“國家治理”系列之國家治理必須依法治國

卓澤淵中共中央黨校政法部主任、教授

就國家治理與法律之間的關(guān)系，在總體上可以說，國家治理是法律的重要目的，法律是國家治理的重要手段。依照法律來治理國家，讓法律在國家治國中發(fā)揮最大的權(quán)威性作用，確保法律至上，也就是人們所說的依法治國。依法治國也就是國家治理意義上的法治。在現(xiàn)代，國家治理必須也只能選擇法治。依法治國是通向國家治理現(xiàn)代化的必由之路。

法律是伴隨國家治理的需要而產(chǎn)生的。實現(xiàn)國家治理是法律的重要目的。法律從其產(chǎn)生開始就與國家不可分離，甚至就是國家起源時代與國家同步衍生的產(chǎn)物，也是適應國家的形成和發(fā)展需要而產(chǎn)生的。法律伴隨著國家的出現(xiàn)而出現(xiàn)。國家的形成過程就是政治公共權(quán)力的形成過程。原始人類的共同事務是由氏族、部落來處理的。隨著部落、部落聯(lián)盟的出現(xiàn)，乃至需要運用一種具有強制的公共權(quán)力而處理公共事務的時候，國家也就產(chǎn)生了。在國家產(chǎn)生的同時，國家這種公共權(quán)力用于處理公共事務的規(guī)則——法律也就產(chǎn)生了。從這一產(chǎn)生過程可以看到，法律是適應國家的治理而產(chǎn)生的。

法律隨著國家治理的發(fā)展而發(fā)展。法律與國家的不可分離，決定了法律與國家治理的不可分離，國家治理的內(nèi)容，隨著時間流逝與實踐發(fā)展而不斷豐富。國家治理的變化對法律的作用提出了新的要求。國家治理的出現(xiàn)與發(fā)展導致了立法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)的產(chǎn)生和發(fā)展，也許早期的這三類機關(guān)其界限還十分模糊，在特定的時期甚至還“和三而一”，只是到了后來才有了“一分為三”。為了適應國家治理的發(fā)展，法律的內(nèi)容愈益豐富，法律的機構(gòu)也日益完善乃至專門化。法律的制度與機構(gòu)都需要伴隨著國家治理的發(fā)展而發(fā)展。

法律是國家機構(gòu)及其官員的行為準則。法律是國家治理的規(guī)則，國家的構(gòu)成分子——臣民乃至公民當然需要守法。其國家機構(gòu)必須守法——依法行權(quán)，在民主體制下，國家機關(guān)的依法行權(quán)，是其忠于人民的表現(xiàn)，這是民主體制與機制的要求。其實在專制體制和機制中，法律也依然是國家治理的工具。在專制的體制機制中，法律依然是存在的，甚至還可能有比較完備的法律制度?？梢哉J為，在民主制度之下，由于法律是人民意志的體現(xiàn)，國家機構(gòu)及其官員是否守法，是檢驗其是否尊重民主、服務人民的準則。在專制制度之下，由于法律是專制極權(quán)者意志的體現(xiàn)，國家機構(gòu)及其官員是否守法，是檢驗其是否尊重王權(quán)、效忠王權(quán)的準則。

法律機構(gòu)就是國家機構(gòu)，國家治理機構(gòu)的發(fā)展就是法律機構(gòu)的發(fā)展。歷史經(jīng)驗與客觀現(xiàn)實都告訴我們，法律機構(gòu)就是國家機構(gòu)，或者完全可以顛倒過來說，國家機構(gòu)就是法律機構(gòu)。我們現(xiàn)在的法律機關(guān)無非是立法機構(gòu)、執(zhí)法機構(gòu)和司法機構(gòu)。我們的國家機構(gòu)呢？也無非是立法機構(gòu)、執(zhí)法機構(gòu)和司法機構(gòu)。在這里，法律機構(gòu)與國家機構(gòu)實現(xiàn)了完全的統(tǒng)一乃至同一。將這些機構(gòu)稱為法律機構(gòu)還是稱為國家機構(gòu)，只是視角的差異，沒有本質(zhì)的區(qū)別。如果說，國家治理是由國家機構(gòu)來進行的，也完全可以說，國家治理是由法律機構(gòu)來進行的。

法律與國家之間的密切聯(lián)系與互動關(guān)系，決定了國家的依法治理——依法治國是國家治理現(xiàn)代化的唯一路徑和根本方式。