎn)力就顯著地釋放一輪！整合改革既存在既得利益上的阻力，也有思想認(rèn)識(shí)上的掣肘，更有改革擔(dān)當(dāng)?shù)娜狈?。如果真?jiān)持問題導(dǎo)向，就能提出一些非常常識(shí)性的問題：全國四萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委到底起到了多大作用，一定要設(shè)立嗎？黨章中規(guī)定了就不能改嗎？凡是黨章中的規(guī)定就神圣不可修訂嗎？如果照這個(gè)思路，監(jiān)察也可以設(shè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，大學(xué)院系也可以設(shè)紀(jì)委。如果這種常識(shí)性的問題都解決不了，有爭議的問題就更不可能了。機(jī)構(gòu)間整合只是專業(yè)化改革的一個(gè)前提條件，專業(yè)化改革還要求對(duì)每一個(gè)機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行大幅度整合，同時(shí)設(shè)立專業(yè)技術(shù)序列，以取代占主導(dǎo)的行政職位序列。這就會(huì)遭遇根深蒂固的“官本位”思想，威脅到很多官員的實(shí)實(shí)在在的利益。

第三，在反腐敗積極性上，省以下地方還存在著嚴(yán)重的不平衡性，亟待改變。本輪反腐由中央主導(dǎo)，通過追究兩個(gè)責(zé)任以及對(duì)巡視的巡視，層層傳導(dǎo)壓力。照理說，三年過去了，省以下地方都應(yīng)該全面地動(dòng)起來了?？墒牵鎸?shí)情況并非如此，形勢還很不能令人樂觀。雖然不至于真是“上面九級(jí)風(fēng)浪、下面紋絲不動(dòng)”，但真動(dòng)起來的地方并不多。僅從省級(jí)層面來看，真動(dòng)起來的還屬少數(shù)，而觀望者恐怕是多數(shù)。省以下地方就更不能做樂觀估計(jì)了。

第四，對(duì)于高壓反腐的輿論反彈屬于新情況，應(yīng)引起重視。腐敗的頑固性表明，堅(jiān)持零容忍、長期保持高壓反腐態(tài)勢不放松，堅(jiān)持“反腐倡廉建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，反腐不能停步、不能放松”是十分必要和正確的。雖說進(jìn)入新時(shí)期以來，我們反腐敗已經(jīng)反了幾十年，但只有到了十八大之后，才開始算是真正按照這些原則去做。事實(shí)上，這么做也只有三年，且離真正的零容忍、全覆蓋還有不小的差距。即使這樣，各種噪音還是時(shí)斷時(shí)續(xù)，近來更有反彈之勢。11月末12月初，中紀(jì)委網(wǎng)站通報(bào)了四所高校違紀(jì)問題典型案例。其中，某個(gè)高校一次處理了八名領(lǐng)導(dǎo)干部，包括校長被免職、書記因自身問題及追究主體責(zé)任而被處分。據(jù)媒體報(bào)導(dǎo)，此事件就在該校師生、校友乃至眾高校間引起了很大的“反響”與反彈。一些報(bào)道甚至僅聚焦于辦公室超標(biāo)0.2-0.8平米問題之上。這實(shí)在是有混淆視聽之嫌?？纯粗醒爰o(jì)委網(wǎng)站的通報(bào)就清楚了，僅僅是辦公室超標(biāo)不到1平米嗎？這四所高校被處理的每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部所涉及問題都并非一個(gè)兩個(gè)，而且，有些問題的情節(jié)還相當(dāng)嚴(yán)重，可能涉及利益輸送、賄賂以及貪污問題。如果是這樣，僅僅給予紀(jì)律處分是不足夠的。就拿“違規(guī)超標(biāo)使用公務(wù)車輛”來說，這些高校領(lǐng)導(dǎo)肯定出國次數(shù)很多，很清楚國外是什么政策和尺度。我國目前的公車政策和尺度已經(jīng)很寬了，卻還要超標(biāo)。至于“占用下屬單位車輛”是什么性質(zhì)，這些領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)該很清楚。要是在真正做到零容忍的外國，會(huì)怎么處理？之所以出現(xiàn)這樣的反彈，恐怕還是我們過去“養(yǎng)癰遺患”日久，把很多領(lǐng)導(dǎo)干部給慣壞了?？傊@些雜音甚至在輿論引起的反彈，應(yīng)引起重視。應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)正確的宣導(dǎo)以正視聽。否則，就可能會(huì)直接影響到我們繼續(xù)向“零容忍”、“全覆蓋”挺進(jìn)。

據(jù)悉，2016年巡視工作將重點(diǎn)覆蓋部門和事業(yè)單位。毫無疑問，這是繼續(xù)向全覆蓋目標(biāo)挺進(jìn)的重要舉措。但解決上述四個(gè)方面的老問題和新情況應(yīng)該更加重要，尤其是前兩個(gè)問題，更是制約我們反腐敗成效的主要“短板”。另外，在“不能腐”上，還有更多、更難的改革攻堅(jiān)戰(zhàn)要打，政治體制改革、民主法治建設(shè)、國有企業(yè)改革、事業(yè)單位改革，都還有很多深層問題亟待突破。地方的廉潔試驗(yàn)也有待在更大的空間里，在制度體制機(jī)制上進(jìn)行突破，否則，都只能是花拳繡腿，到頭來終免不了一場空。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《2015“打虎”記》，央視新聞微信公眾號(hào)，2015年11月14日。

責(zé)編/周素麗 美編/于珊